사전투표에서 투표용지의 투표관리관 도장날인과 관련해 그 법해석에서 많은 다툼이 있다. 법과 규칙 그 상호간의 해석에 있어서의 충돌이다. 법의 위임에 의한 규칙의 보완에 있어 그 상호간에 달리되는 방법론에 있어 그 효력의 충돌이다.

그 하나는 규칙이 법의 위임에 의한 정당한 규정이지만은 상호간의 해석에 있어 혼란이 야기되는 경우이다. 또 하나는 규칙이 법의 위임규정 없이 일방적으로 신설된 경우 그 효력의 다툼이다. 법에서 의무규정으로 마침표를 찍었는데, 규칙으로 다시 편의적 방법으로 변형을 시키는 것이다.

이 사안은 규칙이 법의 권한을 월권하였다고 볼 여지가 다분한 그러한 규정이다. 공직선거법 158(사전투표)에서는 사전투표관리관이 투표용지에 사인날인을 해야 한다그러나 규칙에서는 사전투표관은 인쇄날인으로 갈음할 수 있다.’ 어떤 것을 따라야 하는가

규칙에서 정한 도장의 인쇄날인규정은 법에 의한 정당한 위임 근거 없이 일방적으로 선관위가 신설하였다는데 다툼이 있다그러기에 아래 공직선거법 규정에서 다음 항과 같은 위임규정이 추가되었다면 그나마 좀 더 분란을 해소시킬 수 있었을 것이라고 본다.

3항의 사전투표관리관의 도장의 날인 및 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.”

공직선거법 [2018.4.6. 시행, 2018.4.6. 일부개정]

157(투표용지수령 및 기표절차) 투표관리관은 선거일에 선거인에게 투표용지를 교부하는 때에는 사인날인란에 사인을 날인한 후 선거인이 보는 앞에서 일련번호지를 떼어서 교부하되, 필요하다고 인정되는 때에는 100매 이내의 범위안에서 그 사인을 미리 날인해 놓은 후 이를 교부할 수 있다.

투표용지의 날인·교부방법 및 기표절차 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.

제158(사전투표) 사전투표관리관은 투표용지 발급기로 선거권이 있는 해당 선거의 투표용지를 인쇄하여 사전투표관리관칸에 자신의 도장을 찍은 후 일련번호를 떼지 아니하고 회송용 봉투와 함께 선거인에게 교부한다.

공직선거관리규칙 [2018.3.9. 시행, 2018.3.9. 일부개정]

84(투표용지에의 날인) 투표관리관 및 사전투표관리관은 법 제157조제2항 및 제158조제3항에 따라 투표용지에 날인하는 도장의 인영을 별지 제50호서식의() 및 제53호서식의 인영대장에 등록하고, 그 도장에는 별지 제48호 양식에 따라 등록된 도장임을 표시하는 고정된 표지를 하여야 한다.

··군위원회 위원장이 거소투표용지에 자신의 도장을 찍거나 사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인은 인쇄날인으로 갈음할 수 있다. <신설 2014.1.17.>

그렇다면 선관위가 법의 위임 없이 규칙에서 일방적으로 만든 사전투표관 도장의 인쇄날인투표용지는 무효인가

법에서는 정규의 투표용지를 사용하지 아니한 투표는 무효로 한다고 규정되어 있다. ‘정규의 투표용지란 선관위 관인이 날인되고, 투표관리관의 도장이 날인된 후 선거인에게 교부한 투표용지를 말한다. 그런데 선관위 규칙에서 비튼다. 도장날인이 누락되어도, 관인이 있고 투표록에 그 사유가 기재되면 정규투표용지란 것이다. 다시 비튼다. 투표록에 사유가 없어도 교부수와 투표수가 맞고, 투표록 등에 의해 정당한 교부로 판단이 되면 정규투표용지로 본다는 것이다.

법은 투표용지 투표관리관칸에 관리관의 도장날인을 요하고, 규칙은 인쇄날인의 갈음을 허용하고 있다. 위임의 근거가 모법에서 전혀 마련되어 있지 않은 상태에서 편의를 위해 일방적으로 규정이 신설된 것으로 볼 수 있다. 상위법에 의무규정이 있고, 위임근거 없이 마련된 하위법의 자의적인 규정은 무효라는 것이 핵심 논쟁이다. 그러나 위임입법의 범위와 기준은 명확한 답이 없다.

