왜 제주특별자치도인가? 제주 자치경찰제 시행 과정과 현재 상황은?

정치 2022. 8. 2.

▉ 제주특별자치도의 자치경찰제 경과

▋제주특별자치도의 설치

2006.1.11. 노무현 정부는 ‘제주도 행정체제 등에 관한 특별법’을 제정(2009.3.25. 폐지)해 제주도의 관할구역인 제주시·서귀포시·북제주군 및 남제주군 등 4개의 지방자치단체를 각각 폐지하고, 지방자치단체가 아닌 제주시(종전의 제주시 일원과 북제주군 일원)와 서귀포시(종전의 서귀포시 일원과 남제주군 일원) 2개의 행정시를 설치하고, 행정시의 시장(행정시장)은 일반직 또는 계약직지방공무원으로 보해 제주도지사가 임명하도록 했다.

이어 2006.2.21. 제주도는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(약칭 제주특별법)’의 제정으로 외교, 국방, 사법 등 국가 존립 사무를 제외하고, 동법이 정하는 허용범위 안에서 실질적인 자치권이 보장되는 등의 특수한 지위를 가지는 특별자치도로 특례 규정되었다. 참여정부는 제주특별자치도를 출범시킨 궁극적인 목적을 진정한 주민자치와 지방분권, 국제자유도시의 실현을 위해서라고 밝히고 있다. 기존의 지방분권의 기준을 뛰어넘는 굉장한 수준으로의, 일종의 연방주에 가까운 자치도를 만들어보고자 함이었다고 밝히고 있다.

진정한 주민자치는 주민에 의한 지역 행정을 통해서 가능하고, 이러한 주민에 의한 행정이 이루어지려면 모든 권한이 중앙정부에 집중되어서는 안되고 지방으로 권한이 분산되어야 하며, 실질적인 지방분권이 이루어질 때 지방자치는 활성화되고 주민자치의 기틀이 형성되고, 이를 통해 민주주의가 근본적으로 실현될 수 있다는 것이다.

이 특례법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시(‘국제자유도시’라 함은 사람·상품·자본의 국제적 이동과 기업활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위를 말함)를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 하고 있다.

자치사무 및 입법권 확대와 재정자주권 강화, 주민소환제를 도입하고 조례 제정 및 개‧폐 청구요건 완화, 관광 산업의 활성화를 위힌 무사증제도 확대 시행, 국제자유도시에 적합한 교육 서비스 제공을 위한 초‧중등 외국교육기관의 설립 및 국제학교 등 차별화된 교육기관 설치 허용, 입학 방법·수업료 등 운영의 자율권 허용, 첨단산업이 비약적 발전할 수 있도록 법인세 등이 감면되는 투자진흥지구 대상 사업에 교육‧의료, IT, BT 등 핵심 산업을 포함하는 등의 여타 지방자치단체와는 차별된 권한을 가지게 된다.

※ 제주자치도에 두는 부지사의 수는 이 제주특별법에 의해 도조례로 정할 수 있다. 이에 따라 두는 부지사 중 1명은 국가공무원으로 임명해야 한다. 이 1명 외에는 제주자치도에 국가공무원을 두지 아니한다. 다만, 도지사가 필요하다고 인정하는 경우에는 행정안전부장관과 협의하여 국가공무원을 둘 수 있다.

▋제주특별자치도의 자치경찰 경과

1. 문재인 정부의 자치경찰제 시행 전

￭ 위 ‘제주특별법(약칭)’ 제정으로 제주특별자치도에는 제주자치경찰 설치가 법제화됨으로써 제주도에 경찰행정의 지방자치가 시범적으로 시작되었다. 제정법은 ‘자치경찰의 조직과 사무’로 관련 조문을 편성하고, 우선 자치경찰기구로서 아래의 사무 등을 처리하기 위하여 도지사 소속으로 자치경찰단을 두었다. 자치경찰단장은 도지사가 임명하며, 도지사의 지휘·감독을 받는다. 자치경찰단장은 자치총경으로 임명(2015.7.24. 법 개정으로 자치경무관으로 격상 - 시행일은 2016.1.25.)한다. 다만 도지사는 필요하다고 인정하면 개방형직위로 지정하여 운영할 수 있다. 자치경찰단 경찰은 지방자치경찰공무원이다.

