헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부

○ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

헌법 제128조 ① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.

※ 제2·3·4차 개정헌법에서는 민의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정하고 있으며 제5·6차 개정헌법에서도 국회의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정

▸ 제헌~1차(1948~1954) ∘ 대통령 또는 국회(양원제일 경우 양원 각각) 재적의원 1/3 이상 제안

▸ 2차~4차(1954~1962) ∘ 대통령, 민의원 또는 참의원재적의원 1/3, 민의원선거권자 50만인 이상 제안

▸ 5차~6차(1962~1972) ∘ 국회재적위원 1/3 또는 국회의원선거권자 50만인 이상 제안

▸ 7차~현행(1972~) ∘ 대통령 또는 국회 재적의원 과반수 제안

○ 주요 논거

▪ 도입 찬성 : 유신헌법에서 삭제된 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활시켜 직접민주주의를 구현하고 국민주권을 실현할 필요가 있음

▪ 도입 신중 : 대의제 민주주의와 충돌할 우려가 있고, 개헌을 위한 국민투표가 자주 이루어질 경우 많은 시간·비용이 소요될 우려가 있음.

○ 국민주권을 강화하는 차원에서 국민발안제 부활에는 공감하나 구체적 심의절차는 검토할 필요가 있다는 의견이 다수이고, 구체적인 요건과 심의절차와 관련하여

① 국민이 발안한 개헌안을 국회에서 심사할 경우 발의안에 대한 찬반표결만 가능하도록 할 것인지 이를 수정할 수 있도록 할 것인지 검토할 필요가 있다는 의견

② 국민이 발안한 개헌안을 국회 심의 없이 국민투표에 회부하는 것은 국민발안과 국민투표 남용의 위험성이 우려된다는 의견

③ 국민발안 요건을 낮게 설정할 경우 특정 이익집단에 악용되거나 발안권 남용으로 인한 재정 낭비와 국력 소모가 우려된다는 의견

◎ 외국 입법례

↘ 관련 자세한 내용은 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부·헌법개정절차의 개선 여부

이하 국민발안권 등 관련 헌법 개정 경과

 제1공화국 (대통령제) 

▒ 제헌헌법 [시행 1948.7.17] [헌법 제1호, 1948.7.17. 제정]

▶초대 이승만 정부(1948.7.24.~1952.8.24.) 건국헌법

▸1945년 8월 15일 광복 후, 미군정기를 거쳐 1948년 5월 10일 국회의원 선거를 통해 5월 31일 198명의 국회의원으로 구성된 제헌국회가 개회되었다. 제헌국회는 헌법기초위원회를 조직하여 유진오 안을 원안으로 권승렬 안을 참고안으로 하여 헌법 초안을 작성하였다. 초안은 국회를 양원제로, 정부형태는 의원내각제로 한 것이었으나 이승만의 주장으로 정부는 대통령제로 국회는 단원제로 수정되었다. 이후 7.12. 국회를 통과, 7.17. 서명·공포되고 시행되었다.

▸초대 이승만 정부의 제헌헌법은 대통령을 국회에서 선출하도록 규정했다. 대통령과 부통령을 국회에서 무기명투표로 재적의원 3분의 2이상의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성투표로써 당선을 결정하도록 하되 단, 3분의 2이상의 득표자가 없는 때에는 2차투표를 행하고, 2차투표에도 3분의 2이상의 득표자가 없는 때에는 최고득표자 2인에 대하여 결선투표를 행하여 다수득표자를 당선자로 하도록 규정했다. 부통령은 대통령 재임중 재임하게 된다.

국회는 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하며, 국회의원의 선거에 관한 사항은 법률로써 정하도록 했다.

또 헌법개정에 대한 제안은 대통령 또는 국회의 재적의원 3분의 1이상의 찬성으로 하도록 규정했다.

