공무원·대통령의 정치적 중립의무와 선거 중립의무

○ 선거운동의 개념

공직선거법 제58조 제1항에서 '선거운동이라 함은 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위'로 정의하고 있다. 같은 항 단서에서 '선거운동으로 보지 아니하는 행위'를 열거하고 있는데, 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시, 입후보와 선거운동을 위한 준비행위, 정당의 후보자 추천에 관한 단순 지지·반대의 의견개진 및 의사표시, 통상적인 정당활동이 이에 해당한다.

헌법재판소 판례에 의하면 '선거운동'이란, 특정 후보자의 당선 내지 이를 위한 득표에 필요한 모든 행위 또는 특정 후보자의 낙선에 필요한 모든 행위 중 당선 또는 낙선을 위한 것이라는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적, 계획적 행위를 말한다고 하고 있다.

선거운동인지의 여부를 판단함에 있어서 중요한 기준은 행위의 '목적성'이며, 그 외의 '능동성'이나 '계획성' 등은 선거운동의 목적성을 객관적으로 확인하고 파악하는 데 기여하는 부차적인 요소이다. 행위자의 '목적의지'는 매우 주관적인 요소로서 그 자체로서 확인되기 어렵기 때문에, 행위의 '능동성'이나 '계획성'의 요소라는 상대적으로 '객관화될 수 있는 주관적 요소'를 통하여 행위자의 의도를 어느 정도 객관적으로 파악할 수 있는 것이다.

○ 선거에서의 공무원의 정치적 중립의무

헌법 제7조 제1항은 "공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다."고 하여, 공무원은 특정 정당이나 집단의 이익이 아니라 국민 전체의 복리를 위하여 직무를 행한다는 것을 규정하고 있다. 국민 전체에 대한 봉사자로서의 국가기관의 지위와 책임은 선거의 영역에서는 '선거에서의 국가기관의 중립의무'를 통하여 구체화된다. 국가기관은 모든 국민에 대하여 봉사해야 하며, 이에 따라 정당이나 정치적 세력간의 경쟁에서 중립적으로 행동해야 한다. 그러므로 국가기관이 자신을 특정 정당이나 후보자와 동일시하고 공직에 부여된 영향력과 권위를 사용하여 선거운동에서 특정 정당이나 후보자의 편에 섬으로써 정치적 세력간의 자유경쟁관계에 영향력을 행사해서는 아니 된다는 것이 바로 헌법 제7조 제1항의 요청인 것이다.

▲ 2018.6.13. 제7회 전국동시지방선거 송도근 경남 사천시장 후보(당선), 조진래 경남 창원시장 후보(낙선), 나동연 경남 양산시장 후보(낙선), 김기현 울산광역시장 후보(낙선)｜조진래 당시 창원시장 후보(제18대 경남 의령군·함안군·합천군 국회의원)는 2019년 5월 25일 오전 8시 5분경 경남 함안군 법수면 자신의 형 집 사랑채에서 극단적 선택으로 생을 마감했다.

○ 공직선거법상 정치적 중립의무 공무원의 범위

공무원이란 원칙적으로 국가와 지방자치단체의 모든 공무원을 의미한다. 좁은 의미의 직업공무원은 물론이고 정치적 공무원(대통령, 국무총리, 국무위원, 지방자치단체장 등)을 포함한다. 다만 국회의원과 지방의회의원은 포함되지 않는다. 다른 법령에서 공직선거 관여 금지를 규정하고 있는 경우 해당 개인이나 기관·단체도 정치적 중립을 지켜야 한다. 공무원은 선거에 대한 부당한 영향력 행사와 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위가 금지되는데 공직자의 지위에서 공직이 부여하는 영향력을 이용하였다면 선거에 대한 부당한 영향력의 행사를 인정할 수 있다.

○ 공무원의 선거운동 금지 이유

공무원은 「공직선거법」 제60조 제1항 4호에서 선거운동을 할 수 없는 자로 규정되어 있다. 이는 공무원이 그 직을 그대로 유지한 채 선거운동을 하는 경우 자신의 지위와 권한을 선거운동에 남용할 소지가 많고, 편파적으로 직무를 집행하거나 관련 법규를 적용할 가능성이 높기 때문이다. 이에 선거의 형평성과 공정성을 보장하기 위하여 공무원이나 이에 준하는 공공단체의 구성원들로 하여금 선거운동에 관여하지 못하도록 하고 있다.

