문재인 풍산개 파양 논란까지의 경과·법적 해석 및 소고

○ 문재인 대통령 재임기간 : 2017.5.10. – 2022.5.9.
○ 윤석열 대통령 재임기간 : 2022.5.10. – 2027.5.9.

▌대통령기록관의 위상 강화

이전에는 행정안전부장관 소속으로 국가기록원(원장은 1급상당)*을 두고, 국가기록원장 소속으로 대통령기록관(관장은 2급상당)을 두었으나, 문재인 정부의 2021.2.25. 대통령령인 ‘행정안전부와 그 소속기관 직제’를 개편(시행일은 2021.3.9.)해 대통령기록관을 국가기록원 소속이 아닌 행정안전부장관 1차 소속기관으로 전환하여 위상을 강화했다. 이 직제 개편으로 대통령기록관리 업무 전반을 대통령기록관장이 수행하게 되었다.

* 국가기록원장은 개방형 직위로 임기는 3년

○ 역대·현 대통령기록관장
• 2007.12. 제1대 임상경 대통령기록관장 취임
• 2010.3. 제2대 김선진 대통령기록관장 취임
• 2012.3. 제3대 박준하 대통령기록관장 취임
• 2018.3. 제5대 최재희 대통령기록관장 취임
• 2021.9. 제6대 심성보 대통령기록관장 취임(현재)

✔ 문재인 정부는 2021.2.4. 최재희 대통령기록관장을 국가기록원장으로 발령하고, 설시한 바와 같이 2.25. 대통령령인 '행정안전부와 그 소속기관 직제'를 개편해 기존 국가기록원 소속으로 있던 대통령기록관을 국가기록원에서 독립시켜 행정안전부 장관 소속기관으로 귀속시키고, 7개월(공석) 후인 2021.9.10. 명지대 기록정보과학전문대학원 객원교수 심성보를 대통령기록관장(임기는 5년)으로 임명했다.

▴ 최재희 국가기록원장(현)

- 최재희는 이화여대 기록관리교육원 특임교수로 재직하던 중 대통령기록관장으로 채용되었다. 2016년 최순실 국정 농단 사건 때 민주당이 연 좌담회 등에 발제자로 참석해 최순실을 중국 진나라 환관 조고에 비유하며 대통령 연설문 유출 등은 대통령기록물관리법 등으로 처벌할 수 있다고 주장한 바 있고, 대통령기록관장 시절 문재인 대통령기록관 건립 추진 논란을 일으키기도 했다.

▴ 심성보 대통령기록관장(현)

- 심성보는 한국기록학회 이사·정책위원장, 행정안전부 국가기록관리혁신 TF 위원, 4.16 세월호참사 특별조사위원회 대외협력담당관 등을 지냈다.

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이후 문재인 정부는 2022.3.9. 치러진 제20대 대선에 윤석열 후보가 당선(임기는 5.10부터 시작)되고 20일이 지난 3.29. ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 개정을 통해 아래와 같이 제6조의3(대통령선물의 관리)을 신설하여 제2항에 대통령선물이 동물 또는 식물 등의 경우에는 다른 기관의 장에게 이관하여 관리하게 할 수 있도록 하는 규정을 만들었다.

제6조의3(대통령선물의 관리) ① 대통령기록물생산기관의 장은 법 제2조제1호의2다목의 대통령선물을 관리하는 경우에는 대통령기록관의 장이 정하는 바에 따라 등록정보를 생산하여 관리해야 한다.
② 대통령기록물생산기관의 장은 제1항에 따라 등록정보를 생산·관리하고 있는 대통령선물이 동물 또는 식물 등이어서 다른 기관에서 더욱 효율적으로 관리할 수 있다고 인정되는 것인 경우에는 다른 기관의 장에게 이관하여 관리하게 할 수 있다. [본조신설 2022.3.29.]

이후 문재인 정부가 끝나고 윤석열 대통령이 취임하던 2022.5.10. 문재인 측 오종식 비서관과 자신들이 임명한 정부 측 대통령기록관장 심성보와 함께 지난 2018년 제3차 남북정상회담 당시 김정은이 선물*한 풍산개 암수 한 쌍과 이후 낳은 새끼(분양) 중 키우고 있던 한 마리를 양산 사저에서 키우는 동안의 사육 비용 등을 일반적인 예산의 범위 내에서 지급할 수 있다는 아래와 같은 위탁협약서를 작성하게 된다.

* 2018.9.18. 평양 목란관에서 열렸던 3차 남북정상회담 환영만찬에 앞서 김정은 부부가 문 대통령 부부에게 풍산개 한 쌍의 사진을 보여주며 선물하겠다고 약속한 것으로 동월 27일 정부가 판문점을 통해 인수했다.

▌위탁협약서

이 협약서는 2018년 남북정상회담 시 선물로 받은 풍산개가 대통령 선물인 대통령기록물로 이관됨에 따라, 동물복지를 존중하면서 효율적으로 관리하기 위하여 위탁기관과 수탁기관이 체결하는 위탁협약이다.
제1조(위탁기관, 수탁기관, 위탁대상)
1. 위탁기관
가. 명칭 : 행정안전부 대통령기록관
나. 대표자 : 심성보
다. 주소 : 세종특별자치시 다솜로 250
라. 연락처 : 044-211-2000
2. 수탁기관
가. 명칭 : 문재인 전 대통령 비서실
나. 대표자 : 오종식
다. 주소 : 경상남도 양산시 하북면 평산마을2길 30
라. 연락처 :
3. 위탁대상
이름 | 생년월일 | 성별 | 품종 | 모색
송강 2017.11.20. 수컷 중견 흰색
곰이 2017.3.12. 암컷 풍산견 흰색
다운 2021.6.4. 수컷 풍산견 흰색
제2조(위탁업무) 위탁기관은 수탁기관에게 위탁대상의 사육 및 관리를 위탁한다.
제3조(위탁기간) 위탁기간은 2022년 5월 10일부터 위탁대상의 반환 또는 멸실(사망) 시까지로 하되, 위탁기관과 수탁기관의 합의에 의하여 종료할 수 있다.
제4조(위탁비용) 위탁기관은 위탁대상의 사육 및 관리에 필요한 물품 및 비용을 일반적인 위탁기준에 따라 합의에 의하여 예산의 범위 내에서 지급할 수 있다.
제5조(반환) 위탁기관은 위탁대상을 공적 목적으로 활용하기 위하여 사유와 기간을 정하여 수탁기관에게 일시적 반환을 요청할 수 있으며, 수탁기관은 특별한 사유가 없을 경우 이에 응한다.
제6조(양도금지) 수탁기관은 위탁대상을 위탁기관의 허락 없이 제3자에게 양도할 수 없다.
제7조(협약에서 정하지 않은 사항) 이 협약에서 정하지 않은 사항은 대통령기록물 관리에 관한 법률에서 정한 바에 따르고, 이 협약과 대통령기록물 관리에 관한 법률에서 정하지 않은 사항은 양 당사자가 협의한 바에 따른다.
제8조(소송의 합의 관할) ① 이 협약과 관련한 분쟁 발생 시, 양 당사자는 제소에 앞서 상호 성실하게 협의한다.② 이 협약과 관련한 분쟁의 소송 관할은 서울중앙지방법원으로 한다.
이 협약의 내용을 증명하기 위하여 협약서 2부를 작성하여 양 당사자가 서명날인하고 각 1부씩 보관한다.
2022.5.10.
위탁기관 행정안전부 대통령기록관대표자 :
수탁기관 문재인 전 대통령 비서실대표자 :

