박근혜 전 대통령은 집권 당시인 2015.1.27. 청와대 첫 수석비서관회의를 주재하며 "지난해 세수는 부진한 반면 복지 수요는 계속 증가해 중앙정부나 지방 모두 살림이 어려운 상황이다. 이제 우리가 현행 지방재정 제도와 국가 지원 시스템이 지자체의 자율성·책임성을 저해하고 있는 건 아닌지 면밀히 살펴보고 과감히 개혁해야 될 시점이다. 내국세가 늘면 교육재정교부금이 자동적으로 증가하는 현행 제도가 과연 계속 유지돼야 하는지 심층적인 검토가 필요하다. 그동안 행정자치부와 교육부가 단독으로 집행해 왔던 특별교부세도 사전에 지원 원칙과 기준을 먼저 밝히고 사후에 집행 결과를 공개해야한다."며 그 보완책 마련을 지시했다. 그러나 시·도교육청의 반발로 지방교육재정교부금 개편은 이뤄지지 못했다.
문재인 정부의 국회예산정책처가 2019.10.24. 발간한 「2020년도 예산안 총괄 분석Ⅰ·Ⅲ」에서는 이 지방교육재정교부금과 관련하여 "지방교육재정교부금 규모는 꾸준히 증가하는 반면 학생 수는 감소하고 있으므로 향후 지방교육재정교부금의 적정 규모에 대한 종합적인 검토가 필요한 것으로 보인다."며 아래와 같은 분석을 내놓았다.
<관련 전체 글>
[지자체 세입 의존수입] 도세징수교부금｜재정보전금·조정교부금(시·군·구 조정교부금) 개괄 [2016헌라7] 성남시 등과 대통령 등 간의 권한쟁의(시·군 조정교부금 우선배분 관련 권한쟁의 사건) [지방자치단체 세입예산] 지방교부세(地方交付稅) 해설 지방세 11개 세목 중 '지방소비세(과세표준·세율·안분납입 등)'에 관해 [조세] 국세·지방세의 종류 및 분류 [지방교육재정 세입·세출예산 구분] 교육비특별회계 자체수입·이전수입(지방교육재정교부금) 등
▊ 2020년도 예산안 총괄 분석 Ⅰ
3. 주요 분야별 분석
가. 보건·복지·고용 분야
나. 교육 분야
(1) 현 황
(2) 분석의견
교육 분야는 다음 사항에 대한 검토가 필요하다.
첫째, 정부는 지방소비세 인상에 따른 지방교육재정교부금 교부율 인상을 전제로 2020년도 예산안을 편성하였으므로, 동 예산안은 향후 제출될 ｢지방교육재정교부금법 일부개정법률안｣ 등과 연계하여 논의할 필요가 있다.18)
18) 국회예산정책처, ｢2020년도 예산안 위원회별 분석(교육위원회)｣, 2019.10., pp.19~22.
지방교육재정교부금은 내국세 등에 연동되어 결정된다. 2019년에 적용되는 교부율은 20.46%로 보통교부금에 97%,19) 특별교부금에 3%가 각각 배분된다.
19) 보통교부금은 내국세의 일정부분 이외에 교육세 일부(유아교육지원특별회계 전출분 제외)가 포함된다.
한편, 정부는 ‘지방재정분권 추진 방안(2018.10.30. 관계부처 합동)’에 따라 부가가치세 납부세액의 11%인 지방소비세율을 2019년 15%(+4%p)로 인상하였으며, 2020년 21%(+6%p)로 인상을 추진 중이다.20) 이에, 정부는 재정분권에 따른 내국세 감소로 인한 지방교육재정 감소분을 보전하기 위하여 2020년도 지방교육재정교부금 교부율을 내국세의 20.79%로 인상(2018년 20.27%→2019년 20.46%→2020년20.79%)하는 2020년도 지방교육재정교부금 예산안을 편성하였다.
20) ｢지방세법 일부개정법률안｣(정부제출, 의안번호 제22716호)
[2020년도 지방교육재정교부금 예산안 산출 내역] (단위: 백만원)
그러나 지방교육재정교부금 교부율 인상을 위한 ｢지방교육재정교부금법｣ 개정안은 2019년 10월 18일 현재까지 국회에 제출되지 않은 상황이다.21)22)
21) 지방교육재정교부금 교부율 인상은 ｢지방교육재정교부금법｣ 제3조 규정사항으로 교부율을 인상하기 위해서는 법률 개정이 전제되어야 한다.
22) ｢지방교육재정교부금법｣ 제3조(교부금의 종류와 재원) ① 국가가 제1조의 목적을 위하여 지방자치단체에 교부하는 교부금(이하 "교부금"이라 한다)은 보통교부금과 특별교부금으로 나눈다.