주요 위반사례는 ▴공무원이 트위터나 카카오톡 등 SNS를 이용하여 특정 후보자의 지지를 호소하는 글을 게시하거나 재전송하는 행위 ▴공무원이 후보자의 방송사 대담·토론 자료를 작성하거나 대담·토론 예행연습을 한 행위 ▴공무원이 자신과 연고가 있는 선거구민들의 명단 및 연락처를 후보자에게 제공한 사례 등이 있다.

○ 공무원의 선거운동 이외의 금지행위

공무원은 그 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치거나 그 지위를 이용하여 선거운동을 하는 행위는 선거에 관여하는 행위로 금지된다. 「공직선거법」 제57조의2 제3항에 당원이 될 수 없는 자는 당내경선의 선거인이 될 수 없다고 규정하고 있는 바, 정당의 당원이 될 수 없는 공무원은 당내경선의 선거인으로 참여할 수 없다.

지방자치단체장의 경우 선거일 전 60일부터 선거일까지 정당의 창당대회․합당대회․개편대회․후보자선출대회를 제외한 정당이 개최하는 일체의 정치 행사에 참석하거나 선거대책기구·선거사무소·선거연락소를 방문할 수 없다.

국가공무원법 또는 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(국회의원, 지방의원, 지방자치단체장 등 일부 정당가입이 허용되는 공무원은 제외)은 정당에 가입하거나 특정후보자의 후원회에 가입할 수 없다.

관련 글
선거권이 없는 자와 선거운동을 할 수 없는 자
선거권이 없는 자와 선거운동을 할 수 없는 자(요약)
국회의원 등 공무원의 정당 발기인 및 당원 자격과 선거운동 제한 여부
대통령 등 공무원의 정치적 중립의무 관련 규정(헌법·국가공무원법·공직선거법·정당법) 해석

▒ 공무원의 정치적 중립행위(정치운동·집단행위 금지)

○ 정치운동과 집단행위를 할 수 있는 공무원 여부(국가공무원법 제3조 제3항)

'국가공무원법' 제3조 제2항은 “대통령령으로 정하는 특수경력직공무원에 대하여는 제65조(정치 운동의 금지)와 제66조(집단 행위의 금지)를 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있다.

국가공무원법 제65조는 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없고, 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하는 행위를 금지(정치운동 금지)하고 있고, 동법 제66조에서는 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다(집단행위 금지)고 하고 있다.

'국가공무원 복무규정’ 제3조 제2항은 "1. 대통령 2. 국무총리 3. 국무위원 4. 국회의원 5. 처의 장 6. 각 원·부·처의 차관 8. 정무차관 9. 제1호 내지 제3호·제5호 및 제6호에 규정된 공무원의 비서실장 및 비서관과 전직대통령의 비서관 10. 국회의장·국회부의장 및 국회의원의 비서실장·보좌관·비서관 및 비서와 교섭단체의 정책연구위원을 제외한 국가공무원은 집단·연명으로 또는 단체의 명의를 사용하여 국가의 정책을 반대하거나 국가정책의 수립·집행을 방해해서는 아니 된다"고 명시하고 있다('국가공무원 복무규정’ 제3조 근무기강의 확립 제2항).

이에 따라서 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 처의 장, 각 원·부·처의 차관, 정무차관, (대통령·국무총리·국무위원·처장·각원·부·처의차관)의 비서실장 및 비서관, 전직대통령의 비서관, 국회의장·국회부의장 및 국회의원의 비서실장·보좌관·비서관 및 비서와 교섭단체의 정책연구위원은 정치운동(국가공무원법 제65조)과 집단행위(국가공무원법 제66조)를 할 수 있다.

※ 「정치적 헌법기관」으로서의 대통령과 「선거에서의 정치적 중립의무」

대통령이 '정치적 헌법기관이라는 점'과 '선거에 있어서 정치적 중립성을 유지해야 한다는 점'은 서로 별개의 문제로서 구분되어야 한다.

대통령은 통상 정당의 당원으로서 정당의 추천과 지지를 받아 선거운동을 하고 대통령으로 선출된다. 그러므로 대통령은 선출된 후에도 일반적으로 정당의 당원으로 남게 되고, 특정 정당과의 관계를 그대로 유지하게 된다. 현행 정당법 제22조 1호에서는 정당의 당원이 될 수 없는 일반 직업공무원과는 달리, 대통령에게는 당원의 자격을 유지할 수 있도록 규정하여 정당활동을 허용하고 있다.