※ ‘대통령기록물’이란 대통령(대통령권한대행·대통령당선인 포함)의 직무수행과 관련하여 생산·접수한 기록물 및 물품을 말하며, 기록물 및 물품에는 대통령선물 등이 포함된다. ‘대통령선물’이란 대통령의 직무수행과 관련하여 국민(국내 단체 포함)으로부터 받은 선물로서 국가적 보존가치가 있는 선물 및 외국 정부 등으로부터 받은 선물을 말한다. 대통령기록물의 소유권은 국가에 있으며, 국가는 대통령기록물을 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률’에서 정하는 바에 따라 관리하여야 한다.

✓ 이후 윤석열 정부 행정안전부 장관은 2022.6.17. ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령 일부개정령안’을  2022.6.24.까지 입법예고하고, 문재인 정부가 2022.3.29. 신설한 위 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 제6조의3(대통령선물의 관리) 제2항에 이어 다음과 같은 내용의 제3항 안을 신설하였다.

제6조의3(대통령선물의 관리) ③ 제2항에도 불구하고 동물 또는 식물 등인 대통령선물이 대통령기록관으로 이관된 경우에는 대통령기록관의 장이 효율적으로 관리할 수 있다고 인정되는 기관 또는 개인에게 위탁하여 관리하게 할 수 있다. 이 경우 대통령기록관의 장은 수탁받은 기관 또는 개인에게 예산의 범위 내에서 필요한 물품 및 비용을 지원할 수 있다.

이후 2022.11.7. 문재인 전 대통령 측은 페이스북을 통해 다음과 같은 내용으로 사저에서 키우던 풍산개 ‘곰이’와 ‘송강’을 국가에 반환하겠다고 고지했다.

▌문재인(2022.11.7. 월 오후 12:09)

평산마을 비서실입니다.
<풍산개 반환에 대한 문 전 대통령 비서실 입장>
1. 문재인 전 대통령은 대통령기록관으로부터 위탁받아 관리하고 있던 풍산개 ‘곰이’와 ‘송강’을 대통령기록관에 반환하고자 합니다.
2. 위 풍산개들은 법적으로 국가소유이고 대통령기록물이므로 문 전 대통령 퇴임시 대통령기록관에 이관되었으나, 대통령기록관에 반려동물을 관리하는 인적·물적 시설과 시스템이 없기 때문에 정서적 교감이 필요한 반려동물의 특성까지 감안하여, 대통령기록관 및 행안부와 문 전 대통령 사이에 그 관리를 문 전 대통령에게 위탁하기로 협의가 이루어졌습니다. 또한 보도된 바처럼 윤석열 당선인과의 회동에서도 선의의 협의가 있었습니다.
3. 다만 선례가 없는 일이고 명시적인 근거 규정도 없는 까닭에, 대통령기록관과 행안부는 빠른 시일 내 대통령기록물관리법 시행령을 개정하여 명시적 근거 규정을 마련할 것을 약속하였습니다. 그에 따라 행안부는 지난 6월 17일 시행령 개정을 입법예고 하였으나 이유를 알 수 없는 대통령실의 이의제기로 국무회의에 상정되지 못했습니다. 그 후 행안부는 일부 자구를 수정하여 재입법예고 하겠다고 알려왔으나 퇴임 6개월이 되는 지금까지 진척이 없는 상황입니다. 역시 대통령실의 반대가 원인인 듯 합니다.
4. 지금까지의 경과를 보면, 대통령기록관과 행안부의 입장과는 달리 대통령실에서는 풍산개의 관리를 문 전 대통령에게 위탁하는 것에 대해 부정적인 듯합니다. 그렇다면 쿨하게 처리하면 그만입니다. 대통령기록물의 관리위탁은 쌍방의 선의에 기초하는 것이므로 정부 측에서 싫거나 더 나은 관리방안을 마련하면 언제든지 위탁을 그만두면 그만입니다. 정이 든 반려동물이어서 섭섭함이나 아쉬움이 있을 수 있지만, 위탁관계의 해지를 거부할 수 없는 일입니다.
5. 최근의 언론보도를 보면 대통령실은 문제를 쿨하게 처리하려는 선의도 없는 듯합니다. 책임을 문 전 대통령에게 미루고 싶은 것일까요? 아무래도 반려동물이어서 책임을 의식하기 때문일까요? 큰 문제도 아니고 이런 사소한 문제에 대해서까지 드러내는 현 정부 측의 악의를 보면 어이없게 느껴집니다.
문 전 대통령은 오랫동안 풍산개들을 양육했고, ‘곰이’가 근래 입원수술하는 어려움도 겪었기 때문에 풍산개들을 돌려보내는 것이 무척 섭섭하지만, 6개월간 더 돌볼 수 있었던 것으로 위안을 삼습니다. 대통령기록관이 풍산개들을 잘 관리할 것으로 믿지만, 정서적인 부분까지 신경써서 잘 돌봐주기를 바라마지 않습니다.

