[경찰 지구대 역사] 지구대는 왜 설치되었으며, 파출소는 왜 부활했나?

▊ 지구대 설치 등 경과

노태우 정부이던 1991.7.23. 대통령령으로 제정된 ‘경찰청과 그 소속기관등 직제’ 제89조(파출소·지서)에서는 지방경찰청장은 경찰서장의 소관사무를 분장하게 하기 위하여 경찰청장의 승인을 얻어 서울특별시·직할시·시와 읍의 소재지에 파출소를, 기타 지역에 지서를 두며, 임시로 필요한 때에는 출장소를 둘 수 있도록 규정했다.

이후 김영삼 정부의 1996.8.8. ‘정부조직법’ 개정(법률 제5153호)으로 제41조(해양수산부)를 신설함에 따라, 해양수산부 소속하에 해양경찰청을 새로 두게 되고, 이에 따라 ‘경찰청과 그 소속기관등 직제’ 제6장 해양경찰관서(제45조~제55조까지 해양경찰청, 정비창, 해양경찰서)를 모두 삭제했다.

이후 김대중 정부의 출범(1998.2.25.)으로 1998.2.28. 이 직제를 전부개정하여 위 삭제된 제6장 해양경찰관서 관련 조문(제45조~제55조)을 모두 들어내고, 기존의 제89조(파출소·지서)를 제44조(파출소 등)로 이동 재편했다.

이후 이듬해인 1999.5.24. 직제 제44조(파출소 등)를 개정하여 ‘지서(支署)’를 삭제하고, 지서와 파출소를 모두 파출소 명칭으로 통일했다.

이후 노무현 정부의 2004.12.23. 기존 경찰법(현 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’로 문재인 정부의 2020.12.22. 기존 경찰법의 전부개정과 함께 명칭 변경) 제17조(경찰서장)의 ‘경찰서장 소속하에 지서 또는 파출소를 두며 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다.’는 규정을 ‘경찰서장 소속하에 지구대 또는 파출소를 두고, 그 설치기준은 치안수요·교통·지리 등 관할구역의 특성을 고려하여 행정자치부령으로 정하며 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다.’는 규정으로 개정했다.

이 상위법 개정에 따라 2004.12.31. 대통령령인 ‘경찰청과 그 소속기관등 직제’ 제44조(파출소 등)를 제44조(지구대 등)로 하여 지방경찰청장은 경찰서장의 소관사무를 분장하기 위하여 행정자치부령이 정하는 바에 따라 경찰청장의 승인을 얻어 지구대 또는 파출소를 둘 수 있도록 내용을 개정했다.

✔ 위 살펴본 바와 같이 1999.5.24. 김대중 정부의 대통령령인 ‘경찰청과 그 소속기관등 직제’ 제44조를 개정하여 ‘지서(支署)’를 삭제한 부분은 상위법인 경찰법 제17조의 ‘지서’ 규정 부분이 아직 살아있는 상태에서 하위법의 개정이 이루어졌다. 결국 5년 후인 노무현 정부의 2004.12.23. 위 살펴본 바와 같이 경찰법 제17조(경찰서장) 개정으로 지구대 신설 근거와 동시에 ‘지서’ 부분이 비로소 삭제되었다.

지구대 제도는 노무현 정부 경찰청의 2003.5.20. ｢지역경찰 운영체계 혁신｣ 시범운영 세부계획에 의거하여 2003.6.1.부터 전국 14개 지방경찰청 산하 40개 경찰서와 2003.7.10.부터 농어촌 지구대를 7.31.까지 시범 운영한 후 2003.8.1.부터는 전국 경찰서로 확대해 예비운영을 실시하였고, 2003.10.15.부터 ‘지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙(경찰청훈령 제409호 2003.9.17. 개정｜시행일 2003.10.15.)’에 근거하여 전면 시행하였다. 2004.10.15.부터는 치안센터를 정식운영했다.

노무현 정부 역시 위 2003.9.17. '경찰청 훈령인 ‘지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙’을 개정해 지구대 설치 규정을 신설하여 2003.10.15.부터 지구대를 설치·운영했다.