정당법에서는 국가공무원(지방공무원)은 정당가입이나 정치활동을 금지하고 있으나, 다만 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 부의장의 수석비서관·비서관·비서·행정보조요원, 국회 상임위원회·예산결산특별위원회·윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구위원·행정보조요원과 「고등교육법」 제14조1항·제2항에 따른 교원은 예외적으로 이를 허용하고 있다.

그러나 대통령은 여당의 정책을 집행하는 기관이 아니라, 행정권을 총괄하는 행정부의 수반으로서 공익실현의 의무가 있는 헌법기관이다. 대통령은 지난 선거에서 자신을 지지한 국민 일부나 정치적 세력의 대통령이 아니라, 국가로서 조직된 공동체의 대통령이고 국민 모두의 대통령이다. 대통령은 자신을 지지하는 국민의 범위를 초월하여 국민 전체에 대하여 봉사함으로써 사회공동체를 통합시켜야 할 책무를 지고 있는 것이다. 국민 전체에 대한 봉사자로서의 대통령의 지위는 선거와 관련하여 공정한 선거관리의 총책임자로서의 지위로 구체화되고, 이에 따라 공직선거법 제60조 제1항 제4호에서는 대통령의 선거운동을 허용하고 있지 않다.

따라서 대통령이 정당의 추천과 지원을 통하여 선거에 의하여 선출되는 정무직공무원이라는 사실, 대통령에게 정치활동과 정당활동이 허용되어 있다는 사실도 선거에서의 대통령의 정당정치적 중립의무를 부인하는 논거가 될 수 없는 것이다.

 

'국가공무원 복무규정’ 제3조 제2항(‘지방공무원 복무규정’ 제1조의2 제2항)은 국가 또는 지방자치단체의 정책에 대한 공무원의 집단적인 반대·방해 행위를 금지하고 있는바, 이는 공무원의 정치활동을 제한하는 규정인 국가공무원법 제65조 및 공무원의 복무에 관한 일반적 수권규정인 국가공무원법 제67조의 위임을 받은 것이며, 국가공무원법 제65조상 공무원에게 금지되는 정치적 행위를 보다 구체화한 것이라 할 수 있다.

공무원의 정치운동과 집단행위를 제한하는 이 규정들은 공무원이 개인적ㆍ개별적으로 비공무원이 주도하는 집단적 행위에 참가하는 것은 허용한다고 해석되며, 국가 또는 지방자치단체의 정책에 대한 반대·방해 행위가 일회적이고 우연한 것인지 혹은 계속적이고 계획적인 것인지 등을 묻지 아니하고 금지하는 것으로 해석되고 있다.

국가 또는 지방자치단체의 정책에 대한 공무원의 집단적인 반대·방해 행위를 금지함으로써 공무원의 근무기강을 확립하고 공무원의 정치적 중립성을 확보하려는 입법목적을 가진 것으로서, 위 규정들은 그러한 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이 된다.

한편, 공무원의 신분과 지위의 특수성에 비추어 볼 때 공무원에 대해서는 일반 국민에 비해 보다 넓고 강한 기본권제한이 가능한바, 위 규정들은 공무원의 정치적 의사표현이 집단적인 행위가 아닌 개인적·개별적인 행위인 경우에는 허용하고 있고, 공무원의 행위는 그것이 직무 내의 것인지 직무 외의 것인지 구분하기 어려운 경우가 많으며, 설사 공무원이 직무 외에서 집단적인 정치적 표현 행위를 한다 하더라도 공무원의 정치적 중립성에 대한 국민의 신뢰는 유지되기 어려우므로 직무 내외를 불문하고 금지한다 하더라도 침해의 최소성원칙에 위배되지 아니한다.

만약 국가 또는 지방자치단체의 정책에 대한 공무원의 집단적인 반대ㆍ방해 행위가 허용된다면 원활한 정책의 수립과 집행이 불가능하게 되고 공무원의 정치적 중립성이 훼손될 수 있는바, 위 규정들이 달성하려는 공익은 그로 말미암아 제한받는 공무원의 정치적 표현의 자유에 비해 작다고 할 수 없다.