② 교부금의 재원은 다음 각 호의 금액을 합산한 금액으로 한다.
1. 해당 연도의 내국세[목적세 및 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 20및 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목(稅目)의 해당 금액은 제외한다. 이하같다] 총액의 1만분의 2,046
2. 해당 연도의 「교육세법」에 따른 교육세 세입액 중 「유아교육지원특별회계법」 제5조제1항에서 정하는 금액을 제외한 금액
③ 보통교부금의 재원은 제2항제2호에 따른 금액에 같은 항 제1호에 따른 금액의 100분의 97을합한 금액으로 하고, 특별교부금의 재원은 제2항제1호에 따른 금액의 100분의 3으로 한다.
정부는 지방교육재정교부금 교부율 인상을 위한 ｢지방교육재정교부금법｣ 개정안을 조속히 국회에 제출하는 것이 바람직하다. 또한 동 예산안은 지방소비세 인상및 교부율 인상 등 관련 법률안 개정 추이를 고려하여 심사할 필요가 있다.
둘째, 지방교육재정교부금 규모는 꾸준히 증가하는 반면 학생 수는 감소하고 있으므로 향후 지방교육재정교부금의 적정 규모에 대한 종합적인 검토가 필요한 것으로 보인다.23)
23) 국회예산정책처, ｢2020년도 예산안 총괄 분석 Ⅲ｣, 2019.10. pp.38~46. <아래 Ⅲ 자료>
유아교육은 만 3세부터 초등학교 취학 전까지의 유아에 대하여 유치원을 중심으로 실시되는 교육을 말하며, 초·중등교육은 초등학교, 중학교, 고등학교 및 이와 유사한 학교에서 실시되는 교육을 말한다.
유아 및 초·중등교육 부문 재정의 대부분은 지방교육재정교부금이 차지한다.
지방교육재정교부금 외에 2017년 누리과정 지원을 위해 도입된 유아교육지원특별회계가 있으며, 2020년에는 고등학교 무상교육 예산안이 증액교부금 신설을 전제로 편성되었다.
[2015~2020년 유아 및 초·중등교육 부문 예산] (단위: 억원, %)
지방교육재정교부금은 내국세에 연동되어 있어 경제규모 확대·세수 증대에 따라 증가하고 있는 반면, 저출산 등의 영향으로 학령인구는 지속적으로 감소하여 학생 1인당 지방교육재정교부금은 2010년 442만원에서 2018년 922만원으로 2배 이상 증가하였다. 향후 지방교육재정교부금의 증가추세는 이어질 것으로 보이며 학령인구는 지속적으로 감소할 것으로 예측되고 있어 1인당 지방교육재정 여건은 더욱 개선될 것으로 예상된다.
[학생 수 및 지방교육재정교부금 추이] (단위: 만명, 조원)
이와 같은 안정적인 교육재원 확보로 학생 1인당 공교육비 및 교사 1인당 학생 수 등 우리나라 교육환경은 OECD평균에 다가선 것으로 나타난다. 정부는 미래학령인구에 대한 예측을 바탕으로 교육의 질을 제고하는 적정수준의 지방교육재정교부금 내국세 연동비율을 중·장기적으로 검토할 필요가 있다.
[학생 1인당 공교육비 및 교사 1인당 학생 수 비교] (단위: 만명, 조원)
▊ 2020년도 예산안 총괄 분석 Ⅲ
13. 교육재정 지출구조 분석
가. 현황
(1) 2020년도 예산안
(2) 재정추이 및 부문별 재원배분
(3) 중기 재정운용계획
나. 분석의견
(1) 유아 및 초·중등교육 부문의 재원 규모 및 지속가능한 재원확보 방안 검토 필요
유아 및 초·중등교육 부문 예산에 대해 다음사항을 검토할 필요가 있다.
첫째, 지방교육재정교부금 규모는 증가하는 반면 학생 수는 감소하고 있으므로 향후 지방교육재정교부금의 적정 규모에 대한 엄밀한 검토가 필요한 것으로 보인다.
지방교육재정교부금은 국가 세수입과 연동되어 장기적으로 증가하는 추세를 보이는 반면, 지출 소요와 밀접하게 관련된 학생수는 점차 감소할 전망이므로 지방교육재정교부금의 적정 규모에 대한 논란이 지속되고 있다.
지방교육재정교부금은 내국세에 연동되어 있어 경제규모 확대에 따라 증가 추세이며 저출산의 영향으로 학령인구는 지속적으로 감소하고 있어, 학령인구 1인당 지방교육재정교부금은 2010년 442만원에서 2018년 922만원으로 연평균 9.6% 증가하였다. 향후 지방교육재정교부금의 증가추세는 이어질 것으로 보이며1) 학령인구는 지속적으로 감소2)하여 1인당 지방교육재정 여건은 더 개선될 것으로 예상된다.