공직선거관리규칙

100(정규의 투표용지등) 법 제179(무효투표)1항제1호의 정규의 투표용지라 함은 관할 구··군위원회가 작성하고 법 제151(투표용지와 투표함의 작성)4항의 규정에 의한 청인의 날인후 관할읍··동위원회에 송부하여 해당 투표관리관이 투표용지를 확인한 후 사인을 날인하여 정당한 선거인에게 교부한 것을 말한다. <개정 1998.4.30. 2005.8.4.>

1항의 규정에 불구하고 투표관리관의 사인날인이 누락되어 있으나 구··군위원회의 청인이 날인되어 있고 투표록에 사인날인이 누락된 사유가 기재되어 있는 투표용지는 정규의 투표용지로 본다. 이 경우 투표관리관의 사인날인 누락사유가 투표록에 기재되어 있지 아니하나 투표용지 교부매수와 투표수와의 대비, 투표용지작성·관리록 및 투표록등에 의하여 투표관리관이 선거인에게 정당하게 교부한 투표용지로 판단되는 것은 정규의 투표용지로 본다. <개정 1998.4.30. 2005.8.4.>

다시 정리하면 이렇다. 투표용지에 사전투표관리관의 도장은 인쇄날인으로 다 찍어내도 무방하다. 규칙에 의하면 무효가 아니기 때문이다. 그렇지 않더라도 도장날인을 하지 않아도 된다. 투표록에 사유가 기재되면 투표용지는 무효가 아니다. 또 도장날인을 하지 않고 그 사유의 기재가 없어도, 교부수가 맞고 교부가 투표록 등에 의해 확인되면 투표용지는 무효가 아니다.

이리저리 비틀어서 다 빠져나가고 그 결과는 이렇게 정리된다. 사전투표관리관의 도장날인은 인쇄날인으로 또는 도장이 없어도 정당하게 교부한 것으로 판명된 투표용지는 모두 유효한 것이 된다. 결국 사전투표관리관은 투표용지에 그의 도장을 찍지 않아도 된다는 결과가 된다

이 규칙의 도장 인쇄날인은 박근혜 정부시절인 2014년 제6회 전국동시지방선거(2014.06.04. )5개월 앞둔 시점에서 선관위에서 신설한 것이다.

기존 부재자투표제 대신 신설한 사전투표제는 지난 19대 민주당 진선미 의원 외 5인의 법안을 안전행정위원회 대안으로 2013.12.19. 본회의에서 의결한 것이다.

투표관리관은 공무원 또는 학교의 교직원 중에서 위촉하고, 투표사무를 보조하는 투표사무원은 학교 교직원, 은행 직원, 중립적인 자중에서 위촉한다고 규정되어 있다(공직선거법 제146조의2). 어느 특정 이념 성향 단체가 독점적 지배권을 가지고 있는 상황에서, 실상 그 내막을 보면 한쪽으로 경도되어 있기에 과연 법의 취지대로 공정성을 담보할 수 있는 것인가 하는 또 한편의 중론이 있기도 하다.

투표용지 관리

1. 선관위는 투표용지가 정확하게 인쇄되었는지 검수한 후 읍동선관위에 투표함과 함께 인계하고, 동선관위는 선거일 또는 선거일 전일에 투표관리관에게 인계한다.

2. 투표용지를 인계하는 과정에는 읍동선관위 정당추천위원이 참여하며, 투표용지를 보관하는 장소에는 관할 경찰서에서 순찰경비를 한다.

3, 투표용지에는 선거명, 선관위 청인, 후보자 기호, 정당명(무소속인 경우에는 무소속 표기), 성명, 기표란, 투표관리관 사인란, 일련번호를 인쇄한다.

투표관리관 도장 날인 누락의 유효처리

투표용지 우측 상단에 선관위 청인을 인쇄 날인하며, 우측 하단에는 투표소에서 투표관리관이 도장을 날인하게 된다. 투표관리관이 간혹 착오로 투표용지에 도장을 날인하지 않고 선거인에게 배부한 경우에도 투표록 등의 기록을 확인하거나 투표용지 교부매수와 투표수를 대비하여 해당 투표용지가 투표소에서 정당하게 교부된 투표용지로 판단할 경우 유효로 처리된다.

유·무효 투표 처리

공직선거법 제179(무효투표)에서는 투표용지 등과 관련하여 13가지 무효사유와 9가지 비무효 사유를 적시하고 있다.

무효투표로 처리 (* 다음 어느 하나에 해당하는 투표는 무효로 한다.)