▴ 풍산개 수컷 송강(좌)과 암컷 곰이(우) 한쌍

▌문재인(2022.11.9. 수 오후 5:43)

1. 퇴임을 앞두고 대통령기록물을 이관하게 되었을 때 청와대, 행안부, 대통령기록관은 고심했습니다. 반려동물이 대통령기록물로 이관된 초유의 일이 생겼고, 대통령기록관은 반려동물을 관리할 수 있는 인적·물적 시스템을 보유하고 있지 않았기 때문입니다.

고심의 핵심은 반려동물에게 적절한 관리방법이 뭘까라는 것이었습니다. 과거 김대중 대통령이 선물 받았던 풍산개가 시간이 흐른 후 서울대공원에 맡겨진 것에 대해 반려동물에게 적절했느냐는 비판이 있었기 때문에, 그 같은 방식의 관리는 적절하지 않다는데 의견이 모였습니다.

그리하여 세 기관은 협의 끝에, 풍산개들을 양육해온 퇴임하는 대통령이 퇴임 이후에도 대통령기록관으로부터 관리를 위탁받아 양육을 계속하기로 하고, 다음 정부에서 빠른 시일 내 대통령기록물법 시행령을 개정하여 대통령기록물을 국가기관이 아닌 제3자에게 관리위탁할 수 있는 명시적인 근거규정을 마련하기로 했습니다.

먼저 관리를 위탁한 후 사후에 근거규정을 갖추기로 처리할 수 있었던 것은, 마침 윤석열 당선인이 반려동물을 키우던 사람이 계속 양육하는 것이 바람직하다는 의견을 공개적으로 피력해준 덕분이었습니다.

나로서는 별도로 개 두 마리와 고양이 한 마리의 반려동물을 양육하고 있었기 때문에 풍산개 세 마리의 양육을 더 맡는다는 것이 지원이 있다해도 부담되는 일이었지만 그동안 키워온 정 때문에 감당할 수 있을 때까지 감당해보기로 했습니다.

2. 현 정부는 그에 따라 지난 6월 시행령 개정안을 입법예고 하였으나 결국 개정이 무산되었고, 퇴임 6개월이 지난 지금까지 그 상태가 이어지고 있습니다.

명시적인 근거규정의 부재가 잠시가 아니라 장기간 이어지면서, 대통령기록물인 풍산개 세 마리를 전임 대통령이 계속 보유하고 있는 것이 대통령기록물법에 위반된다는 논란의 소지가 생긴 것이고, 그같은 상태가 길어질수록 논란의 소지가 더 커질 것입니다.

지금의 감사원이라면 언젠가 대통령기록관을 감사하겠다고 나설지도 모릅니다.
그렇다면 해결책은 간명합니다. 관리위탁을 하지 않기로 하고, 풍산개들을 원위치시켜 현 정부의 책임으로 적절한 관리방법을 강구하면 되는 것입니다.

그런데, 그러자고 했더니 모 일간지의 수상한 보도를 시작으로 순식간에 문제를 지저분하게 만들어 버렸습니다. 왜 우리는 정치의 영역으로 들어오기만 하면 이처럼 작은 문제조차 깔끔하게 처리하지 못하고 흙탕물 정쟁으로 만들어 버리는 것인지, 이 어려운 시기에 그렇게 해서 무얼 얻고자 하는 것인지 재주가 놀랍기만 합니다.

3. 사료값을 말하는 사람들이 있는데, 지금까지 양육에 소요된 인건비와 치료비를 포함한 모든 비용을 퇴임 대통령이 부담해온 사실을 아는지 모르겠습니다.

심지어 풍산개들을 양산으로 데려오는 비용과 대통령기록관이 지정한 장소까지 데려다주는 비용까지 모두 부담했으니, 지난 6개월 간 대통령기록물인 반려동물들을 무상으로 양육하고 사랑을 쏟아준 것에 오히려 고마워해야 할 것입니다.
입양과 파양을 말하는 사람들도 있습니다. 입양이야말로 애초에 내가 가장 원했던 방식입니다. 반려동물들이 명실상부하게 내 소유가 되어 책임지게 되는 것이기 때문입니다.

그런데 현행법상 대통령기록물을 대통령기록물에서 해제하여 소유권을 넘기는 것은 불가능하다고 판단되었습니다.
지금이라도 내가 입양할 수 있다면 대환영이라는 것을 밝혀둡니다.

4. 이제 그만들 합시다.
내게 입양해줄 수 있는 것이 아니라면 현 정부가 책임지고 반려동물답게 잘 양육관리하면 될 일입니다. 또한 반려동물이 대통령기록물이 되는 일이 또 있을 수 있으므로 차제에 시행령을 잘 정비해두기 바랍니다.

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2022.3.23. 윤석열 대통령 당선인은 기자들과 차담회에서 “강아지는 아무리 정상 간에 뭐 해서 받았다 해도 키우는 주인이 계속 키워야지. 주인이 바뀌면은... 강아지는 좀 일반 물건하고 다르죠. 오히려 키우던 주인이 계속 키우는 게 맞지 않나 싶어요. 두고 가신다면 뭐, 저한테 주신다면 내가 잘 키우고... 그런데 글쎄, 우리가 아무리 그래도 동물을 볼 때 사람 중심으로만 생각할 게 아니고 정을 자기한테 많이 쏟은 주인이 계속 기르게 하는 것이 오히려 선물의 취지에 맞는 거 아니겠어요?”라고 답을 했다.

2022.3.28. 윤석열 대통령 당선인과 문재인 대통령과의 청와대 만찬 회동에서 반려견 인수인계와 관련하여 문 대통령은 “김 위원장이 준 거라 당선인의 허락이 필요하다고 생각했다. 내가 위탁해서 키워도 되겠느냐”고 했고, 윤 당선인은 “주인이 바뀌면 환경 적응이 어려운 것이다. 계속 키우시라”고 답한 것으로 알려졌다.

