[연합뉴스 정부지원 위헌 헌법소원] 뉴스통신진흥에관한법률 제10조 등 위헌확인(2003헌마841)

▒  헌법재판소 전원재판부 결정

○ 사건 : 2003헌마841 뉴스통신진흥에관한법률 제10조 등 위헌확인
○ 선고기일 : 2005.6.30.

【청구인】 1. 주식회사 뉴시스 대표이사 최해운
2. 최해운 대리인 변호사 박민수

【주문】
청구인들의 심판청구를 기각한다.

【이유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인 주식회사 ○○(이하 ‘청구인 회사’라고 한다)와 청구외 주식회사 연합뉴스(이하 ‘연합뉴스사’라고 한다)는 구 정기간행물의등록등에관한법률(이하 ‘정간법’이라고 한다)이 정하는 바에 따라 뉴스통신사로 등록한 법인이고, 청구인 최○운은 청구인 회사의 대표이사 겸 주주이다.

(2) 청구인 회사와 연합뉴스사는 뉴스통신진흥에관한법률이 제정·시행되자 위 법률 부칙 제3조에 따라 바로 위 법률에 의하여 등록된 뉴스통신사가 되었는데, 위 법률은 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하여 이에 대해서는 재정보조 등 여러 가지 구체적이고 실질적인 지원방안을 규정하고 있는 반면, 청구인 회사에 대해서는 일반적인 뉴스통신사에 대한 정부의 지원 외에 별도의 다른 지원방안을 규정하고 있지 않았다.

(3) 이에 청구인들은 위와 같이 서로 경쟁관계에 있는 뉴스통신사 일방에 대한 부당한 지원으로 인하여 자신들의 평등권, 언론·출판의 자유, 직업선택의 자유, 재산권 등이 부당하게 침해되었다고 주장하면서 2003. 11. 25. 연합뉴스사에 대한 이러한 지원방안을 규정하고 있는 위 법률 제10조, 제19조, 제20조, 제25조, 제26조 및 부칙 제4조의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

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[연합뉴스 정부지원 위헌 헌법소원] 뉴스통신진흥에관한법률 제10조 등 위헌확인(2003헌마841)

나. 심판의 대상

청구인들은 이 사건 심판의 대상으로 뉴스통신진흥에관한법률(2003.5.29. 법률 제6905호로 제정된 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제10조, 제19조, 제20조, 제25조, 제26조 및 부칙 제4조의 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 법 제25조와 제26조는 뉴스통신의 진흥과 공적 책임을 실현하고 연합뉴스사의 독립성 및 공정성을 보장하기 위한 기구인 뉴스통신진흥회의 업무와 그 임원의 구성방법 등을 정한 조항일 뿐, 청구인들이 침해되었다고 주장하는 평등권, 직업선택의 자유 등 기본권이나 청구인들의 법적 지위와 관련하여 하등의 법적 관련성을 가지지 아니한다.

따라서 이 사건 심판의 대상을 법 제10조, 제19조, 제20조 및 부칙 제4조로 한정함이 상당하고, 그 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

법 제10조(지위 및 업무) ① 연합뉴스사는 국가기간뉴스통신사로서 정보주권을 수호하고 정보격차 해소 및 국민의 알권리 충족을 위한 기능을 수행한다.
② 연합뉴스사는 제1항의 지위를 유지하고 기능을 수행하기 위하여 다음 각 호의 업무를 담당한다.
1. 국가 등 공공기관, 국내외 언론매체, 기업과 개인 등을 상대로 한 뉴스·데이터 및 화상 등의 공급
2. 외국의 주요공공기관·언론매체·기업·단체 등에 대하여 영어, 그 밖에 대통령령이 정하는 중요외국어를 통한 뉴스·데이터 및 화상 등의 공급
3. 대학·공공도서관·비영리 사회단체 등에 대한 뉴스·데이터 및 화상 등의 공급
4. 정관이 정하는 사업
5. 국제친선·문화교류·재외교민보호와 관련하여 국가가 필요로 하는 대외뉴스통신업무
6. 자연재해대책법 제2조의 규정에 의한 재난발생의 예방 및 피해 최소화를 위한 재난뉴스통신업무
7. 그 밖에 정부로부터 위탁받은 업무
8. 제1호 내지 제7호의 업무에 부대되는 사업
③ 연합뉴스사는 국가기간뉴스통신사로서의 기능을 수행하기 위하여 필요한 인적·물적 기반을 갖추어야 한다.

제19조(뉴스정보구독계약의 체결 등) ① 정부는 연합뉴스사와 제6조 제3항의 규정에 의한 구독계약을 체결하는 경우 매출액·물가상승률·경제성장률 등을 감안하여 구독료의 요율 등 판매조건을 결정하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 계약의 구체적인 내용 및 체결절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제20조(위탁업무에 대한 비용부담 등) 정부는 제10조 제2항 제3호·제5호 및 제6호의 업무, 동항 제7호의 규정에 의하여 연합뉴스사에 위탁한 업무와 미디어환경 변화로 인한 국민의 정보격차 해소에 필요한 사업에 대하여 예산의 범위 안에서 비용의 전부 또는 일부를 부담하거나 재정자금을 융자할 수 있다.

부칙 제4조(연합뉴스사에 대한 경과조치) 이 법 시행 당시의 주식회사 연합뉴스는 이 법에 의한 연합뉴스사로 본다.

