[2016헌라7] 성남시 등과 대통령 등 간의 권한쟁의(시·군 조정교부금 우선배분 관련 권한쟁의 사건)

[2019.4.11. 2016헌라7] 성남시 등과 대통령 등 간의 권한쟁의

【판시사항】
피청구인이 2016.8.29. 대통령령 제27463호로 지방재정법 시행령 제36조 제3항, 제4항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 개정행위’라 한다)가 청구인들의 자치권한을 침해하는지, 나아가 무효인지 여부(소극)

【결정 요지】
지방자치단체별로 세입규모와 서비스 비용이 다른 상황에서 국가와 지방자치단체는 대한민국 국민이 어디에 살든 일정한 기본행정서비스를 제공받을 수 있도록 노력할 의무가 있다. 지방자치단체의 재정자립도가 상당히 낮은 현실에서 국가는 다양한 방법으로 국가와 지방자치단체 간, 그리고 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 간의 재원이전에 관한 제도를 시행할 수밖에 없으며, 국가 재정이 소요되는 국고보조금과 지방교부세 외에 광역자치단체의 재원이 소요되는 조정교부금의 배분에 있어서도 지방재정의 형평성 확보를 위해 필요한 경우 그 배분에 관여할 수 있다. 이 사건 개정행위는 광역지방자치단체 내에서 재정자립도가 상대적으로 높은 보통교부세 불교부단체에 대하여 조정교부금을 우선 배분하는 특례를 삭제함으로써 재정력이 상대적으로 약한 같은 광역지방자치단체 내 다른 시⋅군에 대하여 조정교부금을 확대하여 공정하고 합리적인 지방재정 조정을 통한 재정균형을 도모하기 위한 것이다. 이로 인하여 청구인들의 자치재정권이 다소 제한을 받는다 하더라도, 청구인들의 고유한 자치권한을 유명무실하게 할 정도의 지나친 제한이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 개정행위는 청구인들의 자치재정권을 침해한다고 볼 수 없고, 이를 무효라고 할 수도 없다.

【참조조문】
지방재정법(2014.5 28. 법률 제12687호로 개정된 것) 제29조
지방재정법 시행령(2016.8.29. 대통령령 제27463호로 개정된 것) 제36조
지방재정법 시행령 부칙(2016.8.29. 대통령령 제27463호) 제2조
구 지방재정법 시행령(2014.11.28. 대통령령 제25781호로 개정되고, 2016.8.29. 대통령령 제27463호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항, 제4항

【참조판례】
헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2, 판례집 14-2, 378, 387
헌재 2009.  5. 28. 2006헌라6, 판례집 21-1하, 418, 429

<관련 전체 글>

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【당사자】

청구인 1. 성남시대표자 시장 은수미
2. 수원시대표자 시장 염태영
3. 화성시대표자 시장 서철모
청구인들 대리인 법무법인 정명 담당변호사 이헌욱 외 3인
변호사 이동우

피청구인 대통령
대리인 정부법무공단담당변호사 고영석 외 3인

【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

【이 유】

1. 사건개요

청구인들은 2016. 7. 27. 피청구인이 2016. 7. 4. 행정자치부 공고 제2016-207호로 입법예고된 지방재정법 시행령 제36조 제3항, 제4항을 개정⋅공포하는 행위가 청구인들의 자치권을 침해한다며 권한쟁의심판을 청구하였다. 그 후 피청구인이 2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 지방재정법 시행령 제36조 제3항, 제4항을 공포하자, 청구인들은 2017. 3. 28. 청구취지를 ‘①피청구인이 2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 지방재정법 시행령 제36조 제3항 및 제4항을 개정⋅공포한 행위는 청구인들의 지방자치권을 침해한다, ②위 시행령 조항은 무효임을 확인한다, ③지방재정법 제29조 제2항은 헌법에 위반된다.’로 변경하고, 2018. 10. 23. 청구취지 ②항을 ‘위 시행령 조항을 개정⋅공포한 행위는 무효임을 확인한다.’로 변경하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 피청구인이 2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 지방재정법 시행령 제36조 제3항, 제4항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 개정행위’라 한다)가 청구인들의 자치권한을 침해하는지, 나아가 무효인지 여부이다.