그 설치 근거가 되는 기본법 규정은 위 설명한 바와 같이 경찰법 제17조(경찰서장)의 ‘경찰서장 소속하에 지서 또는 파출소를 두며 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다.’는 규정이고, 또한 아래에서 적시한 바와 같이 법령인 대통령령(법규명령) ‘경찰청과 그 소속기관 등 직제’ 제44조(파출소등)에서도 ‘지방경찰청장은 경찰서장의 소관사무를 분장하기 위하여 경찰청장의 승인을 얻어 파출소를 둘 수 있다.’로 규정되어 있다.

이러한 상위법령(법률 및 대통령령) 조항에서도 아직 지구대 신설을 법규화하지 않는 상황에서 행정규칙인 훈령을 먼저 개정해 지구대 설치를 명하고 운영한 것이다.

이후 ‘경찰청과 그 소속기관 등 직제’ 제44조(파출소등)는 2004.12.31. 제44조(지구대 등) ‘지구대 또는 파출소를 둘 수 있다.’로 개정했다.

▋당시 지구대 설치와 관련한 행정규칙(경찰청 훈령) 및 법령(법률·대통령령)의 시간순에 따른 내용은 이러하다.

1. 지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙(경찰청훈령 제409호 2003.9.17. 개정｜2003.10.15. 시행)

￭ 제3조(적용범위) 이 규칙은 지구대, 파출소, 치안센터, 분소, 초소 및 소속 경찰관과 지역경찰업무 담당부서에 적용한다.

￭ 제8조(지구대의 설치) ① 지방경찰청장은 인구, 면적, 행정구역과 사건사고의 발생상황 등을 고려하여 경찰서의 관할지역을 나누어 지구대를 설치한다.
② 지구대는 관할지역 내의 파출소, 치안센터, 분소, 초소를 총괄 관리․운영하며, 원격지 기타 특별한 치안수요가 있는 지역은 파출소로 운영할 수 있다.
③ 지방경찰청장은 지구대 및 파출소를 설치하거나 폐지할 때에는 경찰청장에게 보고하여야 한다.

2. 경찰기관의 조직 및 정원관리규칙(경찰청훈령 제439호 2004.12.31. 개정｜2004.12.31. 시행)
- 2009.12.22. ‘경찰청과 그 소속기관 조직 및 정원관리 규칙’으로 개칭(시행 2010.1.1.)

￭ 제5조(지방경찰청 사무분장규칙) ① 지방경찰청의 조직과 정원 및 사무분장을 규정하는 지방경찰청훈령(이하 “지방경찰청 사무분장규칙”이라 한다)은 그 명칭을 “○○지방경찰청과 경찰서의 조직 및 사무분장규칙”으로 한다.
② 지방경찰청 사무분장규칙에는 다음 사항이 포함되어야 한다.
1. 직할대와 그 분장사무
2. 지방경찰청 및 경찰서 과의 하부조직과 그 분장사무
3. 지구대 및 파출소의 명칭․위치 및 관할구역<개정 2004.12.31.>
4. 직위에 부여되는 직급
5. 공무원의 종류와 직급별 정원
6. 기타 경찰기관의 운영에 관하여 필요한 사항
③ 각 지방경찰청장은 지방경찰청사무분장규칙을 제정 또는 개정하고자 할 때에는 규칙제정안 또는 개정안과 그 사유를 첨부하여 경찰청장의 승인을 얻어야 한다. 다만, 경찰청장의 승인을 요하지 아니하는 사항에 대하여는 그러하지 아니하다.
④ 경찰청 각 관‧국장은 경찰청 경무기획국장과 협의없이 지방경찰청사무분장규칙의 개정을 지시할 수 없다. <개정 2002.6.26.>

￭ 제10조(지구대, 파출소 및 출장소) ① 지방경찰청장이 지구대 또는 파출소를 설치하고자 할 때에는 별표1 제4호에 준한 서류를 첨부하여 경찰청장에게 승인을 요청하여야 한다. <개정 2004.12.3.1.>
② 지구대장은 경정 또는 경감, 파출소장은 경감 또는 경위로 한다. <개정 2003.12.18. 2004.12.31.>
③ 지방경찰청장은 임시로 필요한 때에는 출장소를 둘 수 있으며, 출장소를 설치한 때에는 경찰청장에게 보고하여야 한다.
④ 출장소장은 경위 또는 경사로 한다. <개정 2004.12.31.>
⑤ 지방경찰청장이 지구대 또는 파출소를 폐지하거나 명칭․위치 및 관할구역을 변경하였을 때에는 경찰청장에게 보고하여야 한다. <개정 2000.10.16. 2004.12.31.>