〔관련조항〕

법 제1조(목적) 이 법은 뉴스통신의 자유와 독립을 보장하고 그 공적 책임을 높이는 한편 뉴스통신사의 건전한 육성을 도모하고 그 공익성 및 공공성을 제고함으로써 뉴스통신의 건전한 발전과 민주적 여론형성을 도모하고 뉴스통신과 관련된 국익을 보호함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “뉴스통신”이라 함은 전파법에 의하여 무선국의 허가를 받아 외국의 뉴스통신사와 뉴스통신계약을 체결하고 국내외의 정치·경제·사회·문화·시사 등에 관한 보도·논평 및 여론 등을 전파함을 목적으로 행하는 송수신 또는 이를 목적으로 발행하는 간행물을 말한다.
2.～4. (생략)

제6조(뉴스통신 진흥시책의 강구 등) ① 정부는 뉴스통신이 방송·신문 등 다른 분야의 언론과 균형있는 발전을 할 수 있도록 필요한 시책을 강구하여야 한다.
② 정부는 뉴스통신사업자가 생산한 뉴스정보를 정보격차 해소 등 공익을 목적으로 일반공중에게 제공하는 경우 대통령령이 정하는 방법에 의하여 산출한 정보이용료를 당해 뉴스통신사업자에게 지급할 수 있다.
③ 정부는 제8조의 규정에 의하여 등록된 뉴스통신사업자와 대통령령이 정하는 바에 따라 구독계약을 체결할 수 있다.

제23조(설립 등) ① 뉴스통신의 진흥과 공적 책임을 실현하고 제3장의 규정에 의한 연합뉴스사의 독립성 및 공정성을 보장하기 위하여 뉴스통신진흥회를 설립한다.
②～④ (생략)

부칙 제3조(뉴스통신등록에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 정기간행물의등록등에관한법률의 규정에 의하여 등록한 뉴스통신사는 이 법에 의하여 등록한 것으로 본다.

2. 청구인들의 주장과 관계기관 및 이해관계인의 의견 요지

가. 청구인들의 주장요지

(1) 청구인 회사와 연합뉴스사는 법이 정하는 바에 따라 등록한 뉴스통신사로서 법률상 동일한 지위에 있고, 정보의 생산 및 분배라는 동일한 기능을 수행하여 서로 경쟁관계에 있음에도, 법 부칙 제4조가 청구인 회사를 연합뉴스사에서 제외함으로써 법 제3장에서 정하는 국가기간뉴스통신사에 관한 규정의 적용을 배제한 결과, 청구인 회사는 뉴스통신사의 육성대상에서 제외되었다. 그리고 이에 더하여 법 제19조와 제20조에 근거하여 연합뉴스사에 대해서는 정부의 재정지원이 가능하게 되었는바, 이는 신설 뉴스통신사로서 청구인 회사의 경쟁력을 약화시킴으로써 헌법이 보장하는 시장경제질서에 위배되고, 합리적 이유 없이 연합뉴스사와 청구인 회사를 차별하여 청구인 회사의 평등권을 침해한다.

(2) 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하고 이에 대하여 정부예산상의 지원 등 여러 가지 혜택을 부여할 수 있게 한 것은 이러한 혜택에서 제외된 청구인 회사의 기업활동을 사실상 불가능하게 하는 것으로 청구인 회사의 직업선택의 자유와 청구인들의 재산권을 침해하고, 나아가 언론기관으로서 취재, 보도활동을 어렵게 하여 청구인 회사의 언론·출판의 자유를 침해한다.

나. 문화관광부장관의 의견요지

(1) 청구인들이 침해되었다고 주장하는 기본권은 국가가 연합뉴스사에 대하여 실제로 재정지원을 하거나 연합뉴스사만을 상대로 특혜 구독계약을 체결하는 경우에 비로소 침해될 수 있다고 할 것인바, 이 사건을 청구할 당시 연합뉴스사와 관련한 정부예산안이 편성·심의단계에 있었고, 구독계약의 체결 또한 지금까지 매년 반복적으로 행해져 오던 것이므로 심판대상조항의 시행으로 인하여 비로소 발생한 사유로 볼 것은 아니다. 따라서 심판대상조항에 의하여 청구인들의 기본권이 침해되었다는 주장은 성립될 수 없으므로 이 사건 심판청구는 부적법하다.

(2) 연합뉴스사는 국내 유일의 뉴스통신사로서 그동안 언론기관으로서 본연의 기능을 나름대로 성실히 수행하여 왔고, 동시에 국가를 대신해서 외국의 유수한 뉴스통신사에 대응하여 정보주권을 수호하는 역할도 아울러 담당하여 왔다. 그리고 이러한 연합뉴스사의 기능과 역할은 앞으로도 계속되어야 하므로 국가기간뉴스통신사로서의 지위를 부여할 현실적인 필요성이 있다.

(3) 정부가 연합뉴스사와 뉴스정보에 대한 구독계약을 체결하는 경우 매출액·물가상승률 등을 감안하여 구독료 등을 정하도록 그 계약조건을 법정하였다고 하여 정부와 청구인 회사 등 다른 뉴스통신사와의 뉴스정보 구독계약이 금지된다고 할 수 없다.