관련 글
[공직자 파면과 공직선거 출마 금지 관련] ① 선거권이 없는 자
[공직자 파면과 공직선거 출마 금지 관련] ② 피선거권이 없는 자
[공직자 파면과 공직선거 출마 금지 관련] ③ 국가공무원법에서 규정한 국가공무원(지방공무원 동일)의 당연퇴직(파면) 형(刑) 사유와 공직에 임용될 수 있는 형(刑)의 실효기간
[공직자 파면과 공직선거 출마 금지 관련] ④ 선출직 공무원(정무직 공무원)의 당연퇴직(파면) 형(刑) 사유와 공직선거에 출마할 수 있는 형(刑)의 실효기간

▒ 공무원의 선거중립행위(선거운동 금지·선거에 대한 부당한 영향력 행사·지위를 이용한 선거운동 금지)

공직선거법 제9조는 "공무원은 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 된다."고 하여, 선거에서의 공무원의 중립의무를 실현하기 위하여 금지되어야 할 행위를 규정하고 있다. 구체적으로, 공직선거법 제9조는 '선거결과에 영향을 미치는 행위'를 위반행위로 규정하면서, 이에 대한 대표적인 예시로서 '선거에 대한 부당한 영향력의 행사'를 언급하고 있다.

공무원의 선거 중립의무는 ‘국민전체에 대한 봉사자‘라는 공무원의 지위, 자유선거의 원칙, 정당간의 균등한 기회보장 등 헌법가치를 구체화한 것으로서, 국가기관이나 공무원이 스스로를 특정 정당이나 특정 정치세력과 동일시하거나 특정 정당이나 특정 후보자의 편에서 선거에 유리하거나 불리하도록 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 된다. 공직에 부여되는 정치적 비중이나 영향력을 국민 모두에게 봉사하고 책임지는 책무에 부합하지 않는 잘못된 방법으로 사용하여 선거에 영향을 미친다면 이는 선거에서 공무원에게 허용되는 정치적 활동의 한계를 벗어나 선거에 부당한 영향력을 행사하는 것으로, 국민의 자유로운 의사 형성과정 및 선택권에 영향을 미치고 정당간의 공정한 경쟁관계를 왜곡할 가능성이 더욱 크고, 특히 대통령이나 대통령의 업무를 보좌하는 공무원에게는 다른 공무원보다도 선거에서의 정치적 중립성이 더욱 특별히 요구된다.

이처럼 공무원은 그 직위를 막론하고 법률에 따른 공직선거에서 특정 후보자를 당선하게 하거나 낙선하게 하기 위한 정치적 행위를 하여서는 아니 되고, 공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 된다.

대통령이 선거에서의 중립의무를 위반했는지의 여부는 무엇보다도 '선거에 대한 부당한 영향력의 행사'의 여부에 있다고 하겠고, 공직자가 공직상 부여되는 정치적 비중과 영향력을 국민 또는 주민 모두에 대하여 봉사하고 책임을 지는 그의 과제와 부합하지 않는 방법으로 사용하여 선거에 영향을 미친다면, 이는 선거에서 공무원에게 허용되는 정치적 활동의 한계를 넘은 것으로 선거에 부당한 영향력을 행사하는 것으로 보아야 한다.

따라서 공무원이 공직자의 지위에서 행동하면서 공직이 부여하는 영향력을 이용하였다면, 선거에 대한 부당한 영향력의 행사를 인정할 수 있는 것이고, 이로써 선거에서의 중립의무에 위반한 것이다.

○ 선거운동을 할 수 있는 공무원과 할 수 없는 공무원(공직선거법 제60조 제1항)

공직선거법 제9조(공무원의 중립의무 등)는 "공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자(기관·단체 포함)는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니된다."는 공무원의 중립의무를 명시하고 있다.

같은 법 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 제1항 제4호에서의 공무원(국가공무원법·지방공무원)과 정당법 제22조 제1항 제1호 단서의 규정에 의한 정당의 당원이 될 수 있는 공무원 중 대통령, 국무총리, 국무위원, 지방자치단체장, 이북5도지사 등의 정무직공무원 등은 선거운동을 할 수 없다. 이를 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자는 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금에 처한다(공직선거법 제255조 부정선거운동죄 제1항 제2호).