한편 청구인들은 이 사건 시행령조항의 모법인 지방재정법(2014. 5. 28. 법률 제12687호로 개정된 것) 제29조 제2항이 청구인들의 지방자치권을 침해하여 위헌이라고 주장하며 그 위헌심판을 구하나, 그 취지가 위 법률조항에 대한 부수적 규범통제를 촉구하는 것으로 파악된다. 그러므로 지방재정법 제29조 제2항에 대해서는 선결문제로서 그 위헌 여부를 검토한다.

관련조항은 다음과 같다.
[관련조항] 지방재정법(2014.5.28. 법률 제12687호로 개정된 것)

제29조(시⋅군 조정교부금) ① 시⋅도지사(특별시장은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 다음 각 호의 금액의 27퍼센트(인구 50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시의 경우에는 47퍼센트)에 해당하는 금액을 관할 시⋅군 간의 재정력 격차를 조정하기 위한 조정교부금의 재원으로 확보하여야 한다. 
1. 시⋅군에서 징수하는 광역시세⋅도세(화력발전⋅원자력발전에 대한 지역자원시설세, 특정부동산에 대한 지역자원시설세 및 지방교육세는 제외한다)의 총액
2. 해당 시⋅도(특별시는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 지방소비세액을 전년도 말의 해당 시⋅도의 인구로 나눈 금액에 전년도 말의 시⋅군의 인구를 곱한 금액
② 시⋅도지사는 제1항에 따른 조정교부금의 재원을 인구, 징수실적(지방소비세는 제외한다), 해당 시⋅군의 재정사정, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 시⋅도의 관할구역의 시⋅군에 배분한다. 
지방재정법 시행령(2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 개정된 것)

제36조(시⋅군 조정교부금의 종류와 배분) ① 법 제29조 및 제29조의2에 따른 조정교부금의 종류와 용도는 다음 각 호와 같다.
1.일반조정교부금: 시⋅군의 행정운영에 필요한 재원을 보전하는 등 일반적 재정수요에 충당하기 위한 교부금
2.특별조정교부금: 시⋅군의 지역개발사업 등 시책을 추진하는 등 특정한 재정수요에 충당하기 위한 교부금
② 일반조정교부금의 재원은 조정교부금 총액의 100분의 90에 해당하는 금액으로 하고, 특별조정교부금의 재원은 조정교부금 총액의 100분의 10에 해당하는 금액으로 한다.  
③ 일반조정교부금을 배분할 때에는 일반조정교부금 총액의 100분의 50에 해당하는 금액은 해당 시⋅군의 인구수에 따라 배분하고, 100분의 20에 해당하는 금액은 해당 시⋅군의 광역시세⋅도세 징수실적에 따라 배분하며, 100분의 30에 해당하는 금액은 재정력지수(「지방교부세법」에 따라 산정한 매년도 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 값을 말한다)가 1 미만인 시⋅군을 대상으로 1에서 해당 시⋅군의 재정력지수를 뺀 값을 기준으로 배분한다.  
④ 삭제  
⑤ 일반조정교부금의 배분시기 등 집행에 관한 사항과 특별조정교부금의 구체적인 배분기준⋅산정방법 및 배분시기 등에 관한 사항은 시⋅도의 조례로 정한다.

지방재정법 시행령 부칙(2016.8.29. 대통령령 제27463호)
제2조(일반조정교부금 우선 배분 특례 폐지에 관한 경과조치) ① 시ㆍ도지사는 제36조 제4항의 개정규정에도 불구하고 종전의 제36조 제4항에 따라 일반조정교부금을 우선 배분받을 수 있는 시ㆍ군에 대해서는 2018년까지 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 일반조정교부금으로 우선 배분할 수 있다.
1. 2017년: 해당 시ㆍ군이 해당 기간의 조정교부금 재원 조성에 기여한 금액의 80퍼센트
2. 2018년: 해당 시ㆍ군이 해당 기간의 조정교부금 재원 조성에 기여한 금액의 70퍼센트
② 제1항에 따라 일반조정교부금을 우선 배분받은 시ㆍ군에 대해서는 2018년까지 제36조 제3항 단서의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. ☜ 구 지방재정법 시행령(2014. 11. 28. 대통령령 제25781호로 개정되고, 2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 개정되기 전의 것)
③ 일반조정교부금을 배분할 때에는 일반조정교부금 총액의 100분의 50에 해당하는 금액은 해당 시⋅군의 인구수에 따라 배분하고, 100분의 30에 해당하는 금액은 해당 시⋅군의 광역시세⋅도세 징수실적에 따라 배분하며, 100분의 20에 해당하는 금액은 재정력지수(「지방교부세법」에 따라 산정한 매년도 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 값을 말한다)가 1 미만인 시⋅군을 대상으로 1에서 해당 시⋅군의 재정력지수를 뺀 값을 기준으로 배분한다. 다만, 제4항에 따라 일반조정교부금을 우선 배분받은 시ㆍ군에 대해서는 본문에 따른 일반조정교부금은 배분하지 아니한다. 
④ 시ㆍ도지사는 제3항 본문에도 불구하고 「지방교부세법」 제6조 제1항에 따른 보통교부세가 교부되지 아니하는 시ㆍ군에 대해서는 제3항 본문에서 정한 기준에 따른 배분금액이 해당 시ㆍ군이 조정교부금의 재원 조성에 기여한 금액[해당 시ㆍ군에 대하여 법 제29조 제1항 제1호 및 제2호에 따라 각각 산출한 금액을 합한 금액의 27퍼센트(인구 50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시의 경우에는 47퍼센트)에 해당하는 금액을 말한다]보다 작은 경우에는 일반조정교부금의 재원에서 관할 시ㆍ군의 재정운용상황을 고려하여 시ㆍ도의 조례가 정하는 금액을 해당 시ㆍ군에 우선하여 배분할 수 있다.