(4) 법 제20조가 정하는 보조금의 지급은 정부가 연합뉴스사에게 위탁한 업무의 수행과 미디어환경의 변화에 따른 국민의 정보격차해소를 위한 사업 등 공익사업의 수행과 관련한 범위에서 그 비용을 부담하는 것으로서 연합뉴스사에 대한 특혜성 지원이 아니다.

(5) 법은 정보주권의 수호라는 정책적 목적을 달성하기 위하여 연합뉴스사에게 한시적으로 국가기간뉴스통신사로서의 지위를 부여하고 있을 뿐, 이로 인하여 다른 뉴스통신사의 취재활동이나 경영활동에 어떠한 제한을 설정하는 것은 아니다.

다. 연합뉴스사의 의견요지

(1) 법은 헌법 제21조 제3항의 위임에 따라 뉴스통신사의 지위와 기능, 권한 등을 규정한 것으로 날로 치열해져 가는 각국의 정보경쟁에서 국가의 정보주권을 수호하고 국민들 간의 정보격차를 해소하기 위하여 국가기간뉴스통신사를 지정하고, 이를 중심으로 뉴스통신업을 육성하려는 것에 그 목적이 있다. 그리고 방송법에서 한국방송공사를 국가기간방송사로 지정하여 각종 지원을 하고 있는 것과 같이 법이 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하여 이에 대하여 일정한 임무를 부여하고 재정지원을 하는 것도 가능하며, 그러한 국가기간뉴스통신사의 법적 형태가 공사인지 또는 주식회사인지는 단지 입법기술상의 문제에 지나지 않는다.

(2) 입법권자의 폭넓은 입법형성권을 인정하는 상대적 평등론과 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적 개선을 내용으로 하는 단계적 평등론의 관점에서 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

(3) 나머지 쟁점에 대해서는 문화관광부장관의 의견과 대체로 동일하다.

3. 적법요건에 관한 판단

법률 또는 법률조항 자체가 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 청구인이 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 그리고 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것이 원칙이나 예외적으로 제3자에게도 자기관련성이 인정될 수 있는데, 어떠한 경우에 제3자의 자기관련성을 인정할 것인지는 법의 목적과 실질적인 규율의 대상, 법률 또는 법률조항의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(헌재 1997.9.25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416 ; 2002.6.27. 2001헌마122, 판례집 14-1, 671, 674).

심판대상조항은 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하여 이에 대하여 재정지원 등 혜택을 부여함을 내용으로 하므로 오로지 연합뉴스사만을 그 규율의 대상으로 하고, 청구인들은 원칙적으로 규율의 직접적인 상대방이 아닌 제3자에 불과하다. 그러나 심판대상조항이 경쟁관계에 있는 다른 뉴스통신사를 국가기간뉴스통신사로 지정하여 이에 대하여 재정지원 등 각종 혜택을 부여하는 경우에는 이러한 혜택에서 제외된 청구인 회사의 경우 그 영업활동이 부당하게 축소되는 결과가 되므로 그러한 범위에서 기본권에 대하여 직접 법적인 제한을 받는 것으로 보아야 한다(헌재 1996.4.25. 95헌마331, 판례집 8-1, 465, 470 ; 1997.9.25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416 각 참조).

그리고 경업자 중 어느 일방에게 특별한 혜택을 부여하는 심판대상조항으로 인하여 다른 일방은 사실상 영업활동에 큰 제약을 받게 되고, 이러한 사실상의 제약이 당해 시장의 구조와 특성에 따라 영업의 수행을 현저히 곤란하게 하거나 불가능하게 할 정도에 이를 경우에는 그 침해의 효과나 진지성 또한 크다고 할 것인바, 후술하는 바와 같은 뉴스통신시장의 구조와 특성에 비추어 볼 때 이로 인한 직업선택의 자유 등 기본권침해의 효과나 그 진지성이 결코 경미하다고 단정할 수는 없다.

또 국가기간뉴스통신사에 대한 재정지원 등 혜택의 부여는 오로지 국가기간뉴스통신사인 연합뉴스사를 수급자로 하여 행해지는 것인바, 이러한 시혜적 법률의 경우에는 법률의 수규자가 당사자로서 기본권침해를 주장하는 침해적 법률의 경우와는 달리, 수혜의 범위에서 제외된 청구인이 ‘국가가 다른 집단에게 부여한 혜택으로부터 자신이 속한 집단을 평등원칙에 반하여 부당하게 제외하였다.’라는 취지의 위헌주장을 할 수 있고, 이에 대하여 헌법재판소가 평등권위반을 확인한다면 그 결과로서 청구인도 혜택규정에 의하여 배제되었던 혜택에 참여할 가능성이 있으므로 청구인의 자기관련성을 인정할 수 있다(헌재 2001.11.29. 99헌마494, 판례집 13-2, 714, 723-724 참조).

이 사건에서도 만약 헌법재판소가 ‘연합뉴스사만을 국가기간뉴스통신사로 지정하여 재정지원을 하는 것은 청구인 회사의 평등권을 침해한다.’라는 위헌취지의 결정을 하는 경우, 연합뉴스사에 대한 재정지원을 박탈하거나 또는 감축하는 방향으로 평등을 실현할 수도 있겠지만, 이와 달리 경업자인 청구인 회사에게도 국가기간뉴스통신사의 지위를 부여하는 방향으로 평등이 이루어질 수도 있으므로 제3자인 청구인들에게도 자기관련성을 인정할 수 있다.