▒ 제1차 개정헌법 [시행 1952.7.7] [헌법 제2호, 1952.7.7. 일부개정]

▶ 1대 이승만 정부(1948.7.24.~1952.8.24.) 헌법개정

▸이승만 정부의 제1차 개정헌법은 대통령직선제와 내각책임제를 혼합했다. 대통령과 부통령은 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고 단, 재선에 의하여 1차 중임할 수 있도록 했다. 부통령은 대통령 재임중 재임하게 된다.

국회는 민의원과 참의원으로 구성하고 양원은 직접선거에 의해 선출하며 민의원의 임기는 4년, 참의원의 임기는 6년으로 하고 2년마다 의원의 3분의 1을 다시 선출(改選)하도록 했다.

또 헌법개정에 대한 제안은 대통령, 민의원의 재적의원 3분의 1이상 또는 참의원의 재적의원 3분의 2이상의 찬성으로 하도록 규정했다.

▒ 제2차 개정헌법 [시행 1954.11.29] [헌법 제3호, 1954.11.29. 일부개정]

▶ 2대 이승만 정부(1952.8.15.~1956.8.14.) 헌법개정

▶ 3대 이승만 정부(1956.8.15.~1960.4.26.)

○ 제2차 헌법개정의 「사사오입(四捨五入) 개헌」 논란

당시 집권당인 자유당이 제2차 개헌안을 발의하였고, 야당인 민주국민당은 반대했다. 개헌안은 1954.11.18. 국회 본회의에 상정되어 1954.11.27. 무기명 표결이 이루어졌다. 당시 의석 분포는 자유당 136석, 민국당 15석, 무소속동지회 31석, 순무소속 21석이었다. 투표 결과 재적 203인 중 가결 135표, 부결 60표, 기권 8표로 개헌선인 3분의 2인 136표에서 1표가 부족하여 부결되었다.

그러나 다음 날인 11.28. 자유당은 사사오입 개헌을 선포했다. 그 내용은 재적의원 203명의 3분의 2의 정확한 수치는 135.333…인데 자연인을 정수가 아닌 소수점 이하로 나눌 수 없기에 4사5입 수학 원리에 의해 소수점 이하를 삭제하면 근사치인 정수는 135명이 되기에, 부결 발표는 정족수 계산 착오로서 이를 취소 정정하고 가결된 것으로 재 선포하기에 이르렀다. 이 개헌에 따라 이승만은 1956.5.15. 치러진 대선에서 3대 대통령에 당선되었다.


▸이승만 정부의 제2차 개정헌법은 대통령직선제와 내각책임제를 혼합했다. 대통령과 부통령은 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고 단, 재선에 의하여 1차 중임할 수 있도록 했다. 부통령은 대통령 재임중 재임하게 된다. 대통령이 궐위된 때에는 부통령이 대통령이 되고 잔임기간중 재임하고, 부통령이 궐위된 때에는 즉시 그 후임자를 선거하되 잔임기간중 재임하도록 했다.

국회는 민의원과 참의원으로 구성하고 양원은 직접선거에 의해 선출하며 민의원의 임기는 4년, 참의원의 임기는 6년으로 하고 3년마다 의원의 2분의 1을 다시 선출(改選)하도록 했다.

또 헌법개정에 대한 제안은 대통령, 민의원 또는 참의원의 재적의원 3분의 1이상 또는 민의원선거권자 50만 이상의 찬성으로 하도록 규정했다.

 제2공화국 (의원내각제)  

▒ 제3차 개정헌법 [시행 1960.6.15] [헌법 제4호, 1960.6.15. 일부개정]

▶ 허정 과도정부(1960.4.27.~1960.6.15.) 헌법개정

▸허정 과도정부의 제3차 개정헌법은 대통령직선제와 내각책임제를 혼합했다. 대통령은 양원합동회의에서 재적국회의원 3분의 2이상의 찬성으로 당선되도록 규정하였고, 그 임기는 5년으로 하고 단, 재선에 의하여 1차 중임할 수 있도록 했다.