￭ 제10조의 2(치안센터, 분소 및 초소) ① 지방경찰청장은 지역치안을 효율적으로 수행하기 위하여 치안센터, 분소 또는 초소를 둘 수 있다. <신설 2000.10.16, 개정 2004.12.31.>
② 치안센터, 분소 또는 초소의 운영에 관한 사항은 지역경찰 조직 및운영에 관한 규칙이 정하는 바에 따른다. <신설 2000.10.16, 개정 2003.12.18. 2004.12.31.>

3. 경찰법(법률 제7247호 2004.12.23. 개정｜2004.12.23. 시행) ← 파출소·지구대 설치 근거 기본법
- 2020.12.22. 문재인 정부의 자치경찰제 시행 관련 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’로 개칭

￭ 제17조(경찰서장) ① 경찰서에 경찰서장을 두되, 경찰서장은 총경 또는 경정으로 보한다. <개정 2000.12.20.>
② 경찰서장은 지방경찰청장의 지휘·감독을 받아 관할구역안의 소관사무를 관장하고 소속공무원을 지휘·감독한다.
③ 경찰서장소속하에 지구대 또는 파출소를 두고, 그 설치기준은 치안수요·교통·지리 등 관할구역의 특성을 고려하여 행정자치부령으로 정한다. 다만, 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다. <개정 2004.12.23.>

￭ 제18조(직제) 지방경찰청 및 경찰서의 명칭·위치·관할구역·하부조직·공무원의 정원 기타 필요한 사항은 정부조직법 제2조제4항 및 제5항의 규정을 준용하여 대통령령 또는 행정자치부령으로 정한다. <개정 1998.2.28.>

[위 개정 전 '경찰법' 동조항 규정] 경찰법(법률 제7035호 2003.12.31. 개정｜2003.12.31. 시행 ) ￭ 제17조(경찰서장) ① 경찰서에 경찰서장을 두되, 경찰서장은 총경 또는 경정으로 보한다. <개정 2000.12.20.> ② 경찰서장은 지방경찰청장의 지휘ㆍ감독을 받아 관할구역안의 소관사무를 관장하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독한다. ③ 경찰서장소속하에 지서 또는 파출소를 둔다. 다만, 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다. ￭ 제18조(직제) 지방경찰청 및 경찰서의 명칭·위치·관할구역·하부조직·공무원의 정원 기타 필요한 사항은 정부조직법 제2조제4항 및 제5항의 규정을 준용하여 대통령령 또는 행정자치부령으로 정한다. <개정 1998.2.28.>

4. 경찰청과 그 소속기관 등 직제(대통령령 제18653호 2004.12.31. 개정｜2004.12.31. 시행)

￭ 제43조(경찰서) 지방경찰청장의 소관사무를 분장하기 위하여 지방경찰청장 소속하에 233개 경찰서의 범위안에서 경찰서를 두되, 경찰서의 명칭은 별표 2와 같고, 경찰서의 하부조직, 위치·관할구역 기타 필요한 사항은 행정자치부령으로 정한다. <개정 1999.5.24. 1999.12.28. 2000.12.20. 2001.12.27. 2003.12.18.>

￭ 제44조(지구대 등) ① 지방경찰청장은 경찰서장의 소관사무를 분장하기 위하여 행정자치부령이 정하는 바에 따라 경찰청장의 승인을 얻어 지구대 또는 파출소를 둘 수 있다. <개정 1999.5.24. 2004.12.31.>
② 지방경찰청장은 임시로 필요한 때에는 출장소를 둘 수 있다.
③ 지구대·파출소 및 출장소의 명칭·위치 및 관할구역과 기타 필요한 사항은 지방경찰청장이 정한다. <개정 1999.5.24. 2004.12.31.>