대통령 참모들은 회동 직후 위탁 관리에 대한 검토에 착수하였고, 이 협약에 따라 행정안전부 내부에서는 두 가지 예산 편성안을 만들었는데, 그 첫 번째 안은 사료비 35만원과 의료비 15만원 및 사육관리용역비 192만원 등 총 242만원 지급안, 두 번째 안은 사료비 35만원과 의료비 15만원 등 총 50만원을 지급하는 예산안이 만들어졌다.

그러나 이 안은 안팎의 반대 의견으로 반년이 지나도록 실행에 착수하지 못했다. 문 전 대통령이 풍산개를 자발적으로 키우겠다는 의사를 밝힌 마당에 국가 예산으로 이를 지원하는 것이 맞느냐, 사육사 인건비까지 예산 지원하는 것이 국민적 눈높이에 부합하느냐. 풍산개 외에도 고양이 등 다른 동물을 많이 키우는데 예산이 다른 동물에 전용되지 않는 것을 검증할 수 있느냐 등의 이견과 함께 국민 혈세를 투입해야 하느냐는 문제로 논의가 지속되었고, 결국 그 이행 시간이 지연되자 문 전 대통령 측이 풍산개 반납 통보를 한 것으로 알려졌다.

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- 위 살펴본 바와 같이

1. 문재인 정부는 퇴임 1년을 앞둔 2021.2.25. 직제를 개편하여 지금까지 국가기록원 소속으로 있던 대통령기록관을 행정안전부장관 소속으로 하여 대통령기록관의 권한을 강화했다.

2. 문재인 정부는 2022.3.9. 대선에서 윤석열 후보가 당선된 후인 같은 달 3.29. ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 제6조의3을 신설하여 “대통령기록물생산기관*의 장은 대통령선물이 동물 또는 식물 등이어서 다른 기관에서 더욱 효율적으로 관리할 수 있다고 인정되는 것인 경우에는 다른 기관의 장에게 이관하여 관리하게 할 수 있다.”는 규정을 만들었다.

* ‘대통령기록물생산기관’이란 1. 대통령비서실, 국가안보실 및 대통령경호처 2. 국민경제자문회의, 국가안전보장회의, 국가과학기술자문회의, 민주평화통일자문회의 3. 그 밖에 대통령기록관장이 기록관 설치가 필요하다고 인정하여 대통령기록물생산기관의 장과 협의하여 지정한 대통령 자문기관을 말한다. 이러한 대통령기록물생산기관의 장은 대통령기록물의 체계적 관리를 위하여 기록관을 설치·운영하여야 한다. 이 대통령기록물생산기관의 기록관은 기록물관리부서에 설치하는 것을 원칙으로 하되, 위 제3호에 따른 대통령기록물생산기관의 기록관은 그 기관의 장이 지정하는 부서에 설치할 수 있다.

이 법령 개정으로 대통령 재직 시에는 위 대통령비서실, 국가안보실 및 대통령경호처의 장 등은 대통령선물이 동물 또는 식물 등이어서 다른 기관에서 더욱 효율적으로 관리할 수 있다고 인정되는 것인 경우에는 다른 기관의 장에게 이관하여 관리하게 할 수 있다는 것이다.

다만 임기가 종료되는 대통령의 경우에는 그 임기 종료 전까지 이관대상이 되는 대통령기록물을 대통령기록관으로 이관하여야 한다. ‘대통령기록물’에는 외국 정부 등으로부터 받은 선물을 포함하고, 이들 대통령기록물의 소유권은 국가에 귀속되고, 이에 김정은으로부터 받은 풍산개는 국유재산이 되고, 임기가 종료되는 문재인 대통령의 경우에는 임기가 종료되는 2022.5.9.까지 국유재산인 이 곰이와 송강이를 대통령기록관*에 이관하여야 한다는 것이다.

* ‘대통령기록관’이란 대통령기록물의 영구보존에 필요한 시설 및 장비와 이를 운영하기 위한 전문인력을 갖추고 대통령기록물을 영구적으로 관리하는 기관을 말한다.

▴ 문 전 대통령 경남 양산시 하북면 평산마을 사저

문재인 전 대통령 측은 퇴임 후 사저에서 키우는 이 풍산개들은 자신들이 입양한 게 아니라 현재까지 위탁관리를 하고 있다고 주장한다. 전술한 바와 같이 법적으로는 북한(* 엄밀한 의미에서 북한이 외국 정부 등에 해당되느냐의 논란이 있겠지만) 김정은으로부터 선물 받은 이들 풍산개는 국가 소유이기에 퇴임 시에 대통령기록관에 이관해야 하는 것이 맞다. 국가기록물의 최종 귀착지는 대통령기록관이 된다. ‘대통령기록물 관리에 관한 법률’에서는 대통령기록관이 대통령기록물을 영구적으로 관리해야 한다고 규정하고 있기 때문이다. 그러나 이번 사안에서와 같은 대통령기록물이 동물일 경우에는 대통령기록관에서 타 기관 또는 개인에게 위탁할 수 있게 하는 규정이 없다는 것이다. 국가 정상의 선물일 경우에는 입양의 근거 마련은 더욱 요원하다. 하여간 아직까진 입법의 불비다.

* 헌법에서는 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 하고 있고, 남북 관련 모든 법에서는 북한주민으로 표현하고 있다. 기본적으로 북한의 영역과 주민은 성문법인 대한민국의 헌법 규정에 귀속되고 해석된다. 대한민국 영역 내에서 죄를 범한 내·외국인에 대한 형법의 적용범위는, 타 법률에서 배제하지 않는 한 모든 법률의 형사대상 범위는 이 형법규정을 근간으로 삼게 하고 있다. 북한이 국가임을 근거로 삼는 것이 ‘남북기본합의서’와 ‘유엔동시가입’이다. 이에 대법원은 국가간의 거래가 아닌 통일 지향 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수한 관계로 보며 국내법적 구속력을 인정하지 않고 있다.

그래서 위 살펴본 바와 같이 현 행정안전부에서 마련한 것이 전 정권에서 신설한 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 제6조의3 제1·2항에 이은 다음과 같은 내용의 제3항 및 부칙 제2조이다.