3. 청구인들의 주장

가. 이 사건 개정행위는 구 지방재정법 시행령(2014. 11. 28. 대통령령 제25781호로 개정되고, 2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방재정법 시행령’이라 한다) 중 보통교부세가 교부되지 아니하는 시⋅군에 우선하여 배분되는 일반조정교부금(이하 ‘우선조정교부금’이라 한다)에 관한 제36조 제4항을 삭제하는 것을 주요 내용으로 하고 있다.

청구인들은 심판청구일 현재 우선조정교부금을 교부받는 지방자치단체들로서, 이 사건 개정행위로 인하여 경과조치가 종료되는 2019년 이후에는 우선조정교부금이 폐지되고 일반조정교부금만이 지급되어 전체 조정교부금 액수가 약 36∼56% 감액될 것으로 예상된다. 이에 따라 청구인들이 자치사무에 가용할 수 있는 재원의 50% 이상이 감소하는 결과가 초래되고 이러한 재원감소는 직접적으로 청구인들의 자치사무의 축소 또는 폐지로 이어질 수밖에 없다. 피청구인이 주장하는 이 사건 개정행위의 이유인 시⋅군 간의 재정형평성 제고는 이미 달성되고 있으며, 이 사건 개정행위로 인하여 오히려 상대적으로 규모가 큰 자치시에 거주하는 주민들에 대한 역차별이 발생한다. 이 사건 개정행위는 헌법 제117조 제1항 및 지방자치법 제9조 제1항에 의하여 보장되는 청구인들의 지방자치권, 그 중에서도 자치재정권을 침해하므로 무효이다.

나. 이 사건 개정행위의 위헌성은 이 사건 시행령조항의 모법인 지방재정법 제29조 제2항의 위헌성에서 기인하므로 부수적 규범통제가 필요한 사안이다.

지방재정법 제29조의 조정교부금은 같은 조 제1항이 명시하고 있는 바와 같이 시⋅군 간의 재정력 격차를 조정하기 위한 것이며, 이를 통해 지방자치단체는 지방자치권 특히 자치재정권을 실질적으로 행사할 수 있다. 그런데 지방재정법 제29조 제2항은 조정교부금의 배분비율을 시행령에 위임하면서 그 배분의 구체적인 기준, 방법에 대해서는 아무런 내용을 정하지 않고 모두 하위법령인 대통령령이 정하도록 포괄적으로 위임하고 있다. 이에 따라 자치재정권의 형성 및 제한을 행정부가 하게 되고 행정부 의사에 따라 지방자치단체들의 자치재정권이 제한을 받게 되므로, 지방재정법 제29조 제2항은 헌법이 정하는 위임입법의 한계를 벗어나 위헌이다.

