문재인 정권 헌법개정특별위원회 '자유민주적 기본질서'와 '민주적 기본질서'

헌법개정특별위원회(국회 개헌특위)에는 총 49명의 자문위원이 참여하였는데, 이 중 27여명이 좌파 또는 촛불세력에 들러리를 선 자들이다. 개헌 논의 3개 핵심 시민단체는 ‘헌법개정 국민주권회의’ ‘지방분권개헌국민행동’ ‘대화문화아카데미’가 헌법개정에 참여하였다. 이 헌법개정 자문위원 좌파 27명 중 10여명이 바로 ‘나라살리는 헌법개정 국민주권회의’ 촛불세력 시민단체 소속들이다.

헌법 전문 등의 총강 및 기본권을 맡고 있는 소위위원 10명 중 8명이 좌파들이다. 또 경제 재정 파트 6명의 소위위원 중 5명이 좌파 인물이다. 다음의 인물들이다. ▶김호균 명지대 경영정보학과 교수(노무현 정부 대통령자문 정책기획위원회) ▶박갑주 법무법인 지향 변호사(한국비정규노동센터 이사) ▶유종일 KDI국제정책 대학원교수(전 민주당 경제민주화특위 위원장) ▶이태호 참여연대 정책위원장(전 참여연대 사무처장) ▶장용근 홍익대 법대 교수(현 한국헌법학회 이사)

헌법개정에 참여하고 있는 10여명이 바로 이 단체 개헌 참여 위원들이다. 이들 중 다수는 헌법개정 참여 3개 핵심 시민단체 중의 하나인 ‘나라살리는 헌법개정 국민주권회의’ 촛불세력 시민단체이다.

❐ 헌법개정특별위원회 위원(36인) : 더불어민주당 15인, 자유한국당 14인, 국민의당 5인, 바른정당 1인, 정의당 1인

❍ 헌법개정특별위원회 자유한국당 위원(14인) : 이주영(헌 특위위원장), 정종섭(간사), 강효상, 김성태, 김정훈, 성일종, 윤재옥, 이종구, 이종배, 이채익, 나경원, 정용기, 최교일, 홍일표

❍ 헌법개정특별위원회 민주당 위원(15인) : 이인영(간사), 권미혁, 강창일, 김경협, 김종민, 박병석, 백재현, 변재일, 이상민, 이재정, 이종걸, 전해철, 전현희, 진선미, 최인호

❍ 헌법개정특별위원회 국민의당 위원(5인) : 김관영(간사), 송기석, 이상돈, 이태규, 천정배

❍ 헌법개정특별위원회 바른정당 위원 : 하태경

❍ 헌법개정특별위원회 정의당 위원 : 노회찬

▶헌법 기본권 조항 1) 기본권 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 표현할지 여부 2) 평등권의 차별금지 사유 추가 여부 3) 양성평등 또는 여성의 권익보호 규정 강화 여부 4) 영장신청 주체 개정 여부 5) 군인 등에 대한 이중배상금지조항 삭제 여부 6) 범죄피해자 구조청구권 확대 여부 7) ‘근로’ 및 ‘근로자’ 용어를 ‘노동’ 및 ‘노동자’로 수정할지 여부 8) 공무원의 근로(노동)3권 보장 강화 여부 9) 동일가치노동 동일임금 원칙 명시 여부

▶지방분권 부분 1)지방자치 확대 여부와 그 수준 2)지방자치단체의 자치입법권 확대 여부 3)지방세조례주의 도입 여부 4)중앙과 지방간 사무배분 보충성 원칙 규정 여부 5)헌법 총강에 지방분권국가를 선언할지 여부 6)지방자치단체의 종류를 명시할지 여부 7)기본권으로서의 주민자치권을 신설하느냐의 여부

▶헌법에서 일괄적으로 기본권 주체로 규정되어 있는 ‘국민’을 ‘사람’으로 변경할지의 여부 - 이 조항은 헌법 제2장 ‘국민의 권리와 의무’ 편에서 전체적으로 국민이라는 표현이 사용되었는데...

제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다.

제11조 ① 모든 국민은 법 앞에 평등하다.