제6조의3(대통령선물의 관리) ③ 제2항에도 불구하고 동물 또는 식물 등인 대통령선물이 대통령기록관으로 이관된 경우에는 대통령기록관의 장이 효율적으로 관리할 수 있다고 인정되는 기관 또는 개인에게 위탁하여 관리하게 할 수 있다. 이 경우 대통령기록관의 장은 수탁받은 기관 또는 개인에게 예산의 범위 내에서 필요한 물품 및 비용을 지원할 수 있다.

부칙 제2조(동물 또는 식물 등인 대통령선물의 이관에 관한 적용례) 제6조의3제3항의 개정 규정은 이 영 시행 전에 이관 받은 동물 또는 식물 등 대통령선물에도 적용한다.

결국 이 조항이 시행되면 국민 세금으로 반려견 두 마리에 대한 비용으로 연간 수천만 원을 지급해야 한다. 그래서 위에서 설명한 바와 같이 국민 혈세를 지원해야 하느냐 하는 이견으로 그 시행이 지연되고 있는 것이다. 이와 관련 대통령실은 언론 공지를 통해 ‘해당 시행령은 대통령기록관 소관으로서 행안부, 법제처 등 관련 부처가 협의 중에 있을 뿐 시행령 개정이 완전히 무산된 것이 아니다’라는 입장을 표명한바 있다.

✔ 법제처는 2022.11.9. 보도설명자료를 통해 행정안전부가 지난 2022.6.7.자로 입법예고한 위 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 제6조의3 제3항 신설안이 모법인 '대통령기록물 관리에 관한 법률'에서 위탁에 대한 위임근거가 없어 법체계상 문제가 있으므로, 이에 대한 대안으로 '관리주체인 대통령기록관이 동물인 대통령기록물의 관리에 필요한 경우 그 사육 등 보조적 행위를 다른 개인 등이 할 수 있다'는 방안을 제시하였는바, 이 대안으로 변경하는 경우 입법예고안의 중요한 내용이 변경되는 것이므로 재입법예고가 필요하고, 이에 따라 소관부처에서는 시행령 개정 방식과 내용에 대해 추가 검토 중이었던 것으로 알고 있고, 이후에도 소관부처의 대통령기록물법 시행령 개정을 위한 입법절차 진행에 성실히 협조할 예정이라고 설명했다.

이렇게 되면 문재인 정부가 2022.3.29. 신설했던 위 동 시행령 제6조의3 제1·2항 역시도 모법의 위임근거 없이 신설된 것이 된다. 이 사안과 같이 하위 법령이 모법의 위임규정 없이 신설된 경우 그 효력 다툼이 된 바 있었던 대표적인 예가 지난 선거에서의 '투표용지에의 날인' 해석 논란이다. <관련 글> ▸부정선거 관련 투표용지 투표관리관의 날인에 관한 법해석

법대로라면 대통령기록관에 필히 이관해야 하고 양산 사저에 데려갈 수 없다. 전직 대통령도 일종의 기관으로 분류되기 때문에 위탁할 수 있다고 하는데, 신설된 시행령 제6조의3 제2항을 거론하는 것이라면 그 취지를 잘못 이해하고 있다. 이 조항의 의미는 위에서 설명한 바 있고, 아래 설명에서 다시 한번 부언하고자 한다.

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전술한 바와 같이 문재인 전 대통령이 퇴임 1개월 전인 2022.3.29. 신설한 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 제6조의3(대통령선물의 관리) 제2항은 대통령기록물생산기관의 장이 대통령선물이 동물 또는 식물 등일 경우에 다른 기관에서 더욱 효율적으로 관리할 수 있다고 인정되는 경우에 있어 다른 기관의 장에게 이관하여 관리하게 할 수 있다는 규정이다. 이때에는 그 시기가 대통령 재임 때를 말하고, 이 재임 시에 대통령기록물생산기관의 장이 다른 기관의 장에게 이관하여 관리하게 할 수 있다는 내용을 담고 있는 것이다.

그러나 퇴임을 앞둔 대통령의 경우에는 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률’ 제11조(이관) 제1항에 의해 관할 기록관(대통령기록물생산기관의 기록관을 말함)에 있는 대통령기록물을 대통령의 임기가 종료되기 전까지 대통령기록관으로 이관하도록 규정하고 있다.

✓ ‘대통령기록물’이란 대통령·대통령권한대행·대통령당선인 등이 직무수행과 관련하여 ▴대통령 ▴대통령의 보좌기관·자문기관 및 경호업무를 수행하는 기관 ▴대통령직인수위원회(대통령직인수기관) 등의 기관이 생산·접수한 아래의 기록물 및 물품을 말한다.
1. 공공기관이 업무와 관련하여 생산하거나 접수한 문서·도서·대장·카드·도면·시청각물·전자문서 등 모든 형태의 기록정보 자료와 행정박물(行政博物)
2. 국가적 보존가치가 있는 대통령상징물(대통령을 상징하는 문양이 새겨진 물품 및 행정박물 등)
3. 대통령의 직무수행과 관련하여 국민·국내 단체로부터 받은 선물로서 국가적 보존가치가 있는 선물
4. ‘공직자윤리법’ 제15조에서의 공무원(지방의회의원을 포함)·공직유관단체의 임직원 및 이들 가족이 외국으로부터 받은 선물(대가 없이 제공되는 물품 및 그 밖에 이에 준하는 것으로 현금은 제외) 및 그 직무와 관련하여 외국인·외국단체로부터 받은 선물 

대통령의 임기가 종료되는 경우에는 그 집권 동안의 대통령기록물(기록물·물품) 중 이관 대상 대통령기록물을 대통령기록관에 이관해야 한다. 결국 전 정부 대통령기록물의 최종 귀착지는 대통령기록관이다.

문재인 정부가 퇴임을 목전(目前)에 둔 2022.3.29. 김정은으로부터 받은 기록물(선물)인 풍산개를 염두에 두고 이전관리 방안으로 위 제6조의3을 신설하였음은 자명하다. 문제는 왜 그 내용을 대통령기록물생산기관의 장이 다른 기관의 장에게 이관할 수 있다는 것으로 규정했는지 선뜻 이해되지 않는다. 퇴임을 목전을 둔 상황에서 실질적인 의미가 없는 조항을 말이다. 물론 대통령 재임 시에는 필요한 조항이다.

