국회의원 법률안의 처리 과정

I. 국회에서의 입법과정(立法過程)

1. 법률안의 입안

가. 의원 발의 법률안

의원 발의 법률안은 의원 10인 이상의 찬성으로 법률안을 발의할 수 있다. 종전에는 의원이 개인적으로 발의하는 법률안의 입안을 지원하기 위하여 국회사무처의 공식기구로 법제실이 설치되어 있어서, 상당수의 의원발의 법률안이 법제실의 검토를 거치고 있었는데, '국회입법조사처법'이 제정되어 ① 국회의 위원회 또는 국회의원이 요구하는 사항의 조사․분석 및 회답 ② 입법 및 정책 관련 조사․연구 및 정보의 제공 ③ 입법 및 정책 관련 자료의 수집․관리 및 보급 ④ 외국의 입법동향의 분석 및 정보의 제공에 관한 사무를 처리하게 하였다.

나. 위원회 제안 법률안
위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안과 그 밖의 의안을 제출할 수 있으며, 이 경우에는 위원장이 제출자가 된다. 상임위원회는 안건이 회부됨으로써 심사권이 부여되는 것이 아니라 소관사항에 대하여 자주적인 심사권을 가지고 있으므로 그 소관에 관하여 의안을 스스로 입안하여 제출할 수 있다. 그리고 특정 사항에 대한 법률안의 입안․심사를 위하여 본회의 의결로 특별위원회를 구성한 경우에는 그 범위 안에서 특별위원회도 법률안을 입안하여 제출할 수 있다.

위원회에서 제안하는 의안은 입법실무상 '위원회안'과 '위원회 제출대안'으로 구분하고 있다.

'위원회안'은 위원회가 그 소관에 속하는 사항에 관하여 독자적으로 의안을 입안하여 제출하는 것으로 주로 정상적인 절차를 거쳐서는 법 개정이 늦어져 시급한 법개정의 필요성이 있는 경우 제출되는데, 1999.12.23. 헌법재판소가 '지방세법' 제111조제2항제2호에 대하여 헌법불합치결정(동 조항의 적용을 동 조항이 개정될 때까지 중지하는 결정을 함)을 하자 정상적으로 입법예고와 부처협의 등 모든 절차를 거치면 2000년 1월 1일부터는 토지 외의 물건에 대한 취득세 부과․징수가 불가능하게 되어 그 시급성 때문에 '지방세법중개정법률'안을 위원회안으로 마련하여 통과시킨 사례가 있다.

'위원회 제출대안'은 원안의 취지를 변경하지 아니하는 범위 안에서 그 내용의 대폭적인 수정이나 체계를 다르게 하여 원안을 대신할 만한 안으로 제출하는 것이다. '위원회 제출대안'에 대한 사례로는 부패방지법안을 한나라당과 민주당이 각각 제출하였으나 특별검사제 도입문제 등에 대하여 합의를 보지 못하다가 국회 법제사법위원회에서 두 안을 폐지하고 그 내용을 수렴하여 위원회 대안을 제안하여 2001.6.28.에 통과된 바 있다.

위원회에서 법률안을 제안하고자 하는 때에는 이를 입안하기 위한 소위원회를 구성하고, 소위원회에서 마련한 내용을 위원회에서 질의·토론·축조심사를 거쳐 위원회안으로 채택(의결)하거나 위원의 동의(動議)로 제안된 내용을 위원회에서 직접 심사·의결 또는 소위원회로 하여금 심사·보고하게 한 다음 의결함으로써 위원회안을 마련하게 된다.

위원회에서 제출한 의안은 이미 그 위원회에서 충분한 심사를 거쳐 제출된 것이므로 그 위원회에 회부하지 아니한다('국회법' 제88조). 그러나 그 의안의 내용이 불충분하다는 등의 이유로 다시 심사할 필요가 있다고 인정하는 경우 의장은 국회운영위원회의 의결에 따라 다른 위원회에 회부할 수 있다('국회법' 제88조).

본회의 심의 도중에 위원회로 하여금 다시 심사하게 할 필요를 인정하는 때에는 그 의결로 다른 위원회에 회부하거나 같은 위원회에 재회부할 수 있다('국회법' 제94조).

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2. 법률안의 제출

'헌법' 제52조에 의하면 국회의원뿐만 아니라 정부도 법률안을 제출할 수 있도록 하고 있고, '국회법' 제51조에서는 국회의 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있도록 하고 있다. 이러한 위원회 제안 법률안도 넓은 의미의 의원발의 법률안의 범주에 포함된다.