국회는 민의원과 참의원으로 구성하고 양원은 직접선거에 의해 선출하며 민의원의 임기는 4년, 참의원의 임기는 6년으로 하고 3년마다 의원의 2분의 1을 다시 선출(改選)하도록 했다.

또 헌법개정에 대한 제안은 대통령, 민의원 또는 참의원의 재적의원 3분의 1이상 또는 민의원선거권자 50만 이상의 찬성으로 하도록 규정했다.

▒ 제4차 개정헌법 [시행 1960.11.29] [헌법 제5호, 1960.11.29. 일부개정]

▶ 4대 윤보선 대통령·장면 내각정부(1960.8.13.~1962.3.22.) 헌법개정

▸윤보선 대통령·장면 내각정부의 제4차 개정헌법은 대통령직선제와 내각책임제를 혼합했다. 대통령은 양원합동회의에서 재적국회의원 3분의 2 이상의 찬성으로 당선되도록 규정하였고, 그 임기는 5년으로 하고 단, 재선에 의하여 1차 중임할 수 있도록 했다.

국회는 민의원과 참의원으로 구성하고 양원은 직접선거에 의해 선출하며 민의원의 임기는 4년, 참의원의 임기는 6년으로 하고 3년마다 의원의 2분의 1을 다시 선출(改選)하도록 했다.

또 헌법개정에 대한 제안은 대통령, 민의원 또는 참의원의 재적의원 3분의 1이상 또는 민의원선거권자 50만 이상의 찬성으로 하도록 규정했다.

 헌정공백기 (박정희 소장 1961.5.16.혁명) 

∙ 군사혁명위원회(1961.5.16.~1961.5.18.)

∙ 국가재건최고회의(1961.5.19.~1963.12.16.)

▸윤보선 대통령 하야(1962.3.22.)로 박정희 국가재건최고회의 의장이 대통령 권한대행(1962.3.24.~1963.12.16.)

↘ 관련 글

▸ 박정희의 군사혁명위원회·국가재건최고회의

▸ 전두환의 국가보위비상대책위원회·국가보위입법회의

 제3공화국 (대통령제) 

▒ 제5차 개정헌법 [시행 1963.12.17] [헌법 제6호, 1962.12.26. 전부개정]

▶ 5대 박정희 정부(1963.12.17.~1967.6.30.) 헌법개정

▸이승만 대통령 하야 후 구성된 장면내각은 정치적 분열이 심화되어 정국이 혼란했다. 이러한 가운데 1961.5.16. 박정희 소장을 중심으로 한 군부세력이 국가권력을 장악한 후 국가재건최고회의를 조직하고, 6월 6일 '국가재건비상조치법'을 제정 공포하였다. 1962.7. 설치한 헌법심의위원회에서 헌법 개정안 작성, 1962.11. 국가재건최고회의에서 의결된 후 12.17. 국민투표로 확정되고 12.26. 공포되어 1963,12.17. 효력이 발생했다.

▸박정희 정부의 제5차 개정헌법은 단원제 국회와 대통령제 정부형태를 채택했다. 대통령은 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고 1차에 한해 중임할 수 있도록 했다.

국회는 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고, 의원 정수는 150인 이상 200인 이하의 범위 안에서 법률로 정하도록 했다.

또 헌법개정에 대한 제안은 국회 재적의원 3분의 1이상 또는 국회의원선거권자 50만 이상의 찬성으로 하도록 규정했다. 이 제5차 개정헌법에서는 대통령의 헌법 개정 제안 규정이 생략되었다.

▒ 제6차 개정헌법 [시행 1969.10.21] [헌법 제7호, 1969.10.21. 일부개정]

▶ 6대 박정희 정부(1967.7.1.~1971.6.30.) 헌법개정

▶ 7대 박정희 정부(1971.7.1.~1972.12.26.)