4. 판단

가. 시⋅군조정교부금의 배분 및 이 사건 시행령조항의 개정 경위

(1) 시⋅군 조정교부금의 의의 및 그 배분기준

지방재정법 제29조에서 규정하는 시⋅군 조정교부금은 광역지방자치단체인 도와 일부 광역시가 소속 시⋅군이 징수한 광역시세 및 도세의 일부를 재원으로 하여 기초지방자치단체인 시⋅군에 배분함으로써 수직적 재정조정을 하는 동시에 시⋅군 간 재정력 격차를 수평적으로 조정하는 지방재정 조정제도의 하나이다. 시⋅도 조정교부금의 재원은 시⋅군에서 징수하는 광역시세⋅도세의 총액과 해당 시⋅도의 지방소비세액을 전년도 말의 해당 시⋅도의 인구로 나눈 금액에 전년도 말의 시⋅군의 인구를 곱한 금액이다. 서울특별시장을 제외한 시⋅도지사는 위 두 가지 재원의 100분의 27(인구 50만 이상의 시와 자치 구가 아닌 구가 설치되어 있는 시는 100분의 47)을 확보하여야 한다(지방재정법 제29조 제1항).

시⋅도지사는 조정교부금의 재원을 인구, 징수실적(지방소비세는 제외한다), 해당 시⋅군의 재정사정, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 시⋅도의 관할구역의 시⋅군에 배분한다(지방재정법 제29조 제2항). 이와 같은 시⋅군 조정교부금의 배분기준은 2000. 1. 12. 법률 제6113호로 개정된 지방재정법 제24조의2에서 ‘인구, 징수실적, 당해 시⋅군의 재정사정 기타 대통령령이 정하는 기준’을 배분기준으로 정한 이후, 2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부개정된 지방재정법 제29조 및 현행 지방재정법에서도 그대로 유지되고 있다.

(2) 이 사건 시행령조항의 개정 경위 및 취지

지방재정법 제29조 제2항의 위임에 따라 같은 법 시행령에서 시⋅도 조정교부금 배분기준을 정하고 있는바, 구 지방재정법 시행령에서는 일반조정교부금 총액의 100분의 50에 해당하는 금액은 해당 시⋅군의 인구수에 따라 배분하고, 100분의 30에 해당하는 금액은 해당 시⋅군의 광역시세⋅도세 징수실적에 따라 배분하며, 100분의 20에 해당하는 금액은 재정력지수(「지방교부세법」에 따라 산정한 매년도 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 값을 말한다)가 1 미만인 시⋅군을 대상으로 1에서 해당 시⋅군의 재정력지수를 뺀 값을 기준으로 배분하도록 하였다(제36조 제3항).

한편 구 지방재정법 시행령에서는 제36조 제4항을 신설하여, 지방교부세법 제6조 제1항의 규정에 의한 보통교부세가 교부되지 아니하는 시⋅군(이하 ‘불교부단체’라 한다)에 대한 특별재정보전금을 폐지하는 대신에 불교부단체 중 일반조정교부금 배분규모가 조정교부금 재원 조성에 기여하는 금액보다 작은 경우 시⋅도 조례가 정하는 금액을 해당 단체에 우선하여 배분할 수 있도록 하였다. 이에 따라 경기도는 구 ‘경기도 조정교부금 배분 조례’(2014. 12. 31. 경기도조례 제4808호로 전부개정되고, 2017. 5. 4. 경기도조례 제5582호로 개정되기 전의 것)’ 제6조 제2항에서 불교부단체에 대한 일반조정교부금이 해당 시⋅군이 조정교부금의 재원 조성에 기여한 금액보다 작은 경우에는 일반조정교부금의 재원에서 해당 시⋅군이 재원 조성에 기여한 금액의 100분의 90을 우선 배분하는 특례를 두고 있었다.

그러나 우선조정교부금은 종래 경기도가 불교부단체에 특별재정보전금으로 재정보전금(현행 조정교부금)의 52% 이상을 과도하게 배분하고 있는 문제를 개선하기 위하여 도입된 것임에도 불구하고, 위와 같이 경기도가 조례를 통하여 일반조정교부금 재원 조성에 기여한 금액의 100분의 90을 불교부단체에 우선 배분하도록 정함에 따라 불교부단체에 대한 조정교부금 지급이 2014년 전체의 52.9%에서 우선조정교부금 도입 이후인 2015년 52.6%로 큰 변동이 없었다. 또한 경기도 내 불교부단체에 대한 우선조정교부금 지급으로 나머지 조정교부금을 나누어 받게 되는 경기도 25개 시⋅군에 대해서는 중앙정부가 지방교부세액을 증가시킬 수밖에 없어 다른 시⋅도 등 지방자치단체에 배분되어야 할 지방교부세가 감소하게 되는 등 지방자치단체 간 재정 형평성 문제가 계속하여 제기되었다.