▴주민의 생활안전활동에 관한 사무
▴지역교통활동에 관한 사무 등의 자치경찰사무
▴공공시설과 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무
▴‘사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률’에서 자치경찰공무원의 직무로 규정하고 있는 사법경찰관리의 직무
▴‘즉결심판에 관한 절차법’등에 따라 ‘도로교통법’ 또는 ‘경범죄 처벌법’ 위반에 따른 통고처분 불이행자 등에 대한 즉결심판 청구 사무

￭ 위와 같이 제주특별차지도에서의 일부 경찰 업무는 제주자치경찰단이 담당하고, 그 외 대부분의 업무는 제주특별자치도지방경찰청이 담당한다. 제주특별자치도지방경찰청장(현 계급은 치안감)은 치안감 또는 경무관으로 보한다. 제주특별자치도지방경찰청장은 경찰청장의 지휘·감독을 받고, 제주특별자치도지방경찰청장은 도내 경찰서장(제주동부경찰서·제주서부경찰서·서귀포경찰서)을 지휘·감독한다. 경찰청은 행정안전부장관(1948.7.17. 내무부장관 → 1998.2.28. 행정자치부장관 → 2008.2.29. 행정안전부장관 → 2013.3.23. 안전행정부장관 → 2014.11.19. 행정자치부장관 → 2017.7.26. 현 행정안전부장관) 소속이다.

○ 경찰공무원의 계급구분(경찰공무원법 제3조)
치안총감 ← 치안정감 ← 치안감 ← 경무관 ← 총경 ← 경정 ← 경감 ← 경위 ← 경사 ← 경장 ← 순경
※ 경찰청은 행정안전부 소속이며, 해양경찰청은 해양수산부 소속이다.

￭ 다음으로 제주자치도의 지방행정과 치안행정의 업무 협조 및 ▴동 제주특별법 제110조(국가경찰과의 협약체결 → 이후 제91조로 이동) 제1항의 규정에 의한 국가경찰과 자치경찰간 사무분담 및 사무수행방법에 관한 사항 ▴동 제주특별법 제111조(자치경찰 활동의 목표 설정 및 평가 → 이후 제92조로 이동)의 규정에 의한 자치경찰활동에 관한 목표의 수립 및 평가에 관한 사항 ▴자치경찰의 운영에 대한 지원에 관한 사항 ▴그 밖에 자치경찰의 운영에 관하여 치안행정위원회의 위원장이 부의하는 사항 등을 심의·의결을 위하여 도지사 소속하에 치안행정위원회(제주특별자치도 자치경찰 치안행정위원회)를 두도록 했다.

￭ 자치경찰공무원의 인사에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 제주특별자치도지사 소속의 자치경찰인사위원회(제주특별자치도 자치경찰인사위원회)를 두며, 자치경찰인사위원회 위원장은 위촉위원 중에서 호선한다

- 자치경찰인사위원회는 다음의 각 사항을 관장한다.
▴자치경찰공무원 충원계획의 사전심의
▴자치경찰공무원 각종 임용시험의 실시
▴도지사의 요구에 따른 자치경찰공무원의 보직관리기준과 승진·전보임용기준의 사전의결
▴자치경찰공무원 승진임용의 사전심의
▴도지사의 요구에 따른 자치경찰공무원의 징계의결 및 「지방공무원법」 제69조의2에 따른 징계부가금 부과 의결
▴도지사가 도의회에 제출하는 자치경찰공무원의 인사와 관련된 조례안과 규칙안의 사전심의
▴자치경찰단장의 개방형직위 지정·운영에 관한 사항
▴그 밖에 도지사가 자치경찰공무원의 인사에 관하여 회의에 부치는 사항

2. 문재인 정부의 자치경찰제 시행 후

문재인 정부는 자치경찰제를 위한 법 개정에 앞서 아래 설명하는바와 같이 이미 자치경찰단이 운영되고 있는 제주도를 상대로 자치경찰제의 이원화 효과를 시험하기 위해 시범적으로 운영하고, 2020.12.22. 종래 ‘경찰법’을 법률 제17689호로 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’이라는 법명으로 전부개정하고 시·도별 시범운영을 시작했다. 이후 2021.3.30. 다시 법 개정을 통해 그 시행일인 2021.7.1.부터 자치경찰제가 본격 시행되기 시작했다.

※ 문재인 정부의 자치경찰제 도입에 앞선 제주에서의 시범운영

문재인 정부는 자치경찰제 전국 도입에 앞서, 국가-자치경찰 이원화 모델을 사전에 검증하기 위해 제주자치경찰에 국가경찰을 단계적으로 파견하고 사무를 추가하는 ‘확대 운영’을 시행했다.