4. 본안에 관한 판단

가. 심판대상조항의 입법배경

(1) 헌법 제21조 제1항은 “모든 국민은 언론·출판의 자유 …… 를 가진다.”라고 하여 자유민주주의체제의 제도적 기초이자 민주정치의 불가결한 전제조건으로서 국민의 언론·출판의 자유를 보장하고, 제3항은 “통신·방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다.”라고 하여 통신, 방송, 신문 등 언론기관의 지위와 기능 그리고 그 설립 및 운영을 위한 시설기준 등을 언론매체별로 구별하여 따로 그 지위와 기능 등을 법률로써 규율할 것을 명하고 있는데, 방송, 신문과는 달리 뉴스통신에 대해서는 따로 법률을 제정하지 아니하고 신문 등 정기간행물의 지위와 기능 등을 정한 정간법에서 이를 함께 규율하고 있는 것이 이러한 헌법의 위임취지에 어긋난다는 입법론적 비판이 있었다.

(2) 연합뉴스사는 1980. 12. 정부의 언론사 통폐합정책에 따라 한국신문협회와 한국방송협회의 통폐합결의(건전언론육성과 창달에 관한 결의문)로써 당시 민간종합통신사인 ○○통신(○○그룹소유)과 △△통신(△△그룹소유), 민간특수통신사인 시사, 경제, 산업 등 통신사를 모두 통폐합하여 국내 유일의 종합통신사로 설립되었다.

통폐합 당시에는 위 결의문의 취지에 따라 자본금 13억 원의 51%를 한국신문협회와 한국방송협회의 회원사들이 인수하고 그 나머지를 위 ○○통신과 △△통신의 소유주인 ○○그룹과 △△그룹이 현물출자 방식으로 인수하였으나, 1983. 2. 한국방송공사(KBS)와 문화방송(MBC)이 ○○그룹과 △△그룹의 보유주식을 모두 인수함으로써 양 방송사가 전체 주식의 74.51%를 소유하고, 그 나머지를 중앙신문사 및 지방신문사가 인수하여 방송사, 신문사 등 언론기관이 전체 연합뉴스사의 주식을 공유하는 소유구조로 되었다.

이러한 뉴스통신사의 통폐합이 군소 뉴스통신사의 난립과 이로 인한 과당 경쟁 및 뉴스서비스의 질 저하 등 한국 뉴스통신산업의 고질적 병폐를 해결할 수 있는 발판을 만들어 주었다는 점에서 일부 긍정적인 측면이 전혀 없는 것은 아니었지만, 자율적 통폐합이 아니라는 태생적 한계, 정부가 직·간접적으로 KBS와 MBC의 주식을 전부 또는 상당 부분 소유함으로써 사실상 정부에 의해서 연합뉴스사의 임원 등에 대한 인사권과 중요 정책에 대한 의사결정권이 행사되는 소유구조상의 문제점, 이러한 이유로 주주인 언론기관들도 연합뉴스사의 경영에 무관심하고 오히려 주주로서의 지위를 이용하여 연합뉴스사와의 뉴스정보 구독계약의 체결에 성의를 보이지 않는 등 회사경영상의 문제점 등으로 인하여 국내 유일의 종합뉴스통신사로서 연합뉴스사는 회사존폐의 위기상황에 놓이게 되었다.

(3) 뉴스통신사는 신문사·방송사 등 다른 언론매체에게 가장 기본적이고 원시적인 형태의 뉴스정보를 제공하기 때문에 국내 및 국가 간의 정보흐름에 있어서 매우 중요한 기능과 역할을 수행한다. 뉴스통신사의 오보(誤報)는 이로부터 뉴스정보를 제공받는 다른 모든 언론기관의 그것으로 즉시 이어지고, 반대로 뉴스통신사의 특종은 일시에 다른 모든 언론기관으로 전달되기 때문에 다른 언론매체와는 비교할 수 없을 정도로 큰 정보유통에 있어서의 파급력과 정보전달체계에 있어서의 중요성을 가진다.

한편, AP, Reuter, AFP 등 소위 세계 3대 뉴스통신사가 전세계에서 발생하는 뉴스정보량의 80% 이상을 취재·배포하는 세계 뉴스정보시장의 독점적 구조 아래서 이들 뉴스통신사의 오보나 특정한 관점으로 왜곡된 뉴스정보는 곧바로 이로부터 뉴스정보를 제공받는 각국의 모든 언론매체로 전파되어 가감 없이 그대로 전달된다.

따라서 수출·수입 등 대외의존도가 높은 경제구조와 남·북한이 대립하고 있는 우리의 정치·경제적 상황에서 격변하는 국제뉴스정보를 우리의 가치와 관점으로 취재하여 이를 국내 언론기관에게 배포·전달하고, 우리와 관련한 뉴스정보를 객관적이고 공정하게 취재하여 이를 전세계의 언론기관에 알리는 것은 국가의 이익과 국가의 홍보역량을 강화하는 매우 중요하고 긴요한 국가적 과제가 되었다.