[위 개정 전 ‘경찰청과 그 소속기관 등 직제’ 동조항 규정] 경찰청과 그 소속기관 등 직제(대통령령 제18399호 2004.5.24. 타법개정｜2004.5.24. 시행) ￭ 제43조(경찰서) 지방경찰청장의 소관사무를 분장하기 위하여 지방경찰청장 소속하에 233개 경찰서의 범위안에서 경찰서를 두되, 경찰서의 명칭은 별표 2와 같고, 경찰서의 하부조직, 위치·관할구역 기타 필요한 사항은 행정자치부령으로 정한다. <개정 1999.5.24. 1999.12.28. 2000.12.20. 2001.12.27. 2003.12.18.> ￭ 제44조(파출소등) ① 지방경찰청장은 경찰서장의 소관사무를 분장하기 위하여 경찰청장의 승인을 얻어 파출소를 둘 수 있다. <개정 1999.5.24.> ② 지방경찰청장은 임시로 필요한 때에는 출장소를 둘 수 있다. ③ 파출소 및 출장소의 명칭·위치 및 관할구역과 기타 필요한 사항은 지방경찰청장이 정한다. <개정 1999.5.24.>

✔ 법령(지방자치단체의 자치법규인 조례·규칙 포함)의 제정·개정·폐지의 경우에는 그 내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 있는 경우에는 행정상 입법예고 절차를 거쳐야 한다. 다만 상위법령 등의 단순한 집행을 위한 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다. 입법예고 기간은 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다. 그러나 훈령 등의 행정규칙은 이에 해당되지 아니한다. 행정규칙은 행정상 입법예고 등의 절차 없이 발령권을 가진 상급행정기관이나 상급자가 발령하고 수령자에게 도달되면 효력을 가지게 되고, 법제처의 사전심사 등을 거치지 않아도 된다.

그러나 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항, 많은 국민의 이해가 상충되는 사항, 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항, 널리 국민의 의견수렴이 필요한 사항에 대한 정책·제도 및 계획을 수립·시행하거나 변경하고자 하는 때에는 행정예고를 하도록 하고 있다. 다만 위 법령 등의 입법을 포함하는 행정예고의 경우에는 입법예고로 이를 갈음할 수 있다. 행정예고 기간은 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다.

순찰지구대제도는 국민의 안위와 관련된 사항으로서 더더욱 국민의 의견수렴이 필요하며 그러기에 당연히 행정예고의 절차를 거쳐야 함에도 제대로 거치지 않았다는 것이다. 많은 국민이 제도 시행과 내용을 모르고 있는 그 원인 중 하나가 이러한 절차의 무시로 인해 발생한 결과라 할 수 있다.

지구대 및 파출소에 대한 근거규정을 경찰법에 마련한 것은 그 업무에 의해 국민의 권리가 제한될 수 있으므로 국회에 의해 제정되는 법률에 마련한 것이다. 국민 또는 특히 지역주민과 밀접한 관계에 있는 지역경찰관서의 개편을 법률적 근거도 없이 우선 설치 운영하고, 그리고 1년 후인 2004.12.23.에야 합법적 근거를 마련한 것이다.

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▋당시 노무현 정부의 지구대 설치 과정은 이러하다.

지구대 시행 직전 연도인 2003년 현재 파출소는 전국에 2,945개가 산재해 있었다. 정상적인 파출소 운영에 필요한 인력 13명이 채 안 되는 파출소가 전체(2,945개)의 41.5%(1,222개)에 달했다. 그간 부족한 경찰력을 보충해주던 전·의경마저 병역자원 감소와 복무기간 단축방침에 따라 2004년부터 단계적으로 축소해야 할 판이었다. 바로 이 지점에서 파출소 제도를 개혁해 인력과 장비를 집중하고 경찰력을 효율적으로 운영하는 방법만이 해결책이라는 결론에 도달했다.

경찰청은 1991년 경찰 역사상 처음 3교대 근무제를 도입한 ‘광역파출소 제도’ 시범운영을 비롯해 1999년의 ‘경찰서 집중순찰 제도(기동순찰대)’ 시행, 2002년 ‘중심파출소 제도’ 도입 등으로 순찰 횟수 증가, 예산 및 불필요한 행정력 절감, 근무 여건 개선 등 상당한 성과에도 불구하고 9개월 남짓 시범운영되다가 중간에 포기되거나 폐기됐다. 시범운영 성과가 충분히 나오기도 전에 다시 파출소 제도로 환원되고 말았다. 중심파출소제는 검토단계에서 중단돼 버렸다. 제도적으로 정착하는 데 모두 실패했다.