위원회제안 법률안이 아닌 의원발의 법률안은 발의자를 포함하여 10인 이상의 찬성으로 발의하며('국회법' 제79조제1항), 예산상의 조치를 수반하는 법률안의 경우에는 예산명세서를 아울러 제출하여야 한다('국회법' 제79제2항)

정부제출 법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령 명의로 제출하되 국무총리와 관계 국무위원이 부서하여야 한다('헌법' 제82조·제89조)

가. 법률안의 접수

법률안의 접수 등 국회에서의 의안 접수 관련 사무는 국회사무처 의사국 의안과에서 담당한다('국회사무처 직제' 제8조제3항제4호·'국회사무처 직제 시행규칙' 제10조제4항제1호). 정부제출 법률안의 경우에는 반드시 대통령이 서명하고 국무총리와 관계 국무위원이 부서하여 대통령 명의로 국회의장에게 제출될 것을 요구한다. 이와 관련하여 제헌국회 제1회 제57차 본회의(1948.9.4.)에서 '유엔총회정부대표파견에관한건'이 국무총리와 관계 국무위원의 부서가 없다는 이유로 반려된 사례와 2001회계연도결산 등 대통령 명의 공문에 국무총리의 부서가 없음을 이유로 반려(2002.9.)된 사례 등이 있다.

국회에서의 안건처리는 각 안건별로 이루어지므로 2개 이상의 법률안을 1개의 공문으로 작성하여 제출할 수 없다. 법률안을 제출함에 있어서 비용추계서 또는 재원조달계획서 등 미비된 문서가 있는 경우 우선 접수하고 사후에 보완하는 것을 실무상 허용하지 않고 있으므로 제출 시 필요한 모든 자료를 완전하게 갖추어야 한다.

정부제출 법률안이 국회에 계류 중인 상황에서 같은 제명의 법률안을 다시 제출할 수 있는지가 문제될 수 있다. 법률안 제출권은 제출자의 고유 권한이기 때문에 이미 제출한 법률안의 국회심사가 지연되어 부득이하게 다른 내용을 개정할 필요가 있는 경우에는 같은 제명의 법률안을 다시 제출할 수 있다. 정부가 1993.10.30. 제출한 산림법중개정법률안이 1년 이상 심사가 완료되지 못한 상황에서 WTO협상 결과 관련 조항의 개정이 필요하게 되자 정부는 이미 제출한 법안과는 별도의 다른 내용의 법률안을 1994.11.28. 국회에 제출하였고 국회는 이를 각각 의결한 사례가 있다.

그러나 같은 제출자가 같은 조항에 대하여 서로 다른 내용으로 개정안을 제출하거나 중복하여 같은 개정안을 제출하거나 이미 제출한 법률안에서는 삭제한 조항을 나중에 제출하는 법률안에서는 개정하는 내용으로 하여 서로 모순된 개정안을 제출하려는 때에는 제출자 의사의 단일성 요구에 반하고 국회의 회의 진행에 비효율을 가져올 수 있으므로 먼저 제출한 법률안을 철회(법률안이 본회의 또는 위원회에서 상정되어 의제가 된 때에는 본회의 또는 위원회의 동의를 받아야 철회됨)한 후 다시 제출하거나 수정안을 제출하는 방식을 취하여야 한다. '독점규제 및 공정거래에 관한 일부개정법률안'을 제출할 때에 2006.7.20. 제출하여 계류 중인 법안과 일부 규정이 중복 또는 상이하여 2007.2.7. 철회안을 제출하여 2007.2.21. 철회하고 해당 법률안을 제출한 사례가 있다.

나. 본회의 보고
법률안이 접수되면 의장은 본회의에 이 사실을 보고한 후 위원회에 회부하게 된다. 다만, 폐회나 휴회 등으로 인하여 본회의에 보고할 수 없을 때에는 먼저 위원회에 회부하고('국회법' 제81조), 추후 개의되는 첫 번째 본회의에서 그 때까지 접수된 법률안을 일괄 보고하게 된다.

다. 위원회 회부
위원회는 본회의의 예비적 심사기관이지만 현실적으로는 국회가 위원회중심주의를 채택하고 있기 때문에 입법과정에 있어서 위원회 심사과정이 차지하는 비중이 매우 크다. 특히 상임위원회는 법률안을 심사할 뿐만 아니라 스스로 법률안을 제출할 수 있으며, 상임위원회를 통과한 법률안은 본회의에서 이의가 제기되는 경우가 거의 없기 때문에 대부분의 법률안은 상임위원회 단계에서 거의 입법화되고 있다고 해도 과언이 아니다.

법률안을 '위원회에 회부한다'는 것은 의장이 발의 또는 제출된 의안을 심사할 권한이 있는 소관 위원회에 송부하는 행위이다. 의장은 법률안이 발의되거나 제출되면 이를 소관 위원회에 회부하되, 그 법률안의 내용이 다른 위원회의 소관 사항과 관련이 있다고 인정할 때에는 관련 위원회에도 이를 회부한다.