제12조 ① 모든 국민은 신체의 자유를 가진다.

제13조 ① 모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.

제14조 모든 국민은 거주·이전의 자유를 가진다.

제37조 ① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.

... 등 27개 조문에 국민이라는 표현이 사용되고 있다. ‘국민’을 ‘사람’으로 표현할지의 여부에 관해서는 두 가지 상반된 논리가 있는데...

① 개정 필요 주장 논리: 특정 기본권은 사람의 보편적 권리이고, 헌법 해석상 국민을 포함한 사람의 권리로서의 기본권은 외국인 등에게도 인정되므로 이를 명시적으로 규정하기 위해서는 이 주체의 개정이 필요.

② 현행 유지 주장 논리: 헌법 기본권의 해석상 외국인 등의 기본권이 인정되고 있고, 기본권을 사람으로서의 권리와 국민에게만 한정되는 권리로서 그 구분이 어려우며, 국민이 아닌 사람에게 국내법적으로 권리를 인정할 것인가 하는 문제는 입법정책상의 문제이지 헌법의 문제는 아니므로 헌법 개정 불필요.

현 헌법전문의 ‘자유민주적 기본질서‘라는 용어는 박정희 대통령의 제4공화국이 시작된 1972.12.27 제7차 개정 헌법에 처음으로 넣었는데, 일명 유신헌법으로 불렸던 헌법이다. 여러 이유가 있지만, 좌파들이 불편했던 하나의 핵심 이유가 쿠데타 정권이 자유라는 것을 넣었다는 것에 대단히 불편했던 것이다.

국회개헌특위에서는 '자유'를 뺀 ‘민주적 기본질서’로의 수정의견이 있었는데 이번 문재인정부가 공고한 헌법개정안에는 원래대로 '자유민주적기본질서'를 넣었다.

▋ 이번 2018년 6.13 지방선거와 동시에 실시하고자 했던 문재인 정부의 개헌안에 대한 국민투표 공약은 무산이 되었다. 무산되기까지의 과정과 그 이유는 다음과 같다.

재외국민은 국민투표 공고시점에 국내에 거소신고가 되어 있어야 투표권이 주어지는 '국민투표법' 조항이 지난 2014.7.29 헌법불합치결정이 되었다. 즉 대한민국 국민이라면 거소신고를 불문하고 그 의사가 국민투표에 반영되어야 한다는 것이다. 이 불합치 조항의 법 개정시한은 지난 2015.12.31.까지인데, 개정이 되지 않고 기간이 지나 이 조항은 실효가 되었다. 그래서 국민투표가 실시되려면 다시 법 개정을 해야 하는데, 선관위는 늦어도 2018.4.23.까지는 국민투표법 개정안이 시행되어야 선거인명부 등의 절차가 이루어질 수 있다는 것이다. 여야 간 개정 합의가 되지 않았고, 결국 이번 지방선거 동시 개헌은 무산이 되었던 것이다.

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▋ 이번 2018년 문재인 정부의 제10차 개헌안 절차와 국민투표 과정은 이러하다.

① 개헌안 발의는 국회재적 과반수 또는 대통령이 발의(2018.3.26 문재인이 개헌안 발의하여 관보에 공고하였음) * 20일 이상 공고 필요

② 공고된 날로부터 60일 안에 국회의결(재적의원 3분의 2이상의 찬성 필요) * 의결 시한 2018.5.24까지임

③ 국회의결 후 30일 이내 국민투표(국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성 필요)

④ 2018년 6.13.(수) 제7회 지방선거에 국민투표 동시 실시예정인데 이번에 무산이 되었다.

⑤ 개헌안이 국민투표로 확정되면 대통령은 즉시 공포 (제10차 개정 헌법이 됨)

☞ 문재인의 임기는 2017년 5월 10일 ~ 2022년 5월 9일까지이다.