이에 2018.4.24. ‘제주특별자치도 자치경찰 수행사무 확대에 따른 제주특별자치도와 제주특별자치도지방경찰청간의 인력지원 등에 관한 한시적 업무협약’을 체결했다.

이 협약에 따라 4.30.자로 제주지방경찰청 CCTV 관제센터 사무와 제주동부경찰서 교통․생활안전․여성청소년과 사무 일부를 제주자치경찰단으로 이관하고 同 사무를 수행할 경찰관 27명을 제주자치경찰단으로 파견 발령했다.

※ 제주지방경찰청 3명(CCTV 관제센터), 동부경찰서 24명(▴범죄예방진단 1명 ▴협력방범 1명 ▴유실물 1명 ▴치안센터 1명 ▴학교폭력 예방 4명 ▴아동안전․실종예방 1명 ▴교통 15명)

이어 2단계 조치로 2018.7.18.자로 同 사무를 제주서부경찰서․서귀포경찰서 등 제주 全 지역으로 확대실시하여 제주자치경찰단으로 이관하고 同 사무를 수행할 인력 43명(서부경찰서 26명, 서귀포경찰서 17명), 제주동부경찰서의 112신고 처리 사무를 이관하고, 同 사무를 수행할 인력 53명(지역경찰 49명, 112상황실 4명) 등 총 96명을 파견했다.

자치경찰단은 제주동부경찰서 산지치안센터에 사무실을 두고, 성폭력․가정폭력․아동학대 등 4종의 신고를 국가경찰과 공동으로 수행하고, 교통불편․분실습득․소음신고 등 주민생활과 밀접한 11종의 112 신고 처리 사무(▴국가경찰과 공동처리 4종 : 성폭력․가정폭력․가정 내 아동학대․기타 아동학대 ▴자치경찰 단독처리 11종 : 분실습득․상담문의․청소년 비행․주취자․보호조치․경범․교통불편․교통위반․소음․노점상․서비스 요청)를 전담하여 수행한다.

- 위 1․2단계 확대 운영 결과, 112신고에 대한 국가경찰(중대·긴급신고)과 자치경찰(비긴급·일상신고) 간 역할 분담으로 전문성이 향상되었고, 치안행정과 일반행정의 연계성 강화로 통합서비스를 제공하는 등 주민 편익이 증진되는 효과를 거두었다고 하고 있다.

※ 국가경찰은 총 신고의 68%(코드 0·1 중심), 자치경찰은 32%(코드 2·3 중심) 담당
※ 치매노인 발견시 보건소 치매안심센터와 연계, 보호자에게 신속하게 인계

이에 따라 2019.1.29. ‘제주특별자치도 자치경찰 수행사무 확대에 따른 제주특별자치도와 제주특별자치도지방경찰청간의 3단계 추가 인력지원 등에 관한 한시적 업무협약’을 체결하고, 2020.1.31.자로 제주지방청 소속 국가경찰 137명을 추가로 파견하는(누적 260명) 3단계 확대 운영을 시행했다. 이 3단계 확대 운영을 통해 제주자치경찰은 제주 동부경찰서뿐만 아니라 제주 서부경찰서․서귀포경찰서 등 제주 전역에서 112 신고출동을 담당하게 된다. 112신고(54종)의 경우, 국가경찰(42종)․자치경찰(12종) 사무로 명확하게 구분하여 지령․출동하게 된다.

이후 위 설명한 바와 같이 2020.12.22. 종래 ‘경찰법’을 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’로 전부개정하고, 동법 제4조에 따라 기존의 국가경찰 사무 및 인력을 자치경찰 사무를 위한 부서 및 인력배치로 전환하기 위해 위 자치경찰단에 파견됐던 국가경찰공무원을 2020.12.30.을 마지막으로 전원 제주특별자치도경찰청 소속으로 복귀시켰다.

￭ 위 기존의 치안행정위원회를 폐지하고, ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 제18조(시·도자치경찰위원회의 설치)에 따라 아래의 각 사무에 대하여 심의·의결하는 자치경찰위원회(제주특별자치도자치경찰위원회)가 설치되었다.

이 자치경찰위원회는 특별자치도지사 소속의 합의제 행정기관으로서 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행하게 된다.