문재인 정부는 이 시행령 제6조의3 법령 신설 이유로 ‘대통령선물에 대한 기록물관리 절차 규정이 없어 업무상 불명확성 존재’를 제시하고 있다. 그렇다면 이 조항과 더불어 아래 윤석열 정부 행정안전부에서 마련한 제3항과 같은 내용으로 좀 더 깊게 접근하지 못했을까 하는 아쉬움이다. 결과적으로 자구 혼동과 분란이 초래되었지 않았는가. 아래 윤석열 정부 행정안전부에서 마련한 제3항과 같은 문구가 첨가(添加)되었으면 명확하고 깔끔하지 않았겠는가. 법적 판단의 함량과 더불어 차후를 내다보는 국가정책에 대한 깊은 배려가 아쉽다.

윤석열 정부 행정안전부에서는 이전 문재인 정부가 신설한 위 시행령 제6조의3 제1·2항을 보완하기 위해 제3항으로 “동물 또는 식물 등인 대통령선물이 대통령기록관으로 이관된 경우에는 대통령기록관의 장이 효율적으로 관리할 수 있다고 인정되는 기관 또는 개인에게 위탁하여 관리하게 할 수 있다.”는 내용을 신설했다. 물론 2022.6.7.자로 입법(입법예고 기간 : 2022.6.7.~6.24.)을 공고하였지만, 위 설명한 바와 같은 이유로 인해 이후 절차로 진행되지 못했다. 이 제3항과 같은 내용이 바로 퇴임 대통령의 반려견 이관에 따른 문제를 불식시키는 실질적이고 명확한 규정이다.

물론 대통령기록관 이관까지의 생각에만 머물렀다고 볼 수도 있다. 그러나 2022.3.9. 대선에 당선된 윤석열 대통령 당선인이 2022.3.28. 문재인 대통령과의 청와대 만찬 회동에서 문 대통령은 퇴임 후의 반려견에 대한 차후 방안을 언급했다. “김 위원장이 준 거라 당선인의 허락이 필요하다고 생각했다. 내가 위탁해서 키워도 되겠느냐”며 그 의향을 전했다. 반려견의 대통령기록관 이관에 따른 양육 대책을 충분히 인지하고 고심했다는 것을 엿볼 수 있는 대목이다. 회동 후 다음 날인 3.29. 위 신설된 위 제6조의3 등의 시행령안이 공포되었다.

앞서 문재인 정부 행정안전부는 2022.2.11.자로 위 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 제6조의3 등 일부개정령안에 대한 입법(입법예고 기간 : 2022.2.11.∼3.10.)을 공지하였고, 이후 단계별 절차를 거쳐 2022.3.29. 이들 법령안이 공포되었다.

대통령령인 시행령의 정부 입법은 입안부터 입법예고·국무회의 심의·대통령 재가·공포까지 수개월의 기간이 소요된다. 결국 문재인 대통령의 인식하에 이 입안이 마련된 것으로 볼 수 있다. 그들에게는 북한, 특히 김정은의 선물인 반려견 문제는 심히 중대한 사안이기 때문에 당연히 퇴임 후의 양육 방안을 두고 고심했으리라 본다.

위 설시한 바와 같이 문재인 정부의 2022.3.29. 신설된 ‘대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령’ 제6조의3 제2항에서 언급되고 있는 ‘다른 기관’의 범위에 전직 대통령도 일종의 기관으로 보아 이 기관에 포함시키고 있는 것 같다.

그러나 이 제6조의3 제2항에서 명시된 대통령기록물생산기관(장)은 같은 법 및 시행령에서 언급되고 있는 대통령기록관(장)과 엄연히 다르다. 재임 시에 생산·접수한 대통령기록물은 대통령기록물생산기관 기록관에서 관리하다가 임기가 종료되면 대통령기록관으로 이관해 이곳에서 영구적으로 보관하게 되는 것이다.

물론 이 제2항에서 ‘대통령기록물생산기관의 장은 대통령선물이 동·식물일 경우 다른 기관의 장에게 이관하여 관리하게 할 수 있다’는 규정을 근거로 전직 대통령을 ‘다른 기관’으로 의율할 수는 있을 것이다. 이러한 경우의 유권해석 기관은 법제처가 된다. 그러나 제6조의3 제2항의 취지는 그 전제되는 주체가 대통령기록관장이 아닌 대통령 재임 시의 대통령기록물생산기관장이 다른 기관에서 더 효율적으로 관리할 수 있다고 판단했을 경우에 이관하여 관리하게 할 수 있다는 규정이지 대통령기록관 이관 후의 기록물관리 절차 규정을 말하는 것이 아니다.

▴ 대통령기록물생산기관 기록물의 대통령기록관 이송을 위한 상차 장면

물론 위 설시한 바와 같이 윤석열 정부 행정안전부에서 마련한 시행령 제6조의3 제3항에 대한 입법절차가 마무리된다면 이러한 동·식물의 이관에 따른 법적 해석의 혼란은 당연히 해소된다.

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아래에서 보는바와 같이 대통령기록물생산기관의 장과 대통령기록관의 장(대통령기록관장)은 엄연히 다르다.

▋ 대통령기록물생산기관의 장의 기록관 설치·운영
대통령기록물생산기관의 장은 대통령기록물의 체계적 관리를 위하여 기록관을 설치·운영하여야 한다. 이 대통령기록물생산기관의 기록관은 기록물관리부서에 설치하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 대통령기록관장이 기록관 설치가 필요하다고 인정하여 대통령기록물생산기관의 장과 협의하여 지정한 대통령 자문기관의 기록관은 그 기관의 장이 지정하는 부서에 설치할 수 있다.