이에 행정안전부는 지방재정개혁의 일환으로 조정교부금 배분방식 변경을 추진할 것을 발표하였고, 2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 지방재정법 시행령 제36조 제3항을 개정하여 시⋅군 조정교부금 배분기준 중 재정력지수를 20%에서 30%로 높이고 징수실적을 30%에서 20%로 낮추는 한편, 불교부단체에 대한 우선조정교부금 제도를 규정한 제36조 제4항을 삭제하면서 부칙에 경과규정을 두어 우선배분 비율을 단계적으로 2017년 80%, 2018년 70%로 축소하고 2019년에 완전폐지 하도록 하였다.

나. 이 사건의 쟁점

(1) 헌법상 자치권한 침해 여부에 대한 심사

헌법 제117조와 제118조는 ‘지방자치단체의 자치’를 제도적으로 보장하고 있으며, 헌법 제117조 제1항 후단은 ‘법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 규정하고, 제118조 제2항은 ‘지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다’고 규정하여, 지방자치단체의 헌법상 자치권한의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한된다. 그러나 지방자치단체의 자치권은 헌법상 보장을 받고 있으므로 비록 법령에 의하여 이를 제한하는 것이 가능하다고 하더라도, 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 제한이 불합리하여 지방자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 이는 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2; 헌재 2009. 5. 28. 2006헌라6 등 참조).

(2) 이 사건의 쟁점

청구인들은 이 사건 개정행위로 인하여 경과규정을 거쳐 우선조정교부금을 지급받을 수 없게 되고, 그에 따라 청구인들이 자치사무에 가용할 수 있는 재원의 50% 이상이 감소하는 결과가 초래되며 이러한 재원감소는 직접적으로 청구인들의 자치사무의 축소 또는 폐지로 이어질 수밖에 없어, 결과적으로 청구인들의 자치권한인 자치재정권이 침해된다고 주장한다.

이와 관련하여, 청구인들은 이 사건 개정행위가 가능하게 된 것은 모법인 지방재정법 제29조 제2항이 조정교부금 배분기준을 법률에서 정하지 않고 이를 포괄적으로 시행령에 위임하였기 때문이므로, 이 사건 개정행위의 위헌성은 모법인 지방재정법 제29조 제2항의 위헌성에 기인한다고 주장한다. 지방재정법 제29조 제2항이 위헌이라면 이에 근거한 이 사건 개정행위는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 헌법적으로 허용되지 않을 것이므로, 모법인 지방재정법 제29조 제2항의 위헌 여부에 대하여 먼저 살펴보기로 한다.

다. 지방재정법 제29조 제2항의 위헌 여부

(1) 의회유보원칙 위배 여부

법률유보원칙은 국민의 기본권을 제한할 경우 법률에 의하여야 한다는 원칙을 의미하고, 헌법 제37조 제2항은 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있도록 규정하고 있다. 다만 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌마827).

지방재정법 제29조 제2항은, 시⋅도지사는 제1항에 따른 조정교부금의 재원을 인구, 징수실적(지방소비세는 제외한다), 해당 시⋅군의 재정사정, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 시⋅도의 관할구역의 시⋅군에 배분한다고 규정하여 조정교부금 배분 기준 중 일부를 대통령령에 위임하고 있는바, 이 법률에서 열거하고 있는 조정교부금 배분 요소들을 포함하여 모든 배분기준을 법률에서 직접 정하여야 하는지가 문제된다. 그런데 조정교부금은 지역 간 세원 편재와 재정 불균형을 해소하고 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하기 위한 지방재정 조정제도의 하나로서, 교부자인 광역지방자치단체의 재정 상태나 수급자인 기초지방자치단체의 재정자립도, 지역별 격차 등 다양한 요소에 의해 정해질 것이므로 그 배분기준을 모두 법률에서 직접 정해야 할 사항이라고 보기는 어렵다. 지방재정법 제29조 제2항은 조정교부금 배분기준의 중요 요소인 인구, 징수실적, 각 시⋅군의 재정사정을 법률에서 직접 예시하고, 그 이외에도 경우에 따라 고려해야 할 사정들이 있음을 감안하여 일부 세부기준을 대통령령에 위임하고 있는바, 법률유보원칙을 위반한다고 보기는 어렵다.

(2) 포괄위임금지원칙 위배 여부

헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거와 아울러 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 따라서 위임 법률은 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 정하여 당해 법률로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 한다.