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좌파 측은 박정희 대통령이 1972.12.27. 개정한 제7차 대한민국헌법(약칭 유신헌법)에 삽입한 '자유민주적 기본질서'에 대해서, 자유는 인민을 탄압할 자유 이외에 없다는 자세를 견지했던 쿠데타 유신정권이 자신들의 자유를 선언하기 위해 삽입한 단어가 바로 '자유민주적 기본질서'였다 라고 주장하고 있다. 문재인 정권의 '헌법개정특위 자문위원회(이하 헌법자문특위)'는 ‘자유민주적 기본질서’를 보다 넓은 의미인 ‘민주적 기본질서’로 수정하겠다는 개정안을 내어 놓은 바 있다. ☞ 헌법개정특위 자문위원회 기본권분과 개헌보고서안(2017.10.20)

❍ 현행 헌법 전문 : “... 자율과 조화를 바탕으로 ‘자유민주적 기본질서’를 더욱 확고히 하여...” ▶개정안 전문: “... 조국의 평화적 통일과 법치주의에 터 잡은 ‘자유롭고 평등한 민주사회의 실현’을 기본 사명으로 삼아...“

❍ 현행 헌법 제4조 “대한민국은 통일을 지향하며, ‘자유민주적 기본질서’에 입각한...“ ▶개정안: ““대한민국은 통일을 지향하며, ‘민주적 기본질서’에 입각한...“

❍ 또 ‘민주적 기본질서라’는 말은 현행 헌법 제8조 “④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는...” 인데 ‘민주적 기본질서’는 현행대로 유지함.

‘자유민주적 기본질서’와 ‘민주적 기본질서’의 개념은 어렵다. 우리나라의 특수한 이념 형태로서 명쾌하게 정립하기가 어렵다. 논쟁이 많다. 진영의 자의적인 해석은 가능하나 말이다.

보통 ‘자유민주적 기본질서’ 개념 설명에서 우리 헌법재판소의 판시에 근거를 두고 있는데 “자유민주적 기본질서에 위해를 준다함은 모든 폭력적 지배와 자의적 지배, 즉 반국가단체의 일인독재 내지 일당독재를 배제하고...” “다수의 의사에 의한 국민의 자치․자유․ 평등의 기본원칙에 의한 법치국가적 통치질서의 유지를 어렵게 만드는 것이고...“ “구체적으로 말하면 기본적 인권의 존중, 권력분립, 의회제도, 복수정당제도, 선거제도, 사유재산과 시장경제를 골간으로 한...“ “경제질서 및 사법권의 독립 등 우리의 내부체제를 파괴․변혁시키려는 것으로 풀이할 수 있을 것이다”라고 정의하고 있다.

민주적 기본질서는 자유민주주의와 사회민주주의 등을 내포하는 상위개념이라 할 수 있고, 민주적 기본질서의 내용에 법치적 기본질서를 가미한 것이 ‘자유민주적 기본질서’라 정의하는 한 형태가 있고...

 

북한도 ‘민주주의’ 용어를 사용하고... 북한의 ‘조선민주주의인민공화국 사회주의헌법’은 ‘사람중심의 세계관’, ’사람중심의 사회‘ 라는 말을 사용하고 있다. 어디서 많이 들어본 말이다. ’사람이 먼저다‘ ’사람사는 세상‘ 그리고 헌법 기본권 조항에서 ’국민‘을 ’사람‘으로 개칭하는 안 등 말이다.

북한 헌법에 등장하는 용어 ‘사람중심...’은 과거 국민참여당과 민주당(후신 민주통합당 포함) 강령에 이 말이 들어가 있었고, 또 민주통합당에는 ‘사람’ ‘사람들’이 포함되었다. 또 과거 각 정당 강령, 진보신당은 ‘사람’, ‘사람들’, ‘모든 사람들’이, 민주노동당(민노당)은 ‘사람들’ ‘모든 사람들’이 포함되어 있었다.

현재의 각 정당 강령과 당규, 민중당(‘사람들’, 지방분권은 없음), 더불어민주당(‘사람’, 지방분권 있음), 구 국민의당(‘사람’ ‘모든 사람들’, 지방분권 있음), 구 바른정당(‘사람’, 지방분권 있음)

그러나 보수 정당, 자유한국당, 새누리당, 대한애국당의 강령과 당규에는 ‘사람’ 표현과 지방분권 규정이 없다.