(4) 이러한 배경에서 입법자는 헌법 제21조 제3항의 위임에 근거하여 뉴스통신사의 지위와 기능, 그리고 그 설립 및 운영의 시설기준 등을 정하는 뉴스통신에 관한 기본법인 뉴스통신진흥에관한법률을 제정하면서 함께, 날로 격화되는 국가 간의 정보경쟁과 소위 메이저 뉴스통신사들의 정보독점 및 정보의 왜곡, 뉴스통신시장에 대한 개방 압력 등 뉴스통신시장의 환경변화 등에 능동적으로 대응하기 위하여 뉴스통신산업에 대한 국가적 진흥방안을 마련하고, 국가를 대행하여 사실상 이러한 기능과 역할을 수행하여 오던 국내 유일의 종합뉴스통신사인 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하여 그 법률적 지위와 업무의 범위를 명확히 하며, 연합뉴스사가 국가기간뉴스통신사로서의 역할을 원활하게 수행하는데 필요한 인적·물적 기반을 갖출 수 있도록 이를 지원하는 법적 근거를 마련하였다.

나. 심판대상조항이 처분적 법률로서 헌법에 위반되는지 여부

(1) 심판대상조항은 상법상의 주식회사에 불과한 연합뉴스사를 주무관청인 문화관광부장관의 지정절차도 거치지 아니하고 바로 법률로써 국가기간뉴스통신사로 지정하고, 법이 정하는 계약조건으로 정부와 뉴스정보 구독계약을 체결하게 하며, 정부가 위탁하는 공익업무와 관련하여 정부의 예산으로 재정지원을 할 수 있는 법적 근거를 법률로써 창설하고 있는바, 이는 특정인에 대해서만 적용되는 ‘개인대상법률’으로서 처분적 법률에 해당한다.

뉴스통신시장에서 국가기간뉴스통신사의 지정이 필요한 경우 통상적으로 상정할 수 있는 입법형식은 국가기간뉴스통신사의 기능과 역할, 그리고 그 대상이 될 수 있는 자격과 지정절차 등을 법률에서 규정하고 그 구체적인 지정행위는 소관 행정청의 집행행위에 의하는 형식이 될 것인데, 법은 구체적인 법집행행위로서 ‘지정행위’를 거치지 아니하고 법률에서 직접 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하고 있으므로 그 자체로 법적용상의 차별취급이 야기되는 것이다.

(2) 그러나 우리 헌법은 처분적 법률로서 개인대상법률 또는 개별사건법률의 정의를 따로 두고 있지 않음은 물론, 이러한 처분적 법률의 제정을 금하는 명문의 규정도 두고 있지 않은바, 특정규범이 개인대상 또는 개별사건법률에 해당한다고 하여 그것만으로 바로 헌법에 위반되는 것은 아니라고 할 것이다(헌재 1996.2.16. 96헌가2등, 판례집 8-1, 51, 69 ; 2001.2.22. 99헌마613, 판례집 13-1, 367, 375 각 참조).

(3) 결국 심판대상조항이 일반 국민을 그 규율의 대상으로 하지 아니하고 특정 개인만을 그 대상으로 한다고 하더라도 이러한 차별적 규율이 합리적인 이유로 정당화되는 경우에는 허용된다고 할 것이다.

다. 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부

(1) 차별취급의 확인과 심사의 기준

(가) 심판대상조항은 국내 뉴스통신시장에서 서로 경업자 관계에 있는 청구인 회사와 연합뉴스사 중 연합뉴스사만을 국가기간뉴스통신사로 지정하여 여러 가지 공익적 업무를 위탁하고, 정부와의 뉴스정보 구독계약조건을 법정하여 안정적으로 구독료 수입을 확보할 수 있도록 보장하며, 공익적 업무의 수행과 관련한 비용을 정부가 부담하고, 국가기간뉴스통신사로서의 원활한 업무수행에 필요한 인적·물적 기반을 갖추도록 공익사업의 수행과 관련한 범위에서 정부가 재정지원을 할 수 있는 법적 근거를 마련하고 있다.

따라서 청구인 회사는 연합뉴스사와 마찬가지로 법이 정하는 바에 따라 적법하게 등록한 뉴스통신사로서 서로 경쟁관계에 있음에도, 심판대상조항에 의하여 국가기간뉴스통신사로 지정되지 않은 결과 정부예산의 지원 등 각종 혜택의 수혜대상에서 제외되는 차별취급을 받는다.

(나) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하는 것이다(헌재 1996.8.29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 102 ; 1999.9.16. 98헌마310, 판례집 11-2, 373, 377 등).

한편, 법은 헌법 제21조 제3항의 위임에 근거하여 언론·출판의 자유의 내용으로서 자유언론제도를 보장하기 위하여 뉴스통신사의 헌법적 지위와 기능을 정하고, 그 운영의 공공성과 보도의 공정성을 확보하며, 정보주권의 수호와 국민 간의 정보격차해소 등을 위하여 뉴스통신사에 대한 진흥방안 등 뉴스통신과 관련한 언론정책의 방향을 형성하는 데 그 입법취지가 있다고 할 것이므로 이러한 영역에서는 입법자에게 입법형성권이 부여되어 있다고 할 것이고, 이에 더하여 심판대상조항의 내용과 같이 뉴스통신사의 권한을 제한하거나 새로이 의무를 부과하는 것이 아니라 국내 뉴스통신시장의 진흥을 위하여 뉴스통신사에 대한 재정지원 등 혜택을 부여하는 것을 내용으로 하는 시혜적 법률의 경우에는 그 입법형성권의 범위가 더욱 넓어진다고 하겠다.