1) 지방교육재정교부금은 재정분권에 따른 지방소비세 인상(△5.1조원)과 법인세 감소(△14.8조원) 등으로 인한 내국세 감소(△4.1조원)(반면, 교육세는 3,299억원 증가)로 2020년에 2,479억원 증가하는데 그칠 것으로 보인지만, 정부는 향후 지속적으로 증가할 것으로 전망하고 있다. 2019~2023년 국가재정운용계획상 지방교육재정교부금은 2019년 55.2조원, 2020년 55.5조원, 2021년 58.1조원, 2022년 61.4조원, 2023년 65.9조원으로 연평균 4.5% 증가할 것으로 전망된다.
2) 통계청 장래인구특별추계(2017~2067년)에 따른 학령인구(3~17세) 추이는 2017년 718만명에서 2020년 670만명, 2025년 596만명, 2030년 525만명으로 감소할 것으로 전망된다.
그러나 학령인구 감소를 근거로 지방교육재정교부금 규모의 효율화가 필요하다는 의견과 우리나라 교육의 질이 선진국에 비해 상대적으로 낮고 교육복지 수요가 지속적으로 증가하고 있으므로 지방교육재정교부금을 확대할 필요가 있다는 의견이 상존하는 등 지방교육재정교부금에 대한 인식의 차이가 있으므로 지방교육재정의 적정 규모에 대한 엄밀한 검토가 향후 이루어질 필요가 있다.
특히 지방교육재정교부금은 내국세에 연동되어 결정되므로 경기 및 내국세 변동성에 따라 증가율이 등락을 보이기 때문에 적정 규모에 대한 합의가 없을 경우 지방교육재정교부금 과부족에 대한 논란이 발생할 소지가 크다.
[지방교육재정교부금과 내국세] (단위: 억원, %)
지방교육재정교부금은 내국세의 변동과 함께 2008~2020년 동안 △3.6%~16.8%의 증가율을 보였으며 2020년에는 0.4% 증가하는 것으로 계획되어 있다. 또한 정부의 내국세 수입 전망 오차에 따라 지방교육재정교부금의 규모가 당초 계획한 것과 달라질 수 있다는 것도 지방교육재정교부금의 불안정성을 확대시키는 요인으로 작용한다.3)4)
3) 지방교육재정교부금의 재원은 해당연도 내국세 총액의 20.46%(2019년 기준)와 교육세 중 유아교육지원특별회계 편입분을 제외한 금액으로 구성된다. 내국세 및 교육세의 예산액과 결산액의 차액으로 인한 교부금의 차액은 늦어도 다음다음 회계연도의 국가예산에 계상하여 정산하여야 한다.
4) 최근 지방교육재정교부금의 과소추계로 중앙으로부터 시·도교육청으로의 교부금 정산 규모가 확대되고 있다. 초과 내국세 규모는 2015년 2조1,719억원, 2016년 9조7,512억원, 2017년 14조6,677억원, 2018년 26조7,900억원으로 확대되었으며, 이에 따라 지방교육재정교부금이 3년 연속 다음연도에 세계잉여금 처리를 통하여 정산되었으며, 그 규모도 2017년 1조8,725억원, 2018년 2조9,121억원, 2019년 5조2,817억원으로 증가하였다.
내국세 변동과 예측오차에 따라 지방교육재정교부금 규모가 등락하는 것이 문제가 되는 것은 내국세 여건이 좋지 않은 해에는 국고와 지방비 간 재원분담에 대한 논란이 발생하지만 내국세 여건이 개선되어도 한번 정해진 재원분담은 변하기 쉽지 않기 때문이다. 예를 들어, 누리과정의 도입 시 중앙정부와 시·도교육청의 재원분담 갈등은 중앙정부와 시·도교육청 간 보육기관인 어린이집에 대해서 지방교육재정교부금으로 지원하는 것이 적절한지에 대한 논란 때문이기도 하지만, 지방교육재정 여건의 악화에도 기인하는 측면이 있다. 누리과정이 전면 도입된 2014~2015년 내국세 감소에 따른 지방교육재정교부금의 감소(2013년 41.1조원 → 2014년 40.9조원 → 2015년 39.4조원)로 갈등이 심화되어 2017년 어린이집 국고지원을 위해 유아교육지원특별회계를 도입하였다. 이후 내국세 여건이 개선5)되어도 국고 지원 비중은 높아지고 2020년 유아교육지원특별회계는 3년 연장 운영하는 것으로 예산안이 편성되었다.