경찰청은 이러한 과거의 개혁 실패 사례를 분석하고 모든 사례와 자료를 면밀히 검토하였다. 2003.4. '파출소 제도개선 워크숍'을 열었고, 이어 파출소 제도개선 태스크포스팀이 꾸려졌고 파출소 개혁실패 사례 분석, 치안취약 시간대의 파출소 현장체험, 미국, 일본, 독일의 지역경찰 운영시스템 비교·분석과 토론이 이어졌다.

이어 2003.5. ‘지역경찰 운영체계 혁신 기본계획’을 수립, 경찰서 관할지역을 지역 실정에 맞게 3~5개 권역으로 구분해 ‘지구대’를 설치하고 권역 내 파출소 인력 및 장비를 통합 운영, 현장 치안 활동에 주력하도록 했다. 기존 파출소의 총기류를 비롯한 장비는 모두 지구대로 옮겼다. 다만 지리적 원격지, 휴전선 지역과 같은 접적지역, 기타 특수한 치안 수요 지역은 기존 파출소 체제를 그대로 유지토록 했다. 기존 파출소에는 1~3명의 민원담당관을 배치, ‘치안센터’로 전환해 경찰 민원, 소년·소녀 가장 및 독거노인 등 사회적 약자 보호 등 지역사회 봉사활동 등을 전담토록 했다. 즉 지구대는 규제와 단속업무를, 치안센터는 봉사업무를 주력하도록 했다. 지구대 책임자로는 경감급을 배치하고, 지구대에는 3개 순찰팀과 행정지원을 수행하는 1∼2명의 관리 요원을 배치했다.

2003.6.1. 전국의 40개 경찰서를 대상으로 지구대 시범운영에 들어갔다. 시범운영 1개월 뒤 성과를 측정했다. 강·절도 등의 주요 범죄 검거력이 크게 향상됐다. 시범운영을 하지 않은 지역보다 강도 검거율은 17.4%P, 절도범은 무려 26.7%P나 높았다. 민원담당관이 치안센터에 상주하며 민원을 처리하고 각종 상담을 맡은 결과 주민신뢰도가 높아졌다. 시행 전 한달과 비교하니 민원처리가 7.5% 상승했고, 독거노인과 소년소녀가장 등의 사회적 약자 보호활동이 14.8% 증가했다. 또한 민원담당관이라는 봉사전담 보직에 대한 만족도가 79.2%로 높게 나왔다. 

이어 2003.8.1.부터 전국 모든 경찰서의 866개 지구대가 예비운영에 들어가 10.15. 전국에 전면적으로 시행됐다. 2003년 지구대 체제 출범 시 전국적으로 2,945개소에 달하였던 파출소는 866개의 지구대와 213개의 파출소로 정리되었다.

그러나 경찰 내외적으로 문제점이 노출되기 시작했다. 우선 경감급 인원의 부족으로 지구대가 원활하게 운영되지 않았고, 일부 경찰청에서는 지구대 구성을 단순히 파출소 통합으로 인식, 지구대간 치안수요 불균형 현상이 발생했다. 시설과 장비에 대한 불만도 쏟아졌다. 교대 근무시간의 경우 종래의 파출소 건물에 60∼70여명이 한꺼번에 모여 취급사건이나 장비 인수 및 인계는 고사하고 제대로 서 있기조차 불편했다. 교대방법도 개선해 한꺼번에 시행하던 근무교대를 두번에 걸쳐 1시간 간격으로 시행함으로써 사무공간 협소를 해결하고, 교대시간대의 치안공백도 예방하는 효과를 거두었다.

또한 주민의 불안감을 불식시키는 것이 시급한 과제였다. 치안센터의 민원담당관이 오전 9시부터 밤 11시까지 근무하기 때문에 치안센터별로 112순찰차를 거점 배치하고 민원담당관이 퇴근하는 야간에는 순찰근무자가 일정시간 치안센터에 근무토록 했다. 또 주요 역, 번화가, 관광지, 농수산물 도매시장 등 24시간 치안수요가 있는 곳은 민원담당관을 24시간 상주시켰다. 아울러 민원담당관이나 순찰요원 부재시에도 방문민원인의 불편이 없도록 음성안내장치를 설치하고 지구대와 직통인터폰도 설치하여 112신고나 경찰관의 도움이 필요할 때에는 즉시 출동할 수 있도록 했다.