앞에서 본 바와 같이 지방재정법 제29조에서 규정하는 조정교부금의 목적은 모든 지방자치단체로 하여금 필수불가결한 기본적 공공 서비스에 대해 최저 표준 수준의 공급이 가능하도록 지방자치단체 간 수직적⋅수평적 재정불균형을 시정하는 데 있으며, 이를 달성하기 위한 조정교부금의 배분기준은 제도의 목적이나 취지, 귀속주체인 시⋅군 지방자치단체의 재정적 상태 등을 고려하여 정책적으로 정할 문제이다. 그러므로 조정교부금의 배분기준이 되는 모든 요소를 법률에 규정하기 곤란한 측면이 있으며, 법률로 모두 정해 놓을 경우 인구, 징수실적, 각 시⋅군의 재정사정의 변화에도 불구하고 조정교부금이 조정 기능을 제대로 수행하지 못하여 재정불균형 격차의 해소라는 제도의 취지를 형해화할 우려가 있다. 그러므로 조정교부금의 목적인 지방정부 간 수직적⋅수평적 재정불균형을 효율적으로 시정하기 위하여 조정교부금의 세부적인 배분기준을 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다.

한편 지방재정법 제29조 제2항은 조정교부금 배분기준이 되는 기본적 요소로서 인구, 징수실적, 각 시⋅군의 재정사정을 명시적으로 규정하고 있다. 그러므로 지방재정법 제29조 제2항이 추구하는 입법목적 및 관련 법조항을 유기적⋅체계적으로 종합하여 보면, 결국 지방재정법 제29조 제2항에 의하여 대통령령에 규정될 내용은 조정교부금의 배분기준인 인구, 징수실적, 각 시⋅군의 재정사정을 구체적으로 어떻게 반영할 것인가에 관한 것이고, 이는 지방정부의 수직적⋅수평적 재정불균형을 가장 효율적으로 시정할 수 있는 개별 요소간의 반영 정도가 될 것임을 충분히 예측할 수 있다.

(3) 소결

이상과 같이 이 사건 시행령조항의 근거 규정인 지방재정법 제29조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.

라. 이 사건 개정행위가 청구인들의 지방자치권을 침해하는지 여부

결국 이 사건에서는 이 사건 개정행위를 통하여 우선조정교부금을 삭제한 것이 청구인들의 자치권한을 침해하는지 여부가 문제되므로, 아래에서는 헌법상 보장된 청구인들의 자치재정권을 포함한 자치권한의 본질적 내용이 침해되었는지를 살펴본다.

(1) 지방재정 조정의 필요성 및 지방재정 형평성 제고

우리의 일상생활은 다양한 행정서비스와 연관되어 있다. 국민은 누구나 매일 교육, 복지, 보건위생, 쓰레기 처리, 치안, 소방, 상⋅하수도 등 다양한 행정서비스의 제공을 받고 있으며, 이러한 행정서비스의 대부분은 지방자치단체에 의하여 제공된다. 그런데 지방자치단체별로 세입규모와 서비스 비용이 다른 상황에서는 대한민국 국민이 어디에 살든 일정한 기본행정서비스를 제공받을 수 있도록 국가와 지방자치단체가 노력할 의무가 있다.

특히 기초지방자치단체인 시⋅군 간에는 인구밀도, 인구구조, 세입구조, 행정기능 및 세출규모 등에 있어서 커다란 격차가 있으며, 산업구조, 경제활동인구, 지역내총생산 등도 매우 다르게 분포되어 있다. 지역경제발전 및 지역사회개발 능력의 불균형은 세원과 생활조건의 불평등으로 이어져 지방자치단체들 간의 갈등과 분쟁을 야기하는 원인이 되기도 한다. 나아가 이와 같은 지방자치단체 간 불균형은 지방자치제도가 기능하기 위한 지방자치단체의 자율성과 책임성을 저해하는 결과로 이어질 수 있다. 그러므로 지역 간 재정력과 이에 따른 복지사업 추진역량 등의 격차가 큰 상황에서는 재정력이 약한 낙후지역에 대한 지원을 강화하여 지방자치단체들 간의 재정균형을 도모할 필요가 있다.

물론 조정교부금은 중앙정부가 그 재원을 지방자치단체에 교부하는 것이 아니라 상급 지방자치단체인 광역지방자치단체의 재원을 기초지방자치단체에 교부하는 제도라는 점에서 중앙정부가 광역지방자치단체 또는 기초지방자치단체의 자율성을 배제하고 배분기준을 정할 수 있는가에 관해 의문이 있을 수 있다.