따라서 이하에서는 자의금지원칙에 입각하여 비교집단으로서 청구인 회사와 연합뉴스사가 국가기간뉴스통신사의 지정 및 뉴스통신사의 진흥을 위한 우선적 처우와 관련하여 본질적으로 어떻게 구별되고, 그러한 차이점이 심판대상조항이 정한 차별취급을 정당화할 정도의 합리적 이유를 가지고 있는지 여부에 관하여 본다.

(2) 차별취급이 자의금지원칙에 위배되는지 여부에 관한 판단

(가) 뉴스통신사의 기능과 역할

앞에서 이미 본 바와 같이 세계 3대 뉴스통신사가 전세계 뉴스정보량의 80% 이상을 생산·분배하는 뉴스정보시장의 구조에서, 뉴스정보를 우리의 가치와 관점에서 취재하여 이를 국내외 언론기관에 제공함으로써 정보주권을 수호하며, 국가의 홍보역량을 강화하기 위해서는 일차적으로 직접 이러한 임무를 수행하는 국내 뉴스통신사의 역할이 무엇보다 중요하다.

물론 정부조직 내의 국가홍보기구나 방송사·신문사 등 언론기관들도 부분적으로 이러한 기능과 역할을 수행하고 있음을 부정할 수는 없지만, 뉴스정보의 신뢰성 확보와 정부의 언론시장개입이라는 측면에서 정부의 역할은 극히 제한적일 수밖에 없고, 매출액의 대부분을 광고수입에 의존하는 신문·방송 등 언론기관에게 이러한 공적 기능의 수행을 기대하기도 현실적으로 어려운 일이다.

결국 이러한 공익적 기능의 수행은 국내외에 걸친 광범위한 취재망으로 뉴스정보를 직접 취재하여 이를 국내외 각 언론기관에게 제공하는 것을 본래적인 임무로 하는 뉴스통신사에게 맡길 수밖에 없고, 현실적으로도 연합뉴스사를 중심으로 하는 국내의 뉴스통신사들이 이들 주요 뉴스통신사들 및 각국의 뉴스통신사들과의 치열한 정보경쟁 속에서 이러한 기능과 역할을 수행하여 왔다.

(나) 뉴스통신사에 대한 정부지원의 필요성과 당위성

뉴스통신시장의 경우 뉴스정보라는 상품이 가지는 공공재로서의 성격과 상품의 가치에 비하여 생산에 엄청난 비용이 소요되는 규모의 경제로서의 특성으로 인하여 이를 시장의 경쟁질서에 그대로 두어서는 필연적으로 심각한 경영난에 봉착할 수밖에 없는 취약한 산업구조를 가지고 있다.

그리고 뉴스통신사의 수익구조는 광고료 수입이 전체 매출액의 70% 내지 80% 이상을 차지하는 다른 언론매체와는 달리 오로지 기사전재료(記事轉載料) 등 뉴스정보 구독료 수입만으로 이루어져 뉴스통신사의 운영만으로는 도저히 그 비용과 수익의 균형을 달성할 수 없을 정도로 비효율적이다. 이러한 이유 때문에 뉴스통신사는 막대한 비용을 들여 자체적인 취재망을 두기보다는 전세계에 걸쳐 광범위한 취재망을 운영하는 AP, Reuter, AFP 등 주요 뉴스통신사나 또는 아시아·유럽·중동 등 특정지역 중심의 취재망을 운영하는 지역거점 뉴스통신사들로부터 뉴스정보를 구매하여 이를 다시 국내 언론기관에게 제공하는 것이 수익성의 관점에서 불가피하게 되었고, 심지어 국내 뉴스정보의 경우에도 스스로 전국적인 취재망을 운영하기보다 이들 거대 뉴스통신사들의 국내지사나 취재망으로부터 뉴스정보를 구매하는 상황에까지 이르게 되었다.

결국 뉴스통신사를 시장의 경쟁질서에 그대로 두어서는 소위 메이저 뉴스통신사들의 관점과 기준으로 취재·가공된 뉴스정보를 그대로 받아들일 수밖에 없고, 국내의 뉴스정보마저 외국의 뉴스통신사에게 의존하게 되어 정보주권이 심각하게 손상되는 상황에 직면하게 되었다.

따라서 이러한 뉴스통신시장의 특수한 시장구조 및 열악한 수익구조 등을 고려할 때, 정보주권의 수호와 국민 간의 정보격차를 해소하며 국가이익보호와 국가의 홍보역량을 강화하기 위해서는 정부의 뉴스통신시장에 대한 최소한의 개입과 뉴스통신사에 대한 적절한 지원이 반드시 요청된다고 할 것이고, 이러한 차원에서 심판대상조항이 국가기간뉴스통신사를 지정하여 여러 가지 공적 임무를 부여하고, 그 임무의 수행과 관련하여 비용을 부담하며, 재정지원 등 다양한 혜택을 부여하는 등의 우대조치를 취하는 것은 그 합리성을 인정할 수 있다.