▸박정희 정부의 제6차 개정헌법은 단원제 국회와 대통령제 정부형태를 채택했다. 대통령은 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고, 계속 재임은 3기에 한하게 해 장기집권이 가능하도록 했다.

국회는 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고, 의원 정수는 150인 이상 250인 이하의 범위 안에서 법률로 정하도록 했다.

또 헌법개정에 대한 제안은 국회 재적의원 3분의 1이상 또는 국회의원선거권자 50만 이상의 찬성으로 하도록 규정했다. 이 6차 개정헌법에서도 대통령의 헌법 개정 제안 규정이 생략되었다.

 제4공화국 (대통령제) 

▒ 제7차 개정헌법(유신헌법) [시행 1972.12.27] [헌법 제8호, 1972.12.27. 전부개정]

8대 박정희 정부(1972.12.27.~1978.12.26.) 헌법개정

▶ 9대 박정희 정부(1978.12.27.~1979.10.26.)

▸박정희 대통령은 1972.10.17. 전국에 비상계엄을 선포하면서 10.17 비상조치를 단행해 국회를 해산하고 정당 및 정치활동을 금지하였다. 10.27. 유신헌법 개헌안이 비상국무회의에서 의결·공고되어 1972.11.21. 국민투표에서 확정되어 12.27. 공포·시행되었다.

▸박정희 정부의 제7차 개정헌법, 一名 유신헌법은 단원제 국회와 대통령제 정부형태를 채택하고 있는바, 대통령은 직접선거가 아닌 통일주체국민회의를 통한 간접선거로 선출했는데, 통일주체국민회의에서 무기명투표로 재적대의원 과반수의 찬성을 얻은 자를 당선자로 하고, 그 임기는 6년으로 하고 중임·연임제한 규정을 철폐하여 횟수의 제한 없이 연임할 수 있도록 해 종신 집권을 가능케 했다.

국회는 직접선거로 선출하는 방식과 국회의원 정수의 3분의 1의 후보자를 대통령 추천으로 통일주체국민회의에서 후보자 전체에 대한 찬반을 투표에 붙여 재적대의원 과반수의 출석과 출석대의원 과반수의 찬성으로 당선을 결정하는 방식으로 구성하고, 직접선거에 의해 선출된 국회의원의 임기는 6년, 통일주체국민회의 선거에서 선출된 국회의원의 임기는 3년으로 했다.

또 헌법개정은 대통령 또는 국회의 재적의원 과반수의 발의로 제안하도록 규정하고, 대통령이 제안한 헌법개정안은 국민투표로 확정되며, 국회의원이 제안한 헌법개정안은 국회의 의결을 거쳐 통일주체국민회의의 의결로 확정되도록 절차를 이원화하였다. 이 개정 헌법에서는 기존의 국회의원선거권자 50만 이상의 찬성 헌법개정 제안 규정을 삭제했다.

▶ 10대 최규하 정부(1979.12.31.~1980.8.16.)

▒ 제8차 개정헌법 [시행 1980.10.27] [헌법 제9호, 1980.10.27. 전부개정]

▶ 11대 전두환 정부(1980.9.1.~1981.2.24.) 헌법개정

▸1979년 10.26사건으로 박정희 대통령이 서거한 후 국회에서는 여야동수로 「헌법개정심의특별위원회」 행정부에서는 「헌법개정심의위원회」를 구성하여 개헌작업을 진행하였다. 박정희 대통령의 서거로 제주도를 제외한 전국에 비상계엄이 선포되고, 전두환 보안사령관은 1979.10.27. 계엄사령부 예하 합동수사본부장 임명을 받고 박 대통령 피살사건 수사를 진행하게 된다. 다시  1980.4.14. 김재규의 공석이던 중앙정보부장 서리를 겸임하게 된다. 