5) 그러나 이후에는 내국세 여건이 개선되어 지방교육재정교부금이 증가세(2016년 41.3조원 → 2017년 42.9조원 → 2018년 49.5조원 → 2019년 55.2조원)가 이어졌다.
이와 같은 점을 고려할 때, 향후 지방교육재정교부금의 적정 규모에 대한 엄밀한 검토를 통해 유아 및 초·중등교육 부문이 안정적이면서도 적정한 규모로 지원되도록 할 필요가 있다.
둘째, 누리과정과 고등학교 무상교육은 재정소요가 지속적으로 발생하는 의무지출임에도 불구하고 2020년 예산안에서 한시적인 재원조달 방안을 계획하고 있으므로, 한시법 종료 이후에는 지방교육재정 여건 및 제도 운용 등을 종합적으로 고려하여 지속가능한 재원확보 방안을 마련할 필요가 있다.
어린이집 누리과정에 대한 국고와 지방비 간 재원분담 논란은 유아교육지원특별회계 설치를 위한 ｢유아교육지원특별회계법｣ 개정으로 일단락되었지만, 2017~2019년 3년 한시법으로 제정되었으며 2020년 예산안도 2020~2022년 3년간 한시적으로 ｢유아교육지원특별회계법｣을 연장 운영하는 내용을 근거로 편성되었다. 고등학교 무상교육에 대한 국고지원은 ｢지방교육재정교부금법｣ 개정사항으로 동 개정안은 국고지원을 위한 증액교부금을 2020~2024년 동안 한시적으로 신설 ․ 운영하는 내용을 포함하고 있으며 증액교부금 규모를 고등학교 무상교육 비용 총소요액의 47.5%로 명시하고 있다.
[2020년 누리과정 및 고등학교 무상교육 예산안 규모 및 관련법]
그러나 누리과정과 고등학교 무상교육은 지속적으로 재정이 소요되는 의무지출임에도 불구하고 이에 대응하는 재원조달은 한시적인 방안으로 계획하고 있는 것은 국가재정운용의 안정성 측면에서 바람직하지 않으므로 한시법 종료 이후에는 장기적으로 지속가능한 재원조달 방안을 마련할 필요가 있다.
의무지출을 위한 지속가능한 재원조달 방안 검토 시에는 다음사항을 고려할 필요가 있다.
먼저, 교육부와 시·도교육청 간 재원분담 논란으로 2017년 누리과정을 위한 유아교육지원특별회계가 신설·운영되는 상황에서 고등학교 무상교육을 지원하기 위한 증액교부금6)이 도입될 경우 지방교육재정교부금제도가 복잡해져 시·도교육청으로 이전되는 지방교육재정교부금 규모를 쉽게 파악하기 어렵다는 측면이 있다.7)
6) 증액교부금은 지방교육재정상 부득이한 수요가 있는 경우에는 국가예산이 정하는 바에 의하여 교부금 외에 따로 증액교부할 수 있는 항목으로 1991년 신설되어 운영되어 오다가, 2005년 지방교육재정교부금의 재원을 단순화하여 전체 지방교육재정교부금의 규모를 쉽게 파악하고 재정운영의 투명성을 제고하기 위하여 폐지한 항목이다.
7) ｢지방교육재정교부금법｣ 제5조(보통교부금의 교부) ① 교육부장관은 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미치지 못하는 지방자치단체에 대해서는 그 부족한 금액을 기준으로 하여 보통교부금을 총액으로 교부한다.
[지방교육재정교부금 제도]
다음으로, 추가적인 재원이 소요되는 정책 및 사업 추진 시 교육부와 시 ․ 도교육청은 교육재정이 달성해야 하는 목표 및 중장기 지방교육재정 운용계획을 수립하고 지방교육재정의 집행상 비효율을 개선할 필요가 있는지 점검을 통해 지속가능한 지원체계를 마련할 필요가 있다. 지방교육재정교부금은 내국세에 연동되어 있어 경제규모 확대에 따라 증가 추세이며 저출산의 영향으로 학령인구는 지속적으로 감소하고 있으며, 시·도교육청 교육비특별회계에서 이월 및 불용이 연례적으로 발생8)하고 있다.
8) 2018년 이월액 4조 8,858억원(시설비 이월액 4조5,630억원), 불용액 1조8,442억원 규모(시설비 6,735억원, 인건비 5,471억원 등)
이상의 내용을 종합하면, 교육부는 재정소요가 지속적으로 발생하는 의무지출 추진 시 지방교육재정 여건 및 제도 운용 등을 종합적으로 고려하여 지속가능한 재원확보 방안을 마련할 필요가 있다.
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