(다) 연합뉴스사의 역할과 청구인 회사와의 비교

연합뉴스사는 1980년 언론통폐합정책의 일환으로 신문사, 방송사 등 국내 언론기관들이 기존의 뉴스통신사를 모두 통폐합하여 설립한 종합뉴스통신사로서 국내에서 발생하는 뉴스정보를 자체의 인력으로 취재하여 이를 국내외 각 언론기관에게 제공할 뿐 아니라 약 20여 개의 주요 국가에 특파원을 파견하여 취재한 국제 뉴스정보를 국내 언론기관에게 제공하고, 국내외에서 발생하는 우리나라와 관련한 중요한 뉴스정보를 영어 등 주요 외국어로 번역하여 외국의 뉴스통신사 및 언론기관에게 제공하는 등 사실상 국가를 대표하는 종합뉴스통신사로서의 기능을 이미 오래전부터 수행하여 왔다. 그리고 최근에는 북한 및 한반도 관련 뉴스정보만을 전문적으로 취재하여 제공하던 정부 소유의 내외통신을 흡수하여 그 기능까지도 수행하고 있다.

한편, 청구인 회사는 2001. 9. 뉴스통신사로 등록한 후 초기에는 독자적으로 국내외 취재활동을 하기보다 로이터통신과 계약을 체결하여 로이터통신의 영문뉴스를 독점적으로 국내 언론기관에게 제공하는 특수뉴스통신사로서의 기능을 수행하다가, 2002. 9.부터 자체 취재망으로 뉴스정보를 제공하는 시범서비스를 개시하였다.

양 회사 사이의 차이점을 좀 더 구체적으로 살펴보면, 먼저 인력구조의 면에서 연합뉴스사의 경우 2004. 1. 현재 편집국, 경제국, 지방국, 국제뉴스국, 민족뉴스국, 영문뉴스국, 해외특파원 등 각 분야별로 300명 이상의 전문뉴스제작인력을 확보하고 있는 반면, 청구인 회사의 경우 편집국, 경제국, 지방국, 국제뉴스국 등에 80여 명의 전문뉴스제작인력(특파원제도는 아직 운영하지 않고 있다)을 확보하는 데 그치고 있고, 뉴스정보의 교류도 연합뉴스사의 경우 61개국의 뉴스통신사와 뉴스계약 및 제휴계약을 체결하여 뉴스정보 및 사진기사를 상호 교환하고 있음에 반하여, 청구인 회사의 경우에는 불과 4개의 뉴스통신사와 기사 또는 사진을 교환하고 있는 데 불과하다.

다음으로 소유구조와 매출액을 비교하여 보면, 연합뉴스사의 경우 21개의 방송사와 19개의 중앙 및 지방 신문사가 공동으로 출자한 자본금 13억 원의 주식회사인 데 반해, 청구인 회사의 경우 민간 개인투자자들이 주주로 참여하고 있는 자본금 10억 원의 개인투자자 중심의 주식회사이고, 2002년을 기준으로 연합뉴스사의 매출액이 560억 원인 데 반하여 청구인 회사의 매출액은 12억 원에 불과한 상태이다.

마지막으로 공익적 기능의 측면에서도 연합뉴스사의 경우 이미 본 바와 같이 세계의 주요 도시에 19명의 특파원을 파견하여 국제 뉴스정보와 우리 나라와 관련한 뉴스정보를 국내 언론기관에게 제공하고 있고, 남북통일과 한반도의 긴장완화를 위하여 북한 및 한반도 관련 뉴스정보를 취재하여 이를 국내외 각 언론기관에게 제공하고 있으며, 올림픽과 월드컵 등 국가적 행사에서도 주간뉴스통신사로서의 역할을 수행함으로써 뉴스통신사로서의 본래적 기능 외에 여러 가지 공적 기능과 역할을 수행하고 있음에 반해, 청구인 회사의 경우에는 아직 이러한 공익 관련 서비스에는 이르지 못하고 있는 실정이다.

따라서 연합뉴스사와 청구인 회사는 회사의 연혁이나 업무영역, 취재기자·특파원 등 인적 자원의 규모나 전문성, 예산규모·수익구조·취재시설 등 물적 자원의 규모 등 각 영역에서 이미 질적·양적인 차이가 뚜렷하여 같은 종합뉴스통신사로 분류하기가 어렵다.

(라) 차별취급의 효과나 그 진지성의 정도

심판대상조항에 의한 국가기간뉴스통신사로의 지정은 그 지정에 기초한 정부와의 구독계약의 체결이나 예산의 배정 등 구체적인 집행행위가 있어야 비로소 실질적인 혜택이 부여되는 선언적인 성격을 갖는 데 불과하고, 정부와의 계약조건을 법정한다고 하여 그것으로 청구인 회사와 정부와의 구독계약이 금지되거나 또는 같은 조건의 구독계약이 불가능한 것도 아니다. 그리고 정부가 연합뉴스사의 업무수행에 대하여 비용을 부담하거나 재정지원을 하는 경우는 오로지 정부로부터 위탁받은 공적 업무를 수행하는 때로 한정되므로 연합뉴스사에 대한 우대조치로 인하여 초래되는 청구인 회사에 대한 차별취급의 효과 또한 크지 않다고 하겠다.

(마) 소결

그렇다면 정보주권의 수호와 국민 간의 정보격차해소, 국가의 홍보역량강화라는 심판대상조항의 입법취지에 비추어 볼 때, 뉴스통신사로서의 기능과 역할, 회사설립의 연혁 및 그 업무의 영역과 공공성의 정도, 종합뉴스통신사로서의 인적·물적 기반 등의 측면에서 청구인 회사와는 뚜렷한 차이가 있는 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하고 이에 대하여 재정지원 등 여러 가지 혜택을 부여한 심판대상조항에는 수긍할 만한 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 이를 두고 평등원칙에 어긋나는 자의적 차별이라고 하기는 어렵다.