농촌지역에는 농촌 고유의 특수성을 인정하여 지구대 순찰팀을 지휘·통솔하는 파출소장이 지역 파출소장직을 겸직토록 하는 ‘농촌형 지구대’를 별도로 운영, 종전 파출소 제도의 장점을 살렸다. 또 경찰관 얼굴 보기가 힘들어졌다는 여론에 대해서는 ‘지역 책임근무제’를 실시, 경찰관 개인별로 또는 순찰근무조별(보통 2인 1조)로 담당구역을 지정했다.

또한 일선 경찰관들이 큰 불편을 겪고 있는 좁기만 한 지구대 공간확보를 위해 우선 파출소 증·개축비 예산을 활용해 리모델링을 통해 해소해 나가는 한편 장기적으로는 100여평 규모의 지구대 전용건물을 연차적으로 신축키로 했다.

✔ 노무현 정부에서 입안한 지구대 설치 등 관련한 경찰법 일부개정법률안은 2004.8.17. 국회 행정자치위원회에 제출되었다. 입법 배경은, 심화되고 있는 파출소 인력부족 현상 및 경찰인력의 분산으로 인한 취약한 현장 대응능력을 개선하고, 아울러 광역화·기동화되는 현대범죄에 효과적으로 대응하기 위하여 경찰서장 소속하에 두는 지서(支署)를 없애고 기존 여러 개의 파출소 관할구역을 통합하여 하나의 관할구역으로 하는 지구대를 창설 운영하고, 기존 파출소를 치안센터로 전환하는 방안이었다.

종전의 소규모 파출소 체제는 3교대 실시에 따른 인력부족으로 순찰활동 위축, 공권력 도전행위에의 취약함 등의 문제가 있어 이를 개선하고, 날로 광역·기동화되는 현대범죄에 대해 보다 적극적으로 대처하기 위한 것이었다.

이 개정안은 경찰법 제17조(경찰서장) 제3항의 ‘지서(支署) 또는 파출소’를 ‘지구대 또는 파출소’로 하여 지구대 설치·운영의 법적 근거를 마련하기 위한 것이었다.

지구대 설치의 근거는 ‘경찰법’ 제17조*, ‘경찰청과 그 소속기관 직제’ 제44조**, ‘지역경찰의 조직 및 운영에 관한 규칙’ 등에 의한다.

* 경찰법 제17조(경찰서장) ③ 경찰서장 소속으로 지구대 또는 파출소를 두고, 그 설치기준은 치안수요ㆍ교통ㆍ지리 등 관할구역의 특성을 고려하여 행정안전부령으로 정한다. 다만, 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다.

** 경찰청과 그 소속기관 직제 제44조(지구대 등) ① 지방경찰청장은 경찰서장의 소관사무를 분장하기 위하여 행정자치부령이 정하는 바에 따라 경찰청장의 승인을 얻어 지구대 또는 파출소를 둘 수 있다. ② 지방경찰청장은 임시로 필요한 때에는 출장소를 둘 수 있다. ③ 지구대ㆍ파출소 및 출장소의 명칭ㆍ위치 및 관할구역과 기타 필요한 사항은 지방경찰청장이 정한다.

✔ 위에서 살펴본 바와 같이 노무현 정부는 지구대를 2003.6.1.부터 전국 40개 경찰서에 대해 시범운영에 들어가 2003.8.1.부터 전국 경찰서로 확대하고 2003.9.17. ‘지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙(경찰청훈령 제409호)’을 개정해 이에 근거하여 그 시행일인 2003.10.15.부터 정식 운영하였다. 그러나 이때의 상위법인 경찰법에서는 아직 지구대 설치를 법정화하지 않은 상태이다. 법 제17조(경찰서장) 제3항에서는 '경찰서장 소속하에 지서 또는 파출소를 둔다.'로만 규정되어 있었다. 이후 1년 후인 2004.12.23. '경찰서장 소속하에 지구대 또는 파출소를 두고, 그 설치기준은 치안수요·교통·지리 등 관할구역의 특성을 고려하여 행정자치부령으로 정하며 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다'로 개정해 지구대 신설을 마련함으로써 이제야 비로써 그 법적 근거를 마련했다.