그런데 지방자치단체의 주민도 필수불가결한 기본적 공공 서비스의 수요자로서 이에 관한 최소한의 보장이 필요한 국민이므로 국가의 재정 보전만으로 이러한 수요를 충족시키기 어려운 경우에는 지방자치단체의 재원을 사용하는 것이 불가피하다. 우리나라와 같이 지방자치단체의 재정자립도가 상당히 낮은 현실에서 국가는 다양한 방법으로 국가와 지방자치단체 간, 그리고 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 간의 재원이전에 관한 제도를 시행할 수밖에 없으며, 국가 재정이 소요되는 국고보조금과 지방교부세 외에 광역지방자치단체의 재원이 소요되는 조정교부금의 배분에 있어서도 지방재정의 형평성 확보를 위해 필요한 경우 그 배분에 관여할 수 있다.

조정교부금 역시 기초지방자치단체 사이의 재정불균형을 해소하기 위한 목적을 가진 만큼 재정사정이 열악한 지방자치단체에 적정하게 배분하는 것이 중요한데, 만약 조정교부금에 드는 재원이 지방자치단체로부터 나온다고 하여 이를 자치단체의 자율에만 맡긴다면 지방자치단체 사이의 재정불균형 시정이라는 제도의 취지가 훼손될 수 있다. 국가 전체의 균형발전과 공평한 혜택을 고려하는 국가와 달리 지방자치단체는 해당 지방자치단체의 이해관계에 따라 얼마든지 다른 목적으로 조정교부금을 배분할 수도 있기 때문이다.

이 사건 개정행위는 광역지방자치단체 내에서 재정자립도가 상대적으로 높은 보통교부세 불교부단체에 대하여 조정교부금을 우선 배분하는 특례를 삭제함으로써 재정력이 상대적으로 약한 같은 광역지방자치단체 내 다른 시⋅군에 대하여 조정교부금을 확대할 수 있도록 한 것인바, 이것이 조정교부금제도의 취지에 비추어 볼 때 지방재정권을 본질적으로 침해하고 있다고 보기는 어렵다.

(2) 청구인들을 비롯한 불교부단체 재정의 충분성

지방자치단체의 재정상황을 판단할 때에는 조정교부금뿐만 아니라 지방세 수입, 세외 수입 등 다양한 재정수입원들을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 행정안전부 자료에 의하면, 이 사건 개정행위 당시 지방자치단체의 일반회계 세입 총계예산 구성 비율은 지방세 32.3%, 세외수입 4.8%, 지방교부세 15.6%, 조정교부금 4.0%, 보조금 38.0%, 지방채 0.3%, 보전수입 등 4.9%이다. 조정교부금이 전체 지방재원에서 차지하는 비중이 높다고 보기는 어려우나, 조정교부금의 금액이 적다고 볼 수 없으며 이 사건 개정행위로 인하여 우선조정교부금이 폐지되면 청구인들로서는 재정수입의 감소가 상당할 것으로 예상된다.

그러나 청구인들은 기준재정수입액이 기준재정수요액을 상회하는 보통교부세 불교부단체로서, 지방세로 인건비조차 해결되지 않는 지방자치단체가 상당수에 이르는 것과 비교할 때 재정자립도가 매우 높은 편인 점, 청구인들은 이 사건 개정행위로 인하여 우선조정교부금을 받지 못하게 되나 여전히 일반조정교부금을 받을 수 있고, 행정안전부 자료에 따르면 청구인들의 지방세 및 세외수입 증가에 따라 이 사건 개정행위 이후인 청구인들의 2018년도 일반회계 예산 증가율이 평균 21.1%로서, 최근 5년간 경기도 내 31개 시⋅군 평균 일반회계 예산 증가율 6.1%에 비하여 상당히 높은 점, 피청구인은 부칙의 경과규정을 두어 3년에 걸쳐 조정률을 순차로 적용하여 우선조정교부금을 단계적으로 폐지하도록 함으로써 현재 진행 중인 자체 사업을 마무리할 수 있도록 한 점 등을 고려하면, 조정교부금 액수의 감액으로 인하여 청구인들의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나치게 제한되었다고 할 수 없다.