▴자치경찰사무에 관한 목표의 수립 및 평가
▴자치경찰사무에 관한 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 주요정책 및 그 운영지원
▴자치경찰사무 담당 공무원의 임용, 평가 및 인사위원회 운영
▴자치경찰사무 담당 공무원의 부패 방지와 청렴도 향상에 관한 주요 정책 및 인권침해 또는 권한남용 소지가 있는 규칙, 제도, 정책, 관행 등의 개선
▴국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제2조에 따른 시책 수립
▴국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제28조제2항에 따른 시·도경찰청장의 임용과 관련한 경찰청장과의 협의, 제30조제4항에 따른 평가 및 결과 통보
▴자치경찰사무 감사 및 감사의뢰
▴자치경찰사무 담당 공무원의 주요 비위사건에 대한 감찰요구
▴자치경찰사무 담당 공무원에 대한 징계요구
▴자치경찰사무 담당 공무원의 고충심사 및 사기진작
▴자치경찰사무와 관련된 중요사건·사고 및 현안의 점검
▴자치경찰사무에 관한 규칙의 제정·개정 또는 폐지
▴지방행정과 치안행정의 업무조정과 그 밖에 필요한 협의·조정
▴국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제32조에 따른 비상사태 등 전국적 치안유지를 위한 경찰청장의 지휘·명령에 관한 사무
▴국가경찰사무·자치경찰사무의 협력·조정과 관련하여 경찰청장과 협의
▴국가경찰위원회에 대한 심의·조정 요청
▴그 밖에 시·도지사, 시·도경찰청장이 중요하다고 인정하여 시·도자치경찰위원회의 회의에 부친 사항에 대한 심의·의결

￭ 위 문재인 정부의 전국적 자치경찰제 시행에 따라 제주특별자치도 자치경찰단은 위 설치된 제주특별자치도자치경찰위원회 소속으로 들어가 위 설시한 기존의 사무를 처리하게 된다. 자치경찰단장은 도지사가 임명하며, 기존의 도지사가 아닌 자치경찰위원회의 지휘·감독을 받게 된다. 자치경찰단장은 자치경무관으로 임명한다. 다만, 도지사는 필요하다고 인정하면 개방형직위로 지정하여 운영할 수 있다.

○ 자치경찰공무원(자치경찰단 경찰) 계급구분
- 자치경찰공무원의 계급은 다음과 같이 구분한다.
1. 자치경무관
2. 자치총경
3. 자치경정
4. 자치경감
5. 자치경위
6. 자치경사
7. 자치경장
8. 자치순경

￭ 제주특별자치도지사 소속의 위 제주특별자치도자치경찰위원회는 자치경찰사무에 대해서 제주특별자치도경찰청(자치경찰제 시행으로 기존 제주특별자치도지방경찰청 → 제주특별자치도경찰청을 명칭이 변경)을 지휘·감독한다.

제주특별자치도경찰청은 국가경찰사무에 대해서는 경찰청장의 지휘·감독을, 자치경찰사무에 대해서는 제주특별자치도자치경찰위원회의 지휘·감독(시·도자치경찰위원회는 자치경찰사무에 대해 심의·의결을 통하여 시·도경찰청장을 지휘·감독함)을 받아 관할구역의 소관 사무를 관장하고 소속 공무원 및 소속 경찰기관의 장을 지휘·감독한다. 또한 수사에 관한 사무에 대해서는 국가수사본부장의 지휘·감독을 받아 관할구역의 소관 사무를 관장하고 소속 공무원 및 소속 경찰기관의 장을 지휘·감독한다.

- 문재인 정부의 전국적 자치경찰제로의 경찰법 개편으로 인해 기존의 제주특별자치도 자치경찰단과 제주특별자치도경찰청 모두는 제주특별자치도자치경찰위원회의 지휘·감독을 받아 제주특별자치도 내의 경찰사무를 수행하게 된다.

제주특별자치도지방경찰청은 제주자치경찰단의 위 설시한 자치업무 외의 자치경찰사무·국가경찰사무·수사사무 모두를 담당하게 되는 것이다.

￭ 자치경찰공무원의 인사에 관한 사항을 심의·의결하기 위한 기구인 ‘제주특별자치도 자치경찰인사위원회’ 관련 사항은 위 설시한 내용과 동일하다.

♠ 자치경찰단의 조직과 자치경찰공무원의 정원 등에 관한 사항은 제주특별자치도조례인 ‘제주특별자치도 자치경찰 운영 등에 관한 조례’에서 정한다.

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