선거에 있어서의 정치적 중립성은 행정부와 사법부의 모든 공직자에게 해당하는 공무원의 기본적 의무이다. 더욱이 대통령은 행정부의 수반으로서 공정한 선거가 실시될 수 있도록 총괄·감독해야 할 의무가 있으므로, 당연히 선거에서의 중립의무를 지는 공직자에 해당하는 것이고, 이로써 공직선거법 제9조의 공무원에 포함된다.

다만 정당의 당원이 될 수 있는 공무원 중 국회의원과 지방의회의원, 국회 부의장의 수석비서관·비서관·비서·행정보조요원, 국회 상임위원회·예산결산특별위원회·윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구위원·행정보조요원과 고등교육법 제14조(교직원의 구분) 제1항·제2항에 따른 교원(총장, 학장, 교수·부교수·조교수, 강사)은 선거운동을 할 수 있다.

공무원이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그 직을 가지고 선거운동을 할 수 있다.

○ 선거에서의 대통령의 「정치적 중립의무」와 「정치적 의견표명의 자유」

정당활동이 금지되어 있는 다른 공무원과는 달리, 대통령은 정당의 당원이나 간부로서, 정당 내부의 의사결정과정에 관여하고 통상적인 정당 활동을 할 수 있으며, 뿐만 아니라 전당대회에 참석하여 정치적 의견표명을 할 수 있고 자신이 소속된 정당에 대한 지지를 표명할 수 있다. 다만, 대통령이 정치인으로서 표현의 자유를 행사하는 경우에도, 대통령직의 중요성과 자신의 언행의 정치적 파장에 비추어 그에 상응하는 절제와 자제를 하여야 하며, 국민의 시각에서 볼 때, 직무 외에 정치적으로 활동하는 대통령이 더 이상 자신의 직무를 공정하게 수행할 수 없으리라는 인상을 주어서는 안 된다. 따라서, 대통령은 국가의 원수 및 행정부 수반으로서의 지위에서 직무를 수행하는 때에는 원칙적으로 정당정치적 의견표명을 삼가야 하며, 나아가, 대통령이 정당인이나 정치인으로서가 아니라 국가기관인 대통령의 신분에서 선거관련 발언을 하는 경우에는 선거에서의 정치적 중립의무의 구속을 받는다.

관련 글
국회의원 등 공무원의 선거 출마시 (의원직) 사직 여부 및 사직기한
공직선거 출마 후보자의 공무원 등의 사직과 그 기한
공직선거 후보자 당선무효 및 공무담임의 제한

◎ 공무원의 선거 관여 행위 처벌

공무원의 선거관여행위는 일반인의 선거법 위반행위보다 가중하여 처벌받는다. 공무원이 직무와 밀접한 관련이 있는 권한행사를 통하거나, 선거인에게 이익 또는 불이익을 미칠 수 있는 지위를 이용하여 선거운동을 하는 경우 일반인이 선거운동을 하는 경우보다 선거의 공정을 크게 저해한다는 점에서 이를 가중처벌하기 위한 것이다.

공무원 등 법령에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 된다. 이를 위반한 경우에는 5년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다(공직선거법 제255조 부정선거운동죄 제5항).

또 공무원이 그 지위를 이용하여 선거운동을 해서는 아니 된다. 이를 위반한 경우에는 5년 이하의 징역에 처한다(공직선거법 제255조 부정선거운동죄 제3항 제2호).

또 공무원 등이 선거에 영향을 미치는 행위를 하는 경우에는 사안에 따라 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금(공직선거법 제255조 부정선거운동죄 제1항 제10호) 또는 2년 이하의 징역 또는 400만원 이하의 벌금에 처하게 된다(공직선거법 제256조 각종제한규정위반죄 제3항 제1호 바목).

공무원(선거운동을 할 수 있는 공무원 제외)이 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 범한 선거범죄의 공소시효는 해당 선거일 후 10년, 선거일 후에 행해진 범죄는 그 행위가 있는 날부터 10년으로 다른 선거범죄의 공소시효 6개월보다 훨씬 길다.

◎ 공무원의 선거관여행위 신고와 포상

공무원의 조직적인 선거운동을 신고한 사람에게는 최소 1억 원 이상(최대 5억 원)의 포상금을 지급하고 신고자의 신분은 철저히 보호하고 있다. 또한 신고·제보의 신속성을 위해 중앙선관위 홈페이지 또는 선거범죄 신고 앱을 이용하여 편리하게 신고가 가능하다.