전국에서는 계엄 철폐를 요구하는 시위가 일어나고, 시위는 점점 격렬한 양상을 띠게 된다. 이에 5.17. 제주도까지 계엄이 확대되고 이어 5.18 광주사태가 발발된다. 전두환 국가보위비상대책위원회(국보위) 상임위원장은 1980.9.1. 통일주체국민회의에서 제11대 대통령으로 선출된 후 헌법개정작업이 진행되고 10.23. 국민투표를 거쳐 1980.10.27. 제8차 개정헌법이 공포·발효되었다.

▸전두환 정부의 제8차 개정헌법은 단원제 국회와 대통령제 정부형태를 채택하고 있다. 대통령 선출은 대통령선거인단에서 무기명투표로 재적대통령선거인 과반수의 찬성을 얻은 자를 당선자로 하고, 그 임기는 7년으로 하며 중임할 수 없도록 규정했다.

국회는 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고, 의원 정수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 규정했다.

또 헌법개정은 대통령 또는 국회의 재적의원 과반수의 발의로 제안하도록 규정했다.

 제5공화국 (대통령제) 

▒ 제9차 개정헌법 [시행 1988.2.25] [헌법 제10호, 1987.10.29. 전부개정]

▶ 12대 전두환 정부(1981.2.25.~1988.2.24.) 헌법개정

▸국민의 대통령 직선제 및 민주화에 대한 열망으로 1987.6.10.부터 6.29.까지 이어진 6월 민주 항쟁으로 노태우 민정당 대표가 직선제 개헌요구를 수용하며 시국 수습을 위한 6.29 특별선언이 발표된 후 대통령 임기를 당시 여당은 6년 단임, 야당은 4년 연임을 주장하였는바, 결국 임기를 5년 단임으로 하는 절충안으로 9.18. 발의한 제9차 헌법개정안은 9.21. 공고, 10.12. 국회의결을 거쳐 10.29. 국민투표로 확정되어 부칙 규정에 의해 1988.2.25. 발효되었다.

▸전두환 정부의 제9차 개정헌법은 단원제 국회와 대통령제 정부형태를 채택하고 있다. 대통령은 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 5년으로 하며 중임할 수 없도록 했다.

국회는 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하고, 의원 정수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 하도록 규정했다.

헌법개정은 대통령 또는 국회의 재적의원 과반수의 발의로 제안하도록 규정했다.

▶ 13대 노태우 정부(1988.2.25.~1993.2.24.)

▶ 제14대 김영삼 정부(1993.2.25.~1998.2.24.)

▶ 제15대 김대중 정부(1998.2.25.~2003.2.24.)

▶ 제16대 노무현 정부(2003.2.25.~2008.2.24.)

▸ 고건 대통령 권한대행(2004.3.12~2004.5.14.)

▶ 제17대 이명박 정부(2008.2.25.~2013.2.24.)

▶ 제18대 박근혜 정부(2013.2.25.~2017.3.10.)

▸ 황교안 대통령 권한대행(2016.12.9.~2017.5.9.)

▒ 제10차 헌법 개정안 [2018.3.22.]

▶ 제19대 문재인 정부(2017.5.10.~예정 2022.5.9.) 헌법개정안

▸문재인 정권의 제10차 헌법 개정안은 현재와 같이 단원제 국회와 대통령제 정부형태를 유지하고, 대통령은 직접선거에 의해 선출하며 그 임기는 4년으로 하되, 연이어 선출되는 경우에만 한 번 중임할 수 있도록 하는 4년 중임제 안을 마련했다. 물론 이 개정 규정은 부칙 제3조에서 문재인 대통령에게는 해당되지 않고, 차기 정권부터 적용하도록 했다. ☞ 부칙 제3조 "이 헌법 개정 제안 당시 대통령의 임기는 2022년 5월 9일까지로 하며, 중임할 수 없다."

국회는 직접선거에 의해 선출하며 기존과 같이 그 임기는 4년으로 하고, 의원 정수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 하도록 했다. 새로운 것은 「국회의원 국민소환제」 규정을 신설했는데, 국민은 국회의원을 소환할 수 있으며 소환의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정하도록 했다.