이 ‘경찰법’은 문재인 정부의 2020.12.22. ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’로 명칭이 변경되었다. 문재인 정부의 자치경찰제의 시행에 따른 전면적인 개편이었다. 개정내용의 시행일은 2021.1.1.이다.

신설되는 지구대(아래 ‘지구대 운영 개념도’ 참고)는 경찰서장 소속의 기본조직으로서 순찰·신고출동·단속 등 현장 치안 활동을 수행함으로써 권역 내의 파출소 인력·장비를 집중 운영하고, 기존의 파출소는 경찰민원 및 지역문제 해결을 위한 치안센터로 역할 전환을 하게 된다.

※ 지역경찰 근무체계 개편 연혁
▸1982년까지는 일주일 중 5~6일을 24시간 근무하고, 1~2일을 휴무하는 전일제 근무 및 근무자를 2개조로 편성하여 24시간 근무 후 24시간 휴무하는 당비제 방식으로 운영되었다.
▸1982년 야간통행금지가 전면 해제되면서 치안수요가 급증하자, 1982년 7월부터 서울 및 6대 도시 파출소를 대상으로 일근-당번-비번 형태로 운영되는 3부제 근무를 최초로 시범실시 했으나 인력부족으로 폐지되었다.
▸1995년부터 도심지역 파출소를 중심으로 주간-야간-비번 형태의 3조2교대 근무체계를 도입하기 시작했으며, 2001년부터 전국적으로 3조2교대를 시행했다.
▸2004년부터 파출소를 지구대로 전환함에 따라 인력 집중관리로 효율적 인력운용이 가능해지고, 2006년 주 40시간 근로제가 시행되면서 1급서를 중심으로 4조2교대 도입을 확대했다.

✔ 기존의 파출소는 행정구역상 읍면동 단위로 설치되어 지역 내의 치안수요에 1차적으로 대응하는 소규모 관서 위주로 운영되었으나, 관할 면적과 인구 등을 고려하지 않은 획일적인 파출소 배치 및 인력 부족 등으로 인하여 급증하는 치안수요에 효과적으로 대응하기에 미흡하였고 이에 경찰청은 기존 2~3개 파출소의 인력과 장비, 관할구역을 통합하여 운영하는 지구대 방안을 마련했다.

순찰지구대 전환에 따라 전국적으로 경찰서 관할구역을 인구·면적, 주민생활권, 교통망 등 지역 실정을 종합적으로 고려하여 3~4개의 권역으로 나누고, 권역별로 파출소의 인력·장비를 집중시켜 순찰지구대를 편성․운영하였으며, 기존 파출소는 봉사와 지역협력 활동에 중점을 두는 치안센터로 전환하였다. 치안서비스센터에는 민원담당관을 배치하여 치안서비스 기능을 강화했다. 민원담당관은 경찰민원, 지역사회 경찰활동 등 봉사업무 수행에 주력하게 된다.

이렇게 지구대 전환에 따른 파출소 통폐합으로 2003년도의 전국 2,945개이던 파출소(읍·면 단위는 지서)는 2004년도에는 871개의 지구대의 신설과 동시에 199개로 축소되었다.

▴ 순찰지구대 운영체제

▴ 개편된 지역경찰관서 운영체제

✔ 그러나 지구대 제도 도입 당시부터 담당구역의 광역화로 인한 치안공백 등의 우려가 지속적으로 제기되었고, 파출소 통폐합 이후 이러한 치안 사각지대 등의 문제는 결국 현실에 직면하게 되었다. 지역 특성 및 치안 환경을 고려하지 않은 지구대 편성과 인력배치는 도입 당시 기대했던 효율적 치안행정과는 거리가 멀었으며, 담당구역의 광역화로 인한 순찰 활동의 곤란, 지역주민과의 유대 약화, 농촌지역 치안 저하, 범죄 두려움의 증가 등의 문제들이 꾸준히 제기되었다.