○ 대통령기록물생산기관
▴대통령의 보좌기관·자문기관 및 경호업무를 수행하는 기관* ▴대통령직인수위원회(대통령직인수기관)

* 대통령비서실, 국가안보실 및 대통령경호처｜국민경제자문회의, 국가안전보장회의, 국가과학기술자문회의 및 민주평화통일자문회의｜대통령기록관장이 기록관 설치가 필요하다고 인정하여 대통령기록물생산기관의 장과 협의하여 지정한 대통령 자문기관 등

▮ 대통령기록물생산기관의 기록관장의 업무
▴해당 기관*의 대통령기록물 관리에 관한 기본계획의 수립·시행 ▴해당 기관의 대통령기록물 수집·관리·활용 및 폐기 ▴대통령기록관으로의 대통령기록물의 이관 ▴해당 기관의 대통령기록물에 대한 정보공개의 접수 ▴관할 대통령기록물생산기관의 대통령기록물 관리에 대한 지도·감독 및 지원 ▴그 밖에 대통령기록물의 관리에 관한 사항

* 위 '해당 기관'이란 위 열거한 각 '대통령기록물생산기관'을 말하며, '대통령기록물생산기관의 기록관'은 어느 특정 기록관을 말하는 것이 아니라 '대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령' 제3조제2항에 의해 대통령기록물생산기관별(대통령비서실·국가안보실·대통령경호처 등) 기록물관리부서마다 각 마련되는 기록관을 말한다.

- 대통령기록관장은 위 업무가 효율적으로 수행될 수 있도록 대통령기록물생산기관에 기록관리 전문인력 파견 등 필요한 지원을 할 수 있다.

▋ 대통령기록관(현 심성보 대통령기록관장)의 업무
▴대통령기록물의 관리에 관한 기본계획의 수립·시행 ▴대통령기록물의 수집·분류·평가·기술(記述)·보존·폐기 및 관련 통계의 작성·관리 ▴비밀기록물 및 비공개 대통령기록물의 재분류 ▴대통령지정기록물의 보호조치 해제 ▴대통령기록물의 공개열람·전시·교육 및 홍보 ▴대통령기록물 관련 연구 활동의 지원 ▴대통령기록물생산기관의 대통령기록물 관리에 관한 지원 및 지도·점검 ▴개인기록물의 수집·관리 ▴그 밖에 대통령기록물의 관리에 관하여 필요한 사항

- 대통령기록관은 대통령기록물의 영구보존에 필요한 시설 및 장비와 이를 운영하기 위한 전문인력을 갖추고 대통령기록물을 영구적으로 관리한다.

▋제19대 문재인 정부 대통령기록물 대통령기록관 이관현황 행정안전부 대통령기록관은 제19대 문재인 대통령의 대통령기록물생산기관 30곳으로부터 대통령기록물 총 1,116만건을 2022.5.9.까지 이관받았다. 임기 말 집중되는 대량이관으로 인한 업무 지연 등을 최소화하기 위해 대통령 임기 종료 1년(기존 6개월) 전부터 두 차례(1차 : 2021.5.~12.｜2차 : 2022.1.~5.9.)에 걸쳐 순차적으로 이관했다. 이관된 대통령기록물은 대통령기록물생산기관인 아래 대통령비서실·국가안보실, 대통령경호처, 대통령자문기관(27개 기관)이 생산‧접수한 기록물이다. ▍제19대 대통령기록물생산기관 ▪ 보좌기관 :대통령비서실·국가안보실 ▪ 경호기관 : 대통령경호처 ▪ 자문기관 :  2050 탄소중립녹색성장위원회·3·1운동 및 대한민국임시정부수립 100주년 기념사업추진위원회(2020.6. 폐지)·4차산업혁명위원회·경제사회노동위원회·국가건축정책위원회·국가과학기술자문회의·국가교육회의·국가균형발전위원회·국가기후환경회의(2021.6. 폐지)·국가생명윤리심의위원회·국가물관리위원회·국가안전보장회의·국가우주위원회·국가인적자원위원회·국가지식재산위원회·국민경제자문회의·국정기획자문위원회(2017.8. 폐지)·농어업·농어촌특별위원회·도서관정보정책위원회·민주평화통일자문회의·북방경제협력위원회·소재·부품·장비 경쟁력강화위원회·아시아문화중심도시조성위원회·일자리위원회·자치분권위원회·저출산·고령사회위원회·정책기획위원회[신남방특위(현존)·소득주도성장특위(현존)·국민헌법특위(2018.7. 폐지)·재정개혁특위(2019.2. 폐지)] 기록물 유형별로는 전자기록물 888만 건(전자기록물은 전자문서 74만건, 행정정보데이터세트 322만건, 웹기록물 492만건으로 전체 기록물의 80%), 비전자기록물 228만 건(비전자기록물은 종이문서 15만건, 간행물 2천 건, 대통령선물‧행정박물 2천 건, 시청각기록물 213만건 등 전체 기록물의 20%)이 이관됐다. 이관된 기록물은 각 나라에서 받은 선물과 각종 문서 및 간행물, 웹기록물과 시청각기록물 등 다양한 형태가 있다. 대통령 선물류에는 각국의 정상과 주요 인사들로부터 받은 서적, 그림, 주화, 인형, 도자기, 양탄자, 모형 등[2018.10. 유럽순방 시 로마교황청 방문 때 프란치스코 교황이 선물한 '청동 올리브 가지', 2018.8. 토마스 바흐 국제올림픽위원회 위원장이 선물한 ‘국제올림픽위원회(IOC) 감사장’ 및 ‘금장 훈장과 약장’ 등]이 포함된다. 누리집, 사회관계망서비스(SNS), 블로그를 포괄하는 웹기록물도 대통령기록관으로 이관되어 보존되고, 트위터, 페이스북, 인스타그램은 청와대 계정뿐 아니라, 문 대통령의 계정에서 생산된 기록물도 포함되며, 청와대 대표 누리집에 있던 ‘국민청원’ 게시물도 이관되었고, 구독자 35만여 명, 동영상 1,500여 개, 조회수 5천 만여 회를 기록한 청와대 유튜브 계정의 동영상 기록물도 이관됐다. 이관된 기록물 중에 시청각기록물은 총 213만여 건으로, 대통령 주재 회의나 참석 행사 등을 기록한 영상, 음성, 사진이 다량 포함됐다. 전자기록물의 경우 다양한 유형의 기록을 장기보존형태(포맷)로 변환해 이관했고, 사회관계망서비스(SNS) 기록물의 경우 공개에이피아이(오픈API) 방식을 적용하여 이관했다. 이관된 대통령기록물은 검수와 정리 작업을 거쳐, 대통령기록물관리시스템(PAMS)에 등록되고, 대통령기록관 보존서고에 보존된다.