라. 심판대상조항이 청구인들의 직업선택의 자유 등 기본권을 침해하는지 여부

(1) 청구인들은, 심판대상조항이 연합뉴스사만을 국가기간뉴스통신사로 지정하여 안정적인 구독료 수입을 확보할 수 있게 하고 각종 혜택을 부여함으로써 그 혜택에서 배제된 청구인 회사의 경우 연합뉴스사와의 뉴스통신시장에서의 경쟁이 제한되고, 그로 인하여 영업이 불가능한 지경에 이르게 되어 청구인들의 재산권이 침해되며, 정상적인 취재활동 등 언론활동도 위축되는 상황에 놓이게 되었다고 주장한다.

(2) 그러나 심판대상조항은 청구인 회사의 취재활동 등 언론기관으로서의 활동에 간섭을 한다거나 또는 언론활동의 결과로서 보도의 내용을 검열하는 등 청구인들의 언론·출판의 자유를 제약하는 내용을 전혀 담고 있지 아니하다.

그리고 이에 더하여 심판대상조항은 오로지 청구인 회사와 연합뉴스사 간의 영업활동(뉴스정보의 판매 등)과 관련한 경쟁을 국가기간뉴스통신사의 지정과 관련된 범위에서 제한하고 있을 뿐, 영업활동 또는 연합뉴스사와의 경쟁의 산물로서 이미 축적되고 형성된 청구인들의 재산권을 부당하게 제한하거나 또는 그 내용을 부당히 축소·변경하는 등의 조항을 일체 포함하고 있지 아니하다.

그러므로 청구인들의 재산권 또는 언론·출판의 자유와 관련된 주장은 더 이상 살필 필요도 없이 이유 없다.

(3) 나아가 심판대상조항이 청구인들의 경쟁의 자유 등 직업의 자유를 침해하고 있는지 여부에 관하여 본다.

심판대상조항은 언론기관으로서 뉴스통신사의 지위와 기능 등을 정하면서 날로 치열해져가는 국가 간의 정보쟁탈전과 소위 메이저 통신사들의 정보독점 및 왜곡, 통신시장의 개방압력 등 변화하는 뉴스통신시장의 환경에 능동적으로 적응하기 위하여 뉴스통신에 대한 국가적인 진흥방안을 마련하고, 뉴스통신시장의 특수성으로 인하여 고질적인 경영난에 겪는 국내 뉴스통신사를 지원하기 위한 것으로서 헌법 제21조의 언론·출판의 자유에 내포된 자유언론제도를 보장하기 위한 입법자의 의무와 헌법 제21조 제3항의 위임에 근거하여 그 입법목적의 정당성을 긍정할 수 있다.

그리고 심판대상조항은 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 연합뉴스사를 국가기간뉴스통신사로 지정하고 이에 대하여 예산상의 지원 등 각종 혜택을 부여함으로써 뉴스통신사들 사이의 경쟁을 제한하고 있는바, 이는 열악한 국내 뉴스통신시장의 구조에서 경영난을 겪고 있는 뉴스통신사들의 자금난을 단계적으로 해소하고 이를 토대로 국내 뉴스통신사들이 국가 간의 정보경쟁에 적극적으로 참여할 수 있는 인적·물적 기반을 갖출 수 있게 하므로 그 입법수단의 적절성도 인정된다.

(4) 한편, 심판대상조항은 연합뉴스사를 선언적으로 국가기간뉴스통신사로 지정할 뿐, 그 지정으로써 당연히 연합뉴스사에게 어떤 혜택이 자동적으로 부여되지는 않는다고 할 것이고, 오로지 정부와 연합뉴스사가 구독계약을 체결하거나 정부가 일정한 공익사업을 연합뉴스사에 위임하는 경우에 한하여 연합뉴스사로 하여금 안정적으로 구독료 수입을 확보하게 하고, 정부예산에 의한 재정지원을 하는 법적 근거를 마련하고 있는 데 불과하다.

나아가 이로써 정부와 청구인 회사 간의 뉴스정보 구독계약의 체결이 금지된다거나 연합뉴스사와 같은 조건의 계약체결이 금지되는 것도 아니고, 정부의 청구인 회사에 대한 공익업무의 위탁이 금지되는 것도 또한 아니다. 그리고 심판대상조항은 이러한 입법의 취지를 실현하기 위하여 “6년간”만 효력을 가지는 한시법에 해당하므로 이러한 제한의 효과가 영구적으로 청구인들의 기본권에 제한을 가져오는 것도 아니다.

따라서 심판대상조항으로 인한 기본권제한의 효과는 비교적 경미한 데 반하여, 이로 인하여 국가기간뉴스통신사로서 연합뉴스사의 인적·물적 기반과 역량이 강화됨으로써 얻는 국제뉴스정보시장에서의 경쟁력의 향상은 그대로 국가의 경쟁력으로 이어져 그 공익실현의 효과는 매우 크다고 할 것이다.

(5) 그렇다면, 심판대상조항으로 인한 뉴스통신시장에서의 경쟁제한효과는 기본권제한의 한계 내의 것으로 과잉금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.

5. 결론

이상의 이유로 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 윤영철(재판장) 권성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙(주심) 이공현