1. 정규의 투표용지를 사용하지 아니한 것

2. 어느 란에도 표를 하지 아니한 것

3. 2란에 걸쳐서 표를 하거나 2 이상의 란에 표를 한 것

4. 어느 란에 표를 한 것인지 식별할 수 없는 것

5. 표를 하지 아니하고 문자 또는 물형을 기입한 것

6. 표 외에 다른 사항을 기입한 것

7. 선거관리위원회의 기표용구가 아닌 용구로 표를 한 것

사전투표 및 거소투표의 경우에는 위 규정 외에 다음과 같은 경우 무효투표로 하고 있다.

8. 정규의 회송용 봉투를 사용하지 아니한 것

9. 회송용 봉투가 봉함되지 아니한 것

선상투표의 경우에도 위 규정 외에 다음의 경우에 무효투표로 하고 있다.

10. 선상투표신고서에 기재된 팩시밀리 번호가 아닌 번호를 이용하여 전송되거나 전송한 팩시밀리 번호를 알 수 없는 것

11. 같은 선거인의 투표지가 2회 이상 수신된 경우 정상적으로 수신된 최초의 투표지 외의 것

12. 선거인이나 선장 또는 입회인의 서명이 누락된 것(158조의33항 단서에 따라 입회인을 두지 아니한 경우 입회인의 서명이 누락된 것은 제외)

13. 표지부분에 후보자의 성명이나 정당의 명칭 또는 그 성명이나 명칭을 유추할 수 있는 내용이 표시된 것

유효투표로 처리 (* 다음 어느 하나에 해당하는 투표는 무효로 하지 아니한다.)

1. 표가 일부분 표시되거나 표안이 메워진 것으로서 선거관리위원회의 기표용구를 사용하여 기표를 한 것이 명확한 것

2. 한 후보자(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 정당을 말함)란에만 2 이상 기표된 것

3. 후보자란 외에 추가 기표되었으나 추가 기표된 것이 어느 후보자에게도 기표한 것으로 볼 수 없는 것

4. 기표한 것이 전사된 것으로서 어느 후보자에게 기표한 것인지가 명확한 것

5. 인육으로 오손되거나 훼손되었으나 정규의 투표용지임이 명백하고 어느 후보자에게 기표한 것인지가 명확한 것

6. 거소투표(선상투표 포함)의 경우 이 법에 규정된 방법외의 다른 방법[인장(무인 제외)의 날인·성명기재 등 누가 투표한 것인지 알 수 있는 것을 제외]으로 표를 하였으나 어느 후보자에게 기표한 것인지가 명확한 것

7. 회송용 봉투에 성명 또는 거소가 기재되거나 사인이 날인된 것

8. 거소투표자 또는 선상투표자가 투표 후 선거일의 투표개시 전에 사망한 경우 그 거소투표 또는 선상투표

9. 사전투표소에서 투표한 선거인이 선거일의 투표개시 전에 사망한 경우 해당 선거인의 투표

법에서는 투표용지의 일련번호와 관련해서 어떤 제한을 가하거나 무효화시키는 규정이 없다.

투표소 투표관리관의 착오로 투표용지의 일련번호를 떼지 않고 교부하더라도 유효로 처리가 된다. 법에 무효화시키는 규정이 없기 때문에 투표용지를 절취하지 않고 교부하더라도 모두 유효로 처리가 되는 것이.

투표용지는 그 수량을 엄격하게 관리하기 위해 일련번호를 함께 인쇄하며, 투표소에서 선거인에게 투표용지를 교부할 때에는 투표용지 일련번호를 절취하여 교부하는 것이 원칙이다. 그러나 일련번호지(투표용지 왼쪽 아래 모서리 절취선)가 붙어 있더라도 유효로 처리된다. 투표용지의 일련번호는 그 수량을 관리하기 위해 인쇄를 하는 것이다.

사전 투표에서는 유권자의 신분증을 스캔한 뒤 주민등록번호와 주소, 성별 등 개인 정보가 컴퓨터에 뜨게 되고 투표용지를 출력하게 되어 있다. 사전투표에서의 투표용지는 발급기를 통해 인쇄되고 사전투표관리관의 도장이 날인되어 선거권자에게 교부되어진다.

법에서는 사전투표에서의 투표용지의 일련번호는 바코드 형태로 표시하도록 규정되어 있다. 이 바코드에는 일련번호 외에 선거명, 선거구명, 관할 선관위명을 담을 수 있다고 규정되어 있다.

지난 제6회 전국동시지방선거 사전투표에서는 바코드가 아닌 QR코드에 법에 따른 일련번호 등 정보를 담았으나 여러 문제가 제기되었다. QR코드에 개인정보가 없다 해도 일련번호를 추적해 그 정보를 파악할 수 있다는 등 많은 의문이 제기되었.