이번 동물의 사안과 같이 입양이 아닌 위탁형식이라면 결국 국가 세금으로 계속 그 비용을 지불해야 한다. 물론 국가에서 관리하더라도 당연히 비용은 들어가게 된다. 그러나 이번 논란과 같이 전직 대통령이 반려견 두 마리를 양육한다며 다달이 기백만 원의 비용을 요구하는 사항이라면 그 사안의 본질이 확연히 달라진다.

문재인 전 대통령 측 진영은 이런 논리를 펼치고 있는 것 같다. 입양이 아닌 국가 재산인 이 풍산개를 위탁형식으로으로 데려왔기에 국가에서 그 관리 비용을 지급해야 하는데 아직까지 지급하지 않고 있다. 내 소유도 아닌 국가 재산을 한 달에 기백만 원씩 들여가며 누가 양육하겠느냐며 그래서 원소유권자인 국가에게 반납하겠다는 것이고, 그 비용을 지불하지 않은 현 정부가 잘못이라는 것이다.

또 한편은 비용 때문이 아니라 국가 재산인 이 풍산개를 사인이 사유할 수 있는 법적 근거를 현 정부에서 아직까지 마련해 주지 않고 있기 때문에 이젠 어쩔 수 없이 돌려줄 수 밖에 없는 상황이 되었고, 그 법적 근거를 마련해 주지 않고 있는 현 정부의 잘못이라는 것이다.

그렇다면 집권하고 있던 시절에 시행령 제6조의3 등을 신설하면서 왜 그때는 이러한 법적 근거를 마련하지 않았느냐는 것이다. 퇴임 후에 당연히 대두될 것은 알았을 것인데, 특히나 자신들이 집권하던 시절 밀월관계로 호들갑 떨며 목매던 김정은에게 하사받은 선물이 아니었던가!

비용이 아니라 법적 근거 없이 키우는 것이 죄스러워 반환한다고! 살아있는 생명체를 거두어 키우는 장한 일에 어느 국민이 법을 운운하며 딴지를 걸겠는가? 어떤 국민이 이를 가지고 힐난을 하겠는가? 특히나 지금까지 조용히 잘 키워오지 않았던가. 그렇다면 앞으로도 지금처럼 조용히 키우면 지나갈 일을 말이다. 전직 일국의 대통령이 돈에 집착하여 그 협약된 비용을 이행하라고 한다면 더욱더 국민 마음을 허망하게 하는 것이 된다. 법에 근거가 없기 때문에 양육관계를 지속하기 어렵다고 한다면 이 협약서 역시도 근거 없는 것이 된다.

문 전 대통령 비서실 측은 “큰 문제도 아니고 이런 사소한 문제에 대해서까지 드러내는 현 정부 측의 악의를 보면 어이없게 느껴진다”고 비판했다. 그렇다면 그대들은 장삼이사들도 당연히 행하는 사소한 개 두 마리를 못 키워 왜 이렇게 호들갑을 떠는 것인가. 법이 아니라 비용이 문제라면 특히나 권세 있는 전직 대통령이 자신의 사비로 반려견 두 마리를 책임지지 못하고 이렇게 요란법석을 떨어서야 되겠는가?

당최 염치를 모르는 것 같다. 그때는 마치 큰 성은을 입은 것처럼 들떠 동네방네 떠들며 자랑해 놓고 집권 시기가 끝나자 당연하듯 국가 소유라며 슬쩍 떠넘기며 법 운운하며 현 정부 탓으로 뒤집어씌워 옥죄고 있으니 말이다. 자신들의 집권 시기 하사받은 개 한 쌍을 부득부득 국민 세금으로 충당해 키우겠다는 그 뻔뻔함은 역시 타의 추종을 불허한다.

문 전 대통령의 이러한 행태를 보니 또 한 사람이 생각난다. 바로 노무현 전 대통령 관련 묘지관리 비용이다. 지난 2016.7.11.과 10.19. 2차례에 걸쳐 당시 노무현재단 측 국회의원 등 25명은, 전직 대통령이 국립묘지에 안장되지 않으면 ‘국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률’에 의해 비용이 지원되지 않고 있기에, 노 전 대통령의 묘지관리 비용을 지원할 수 있도록 하는 신설 법안을 발의하여 2017.3.2. 통과되었다. 신설된 이 규정에 의해 이후 국가세금이 노 전 대통령 묘역관리에 지원되고 있다. 신설 전 2016년도 노무현 재단의 묘역지원 비용은 1,218만원이 지출되었다. 수백억 원의 자산을 보유하고 있는 재단이 결국 법까지 만들어 국가세금으로 묘지관리 비용을 충당시키고 있는 것이다. 법적으로 취할 일이 있으면 다 취하겠다는 것이다. 이들의 유전자는 어쩔 수 없는 것인가?

2022.11.8. 오후 문재인 전 대통령 측은 행정안전부 대통령기록관 측을 대구 경북대병원 동물병원에서 만나 곰이와 송강을 인도했다고 한다. 기록물관리 권한이 이동하면 기록물 상태를 점검하듯 곰이와 송강도 건강 상태를 점검하고자 병원에 입원시켰다고 한다. 대통령기록관 관계자는 건강 상태를 점검하고 나면 다른 곳으로 가야 하는데 어디로 갈지는 아직 모른다고 말을 했다 전한다.

- 사상적 가치는 열외로 하고 그 누구를 막론하고 인간에게는 최소한의, 기본적으로 처신해야 할 도리와 예의가 있다. 보수와 진보든 그 누구를 막론하고 당연히 자각하는 기본적 심성이다. 결국 결과로 보여주고 있는 이러한 행위는 자신의 뜻있는 행적을 허물어 버리게 되고 마는 것이다. 이러한 처신에 사람의 감정이라면 누구나 비정함으로 다가오는 것은 당연한 인지상정이라 할 것이다. 그대 또한 가벼움의 극치라 역지사지했더라면 뻔뻔함이 아니라 인간성 상실을 주창했을 것이다. 그러니 국민들 반응에 너무 억울해하시지 말기를 바란다.