국민이 법률안을 발의할 수 있도록 하고, 발의의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정하도록 하는 안을 신설했다.

국회는 지난 2019.4.16. 「국회법」 제123조 개정을 통해 온라인 전자청원 도입 근거를 마련했다. 개정 전에는 국회에 청원하기 위해서는 국회의원의 소개를 받아 문서로 작성한 청원서(의원소개청원)를 국회에 제출해야 했는데 이제는 「국민동의청원」 사이트에서 30일 이내 10만 명의 국민들로부터 동의를 받으면 법률의 제정 및 개정, 공공제도 및 시설운영 등에 대한 청원(국민동의청원)이 가능하게 되었다.

↘ 이에 대한 자세한 내용은 다음 글 참고

▸ [입법청원] 국회 청원 절차

▸ [국회입법청원] 「문재인 대통령 탄핵에 관한 청원」 전문 및 진행상황과 청원절차

이러한 국회법에 의한 국민의 법률안 발의권이 문재인 정권의 이 10차 개헌안을 통해 헌법 규정에 명시하는 안이 마련된 것이었다. 

또 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다는 현행 규정을 기존과 같이 국회의원은 법률안을 제출할 수 있도록 하는 반면 정부는 국회의원 10명 이상의 동의를 받아 법률안을 제출할 수 있도록 하였고, 법률안이 지방자치와 관련되는 경우에는 국회의장은 지방정부에 이를 통보해야 하고 해당 지방정부는 그 법률안에 대하여 의견을 제시할 수 있도록 하는 안을 마련했다.

▸문재인 정권의 헌법 개정안은 유효투표 총수의 과반수를 얻은 사람을 대통령 당선자로 하는 규정을 삽입했다. 현행 헌법의 대통령 당선인의 결정은 후보자가 두 명 이상일 때는 유효투표의 최다 득표자를 당선인으로 하되 단, 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 하고, 후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상을 획득해야만 당선될 수 있도록 규정하고 있다.

그런데 대통령 당선자가 전체 유권자의 과반수에 미치지 못하는 표를 획득하면 국정 수행의 동력이 약화되고, 정국불안이 야기될 수 있는 등의 문제가 발생될 수 있기에 과반수를 획득하지 못한 최다 득표자 2명에 대해 결선투표를 진행해 과반수 득표자를 당선인으로 하자는 의견이 제시되어 왔다. 물론 이에는 당연히 재선거에 대한 국민 부담이 뒤따른다.

▸제10차 헌법개정안에는 현행과 같이 국회 재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 헌법 개정을 제안하도록 규정했다. 문재인 정권의 지난 2018년 제10차 개헌안 논의 당시 국민발안제의 도입 여부가 국회헌법개정특별위원회에서 주요 의제로 논의되었으나 개헌안에는 이 내용이 담기지 않았다. 그런데 지난 2020.3.6. 여야 의원 148명이 선거권자 100만명 이상의 찬성으로 헌법 개정을 국민도 제안할 수 있도록 헌법 규정(제128조)을 고치자는 국민발안권 원포인트 발의 개헌안을 국회사무처 의안과에 슬그머니 제출한 일이 벌어졌다. 이와 관련한 내용은

▸ [2020.3.6.] 개헌안 내용과 발의의원명단, 개헌 참여 미래통합당 의원은 박근혜 탄핵 의원 그 내용

↘ 문재인 정권의 개헌 관련 글

▸ 문재인정부 헌법 개정안 전문(2018.03.22)

▸ 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부·헌법개정절차의 개선 여부

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↘ 참고 글

▸ [2020.3.6.] 개헌안 내용과 발의의원명단, 개헌 참여 미래통합당 의원은 박근혜 탄핵 의원 그 내용

▸ 역대 대통령별 재임 기간과 개요(이승만 ~ 현재)

▸ 대한민국헌법의 개정 과정(헌법 전문·대통령 임기 등의 변화)