한편 청구인들은 가용재원이라는 개념을 사용하여 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인들이 자치사무에 가용할 수 있는 재원의 50% 이상이 감소하는 결과가 초래되어 각종 지방자치단체의 사업이 축소 내지 취소될 수밖에 없다고 주장한다. 그러나 청구인들은 우선조정교부금 특례가 폐지되더라도 일반조정교부금을 받게 되며, 일반조정교부금은 시⋅군의 행정운영에 필요한 재원을 보전하는 등 일반적 재정수요에 충당하기 위한 교부금으로서 용도가 제한되지 않는 일반 재원이므로, 조정교부금의 액수가 적어진다고 하여 전부 가용재원의 감소로 이어진다는 주장은 타당하다고 보기 어렵다.

(3) 청구인들에 대한 역차별 여부 및 재정력 역전 현상

청구인들은 지방교부세와 조정교부금을 포함한 재정자주도[=지방세+세외수입+지방교부세+조정교부금/총예산(일반회계)×100]가 경기도 내 시⋅군 간에 대등한 수준이어서 우선조정교부금 폐지와 상관없이 재정불평등이 시정되었고, 오히려 재정자립도[지방자치단체 예산 중 자체재원(지방세+세외수입)의 비중)]와 재정자주도 순위에서 재정력 역전 현상이 나타난다고 주장한다.

그러나 기록에 의하면, 경기도 내 시⋅군의 재정자주도가 2016년도 결산 기준으로 64.76%〜88.01%의 분포로서, 지방교부세 및 조정교부금의 교부를 통하여 조정한 결과가 이러한 편차를 보인다면 재정불평등이 시정되었다고 보기는 어렵다고 할 것이다.

또한 2016년도 경기도 조정교부금 및 보통교부세 배분 현황을 보면, 이 사건 개정행위 이전에 청구인들을 비롯한 경기도 내 불교부단체는 교부단체에 비하여 우선조정교부금과 보통교부세 총액에 있어 다른 시⋅군 자치단체에 비하여 상당히 많은 금액을 받고 있었음을 알 수 있다. 이 사건 개정행위 이후를 보더라도, 2018년도 세입예산 기준 경기도 내 시⋅군의 재정여건 가운데 청구인들의 재정자립도는 동종단체 평균에 비하여도 상당히 높은 편이고, 재정자주도 역시 동종단체 평균에 비하여 높은 편으로서 재정역전 현상이 심화되고 있다고 볼만한 사정은 없다(별지 참조).

한편 청구인들은 1인당 세출예산을 비교할 때 경기도 연천군의 1인당 세출예산액 규모는 416만원 인데 비하여 수원시는 83만 원으로 5배 이상 차이가  나므로, 이 사건 개정행위가 재정불평등의 시정 효과는 없이 오히려 상대적으로 규모가 큰 자치시에 거주하는 주민들에 대한 역차별만 심화시킨다고 주장한다.

지방자치단체 인구 1인당 예산액은 대도시일수록 작아지고 도서⋅산간 지역일수록 커지는데, 이는 규모의 경제 원리에 따라 사람이 몰려 있는 지역일수록 그렇지 않은 곳에 비하여 서비스 단가가 낮고, 인구가 분산되어 있으면 도로⋅통신⋅보건 등 각종 서비스 전달 비용이 밀집 지역에 비하여 더 들기 때문이다. 조정교부금은 지방정부의 재정 부족분을 보전함으로써 수입창출 능력, 재정수요, 서비스 공급비용 등에서 발생하는 지역 간 격차를 시정하기 위한 것이고, 지역 균형발전뿐만 아니라 공공서비스 분배의 정의 역시 중요한 지방자치 이념인 점에서, 1인당 세출예산액의 차이를 이유로 청구인들의 자치재정권의 본질이 침해되었다고 보기는 어렵다.

(4) 소결

이상의 점 등을 종합할 때, 이 사건 개정행위는 지역 간 세원 격차가 큰 현실에서 공정하고 합리적인 지방재정 조정을 통한 재정균형, 더 나아가 성공적인 지방자치 운영을 위한 것으로 볼 수 있으며, 이로 인하여 청구인들의 자치재정권이나 자치권한이 다소 제한을 받는다 하더라도, 이것이 청구인들의 고유한 자치권한을 유명무실하게 할 정도의 지나친 제한이라고 보기는 어렵다. 결국 이 사건 개정행위는 청구인들의 자치재정권을 침해한다고 볼 수 없고, 이를 무효라고 할 수도 없다.

5. 결론

그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

재판관  유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영

[별지] 2016년도 경기도 조정교부금 및 보통교부세 배분 현황(단위: 억 원, 억 원 미만 반올림)