결국 그 해결책은 파출소의 부활이었다. 지구대를 몇 개의 파출소로 분할하거나, 지구대에 통·폐합되었던 파출소를 부활시키는 것이었다. 이명박 정부 제13대 이택순 경찰청장(2006.2.10.~2008.2.9.)이 파출소 일부를 부활시켰고, 이어 제15대 강희락 경찰청장(2009.3.9.~2010.8.30.) 재직 시 전면 부활했다.

그 흐름을 보면 2007년부터 지구대는 826개, 파출소는 544개, 2008년도에는 지구대는 816개, 파출소는 580개로 시간이 지날수록 파출소의 수가 점점 늘어나더니 결국 2010년도에는 지구대는 423개로 절반 이상이 감소하였고, 반면 파출소는 무려 1,517개로 폭증했다. 결국 지난날의 파출소 체제로 회귀한 셈이다. 2020년도에는 지구대는 595개, 파출소는 1,438개로 지구대의 수가 29%가량 증가하기는 했다.

<다음 관련 글 참고>
▸[경찰역사] 연도별 경찰관서(지방경찰청·경찰서·지구대·파출소·지서) 수 및 경찰관 정원(현원) 등
▸국가경찰·자치경찰 조직(경찰서, 직할대, 지구대, 파출소, 치안센터)·업무·계급 등

지구대의 파출소 전환에 따라 지구대에서의 4조2교대제는 파출소의 3조2교대제 근무 형태로 바뀌게 되었다. 설시한 바와 같이 과거 파출소는 2조2교대제를 운영해 왔으나, 2001.4.부터는 근무체제를 3조2교대제로 전환한 바 있다.

☞ 4조2교대제란 24시간 상시근무 체제하에서 근무 인원을 4개의 팀으로 편성하여 하루에 2개 팀은 주간과 야간 12시간씩 맞교대로, 1개 팀은 휴무, 1개 팀은 비번으로 주간-야간-휴무-비번의 4일을 주기로 반복하여 4개 팀이 하루에 주간 야간 휴무 비번으로 서로 엇갈리게 하여 교대로 근무를 유지하게 하는 형태를 말한다.

☞ 3조2교대제란 24시간 상시근무 체제하에서 근무 인원을 3개의 팀으로 편성하여 하루에 2개 팀은 주간과 야간 12시간씩 맞교대로, 1개 팀은 비번으로 주간-주간-주간-야간-비번-야간-비번-야간-비번의 9일을 주기로 반복하여 3개 팀이 하루에 주간 야간 비번으로 서로 엇갈리게 하여 교대로 근무를 유지하게 하는 형태를 말한다.

☞ 2조2교대제란 24시간 상시근무 체제하에서 근무 인원을 2개의 팀으로 편성하여 하루 24시간 근무 후 하루 24시간 휴무를 2팀이 번갈아서 반복하여 교대로 근무를 유지하게 하는 형태를 말한다.

※ 근무시간 : 경찰기관에서 상시근무를 하는 공무원의 근무시간은 휴게시간을 제외하고 주 40시간을 원칙으로 하며, 근무시간의 전부 또는 일부를 경찰관서의 외부에서 근무함으로써 근무시간을 산정하기 어려운 때에는 근무명령에 의하여 지정된 근무시간동안 근무한 것으로 본다.

※ 용어 정의 : ‘휴무’라 함은 근무일에 해당함에도 불구하고 누적된 피로 회복 등 건강유지를 위하여 일정시간 동안 근무에서 벗어나 자유롭게 쉬는 것을 말하며, ‘비번’이라 함은 교대근무자가 일정한 계획에 따라 다음 근무시작 전까지 자유롭게 쉬는 것을 말한다.

<관련 규정>
▸국가공무원복무규정(대통령령) 제9조(근무시간 등) 제1항, 제12조(현업 공무원 등의 근무시간과 근무일)
▸경찰기관 상시근무 공무원의 근무시간 등에 관한 규칙(경찰청훈령 2007.4.19. 제정)
▸지역경찰의 조직 및 운영에 관한 규칙(경찰청예규) 제2조(정의)
▸파출소 및 출장소 운영 규칙(해양경찰청훈령) 제2조(정의)

※ 참고문헌 : 지역경찰관서 설치에 관한 연구(박찬혁·정의롬)