1) 소관 위원회의 결정
법률안을 심사할 특별위원회가 별도로 구성되어 있는 경우를 제외하고는 법률안의 소관 위원회는 '국회법' 제37조제1항에 따라 그 소관을 결정하되, 결정이 곤란한 경우에는 다음 사항을 참고하여 소관을 결정하게 된다.

가) 정부제출 법률안
정부제출 법률안은 그 법률안에 부서한 국무위원을 참조하여 그 소관 위원회를 결정한다. 다만, 대통령 직속의 감사원·국가정보원이나 각종 위원회, 국무총리 소속의 ○○○처 소관에 속하는 법률안은 모두 행정안전부장관이 부서하여 제출하므로 이 경우에는 국무위원의 부서로 소관 위원회를 결정하지 않고, '국회법' 제37조제1항에 따라 결정한다.

소관부처가 둘 이상이어서 둘 이상의 국무위원이 공동으로 부서하여 제출하는 법률안은 어느 부처 업무가 법안의 중심을 이루는지, 어느 부처의 업무비중도가 높은지 등을 고려하여 1개 위원회만을 소관 위원회로 결정한다. 공동 소관 법률을 개정하는 경우에도 개정하는 내용과 직접 관련된 위원회를 소관으로 결정한다.

나) 의원발의 법률안
의원발의 법률안은 그 법률안이 개정법률안인 경우에는 법률안 연혁을 참고하고, 제정 법률안인 경우에는 법률안의 내용 및 주무부처와 '정부조직법' 및 부처별 직제 등 내용적·형식적 측면을 종합적으로 고려하여 그 소관 위원회를 결정한다. '정부조직법'상 어느 부처소관에도 속하지 않는 사항은 행정안전부 소관으로 규정하고 있다.

다) 국회의장의 소관 위원회 결정
법률안이 어느 위원회 소관에 속하는지가 명백하지 않을 때에는 의장은 국회운영 위원회와 협의하여 회부하되, 협의가 이루어지지 않을 때에는 의장이 소관 위원회를 결정한다('국회법' 제81조제2항).

라) 법률안과 관련된 특별위원회가 있는 경우
국회는 수개의 상임위원회 소관과 관련되거나 특히 필요하다고 인정한 안건을 효율적으로 심사하기 위하여 본회의의 의결로 특별위원회를 둘 수 있다('국회법' 제44조제1항).

법률안을 심사하기 위하여 특별위원회가 이미 구성되어 있거나 법률안이 수개의 상임 위원회 소관과 관련되어 특별위원회를 구성할 경우에는 특별위원회 구성결의안 주문에 따라 해당 법률안의 소관 위원회를 결정하고, 그 주문에 명시된 법률안만 해당 특별위원회에 회부한다. 의장이 법률안을 회부할 수 있는 특별위원회는 법률안 심사권을 가진 특별위원회로 제한된다.

어떤 특별위원회가 법률안 심사권을 가졌는지 여부는 그 명칭(예: 정치관계법 심의특별위원회, …법률개폐특별위원회, 국회법개정특별위원회, …법률안기초 특별위원회 등)이나 주문내용(예: …법을 심사하기 위하여, 관련법의 제정 또는 법적· 제도적 보완 조치를 마련하기 위하여 등) 등을 고려하여 판단한다. 따라서 법률안 심사가 가능하다는 내용이 주문에 명시되어 있지 않은 특별위원회나 특정 사안을 조사할 목적으로 구성된 특별위원회에는 법률안을 회부할 수 없다.

2) 관련 위원회 회부
의장은 1개의 소관 위원회에 법률안을 회부하는 경우에 그 법률안이 다른 위원회의 소관 사항과 관련이 있다고 인정할 때에는 관련 위원회에도 이를 회부하여야 한다('국회법' 제83조제1항).

실무적으로 다음 기준에 따라 관련 위원회 여부를 판단하고 있다.

가) 다른 상임위원회의 권한을 침해할 우려가 있는 경우
• 이미 다른 법률에서 규제하고 있는 사항을 해당 법률의 실효성 확보라는 이유에서 그 적용을 배제하는 경우
• 법률의 소관을 변경하는 경우
• 부칙으로 다른 법률의 개정 시 자구 수정에 국한하지 않고 내용을 개정하는 경우
• 기금의 설치, 국유재산의 특례, 조세특례, 부담금 설치, 특별회계 설치 등을 규정하는 경우
• 다른 법률에서 정하고 있는 인가·허가·승인·신고 사항 등을 해당 법률에서 의제·간주하는 경우

나) 여러 부처의 업무가 관련되어 있는 경우
• 2명 이상의 국무위원이 부서한 법률안
• 정부 직제에 규정되어 있지 않은 새로운 영역을 규정할 때 2개 이상의 부처업무와 관련이 있는 경우

의장이 관련 위원회에 안건을 회부할 때에는 관련 위원회가 소관 위원회에 그 의견을 제시할 기간을 정하여야 하며, 필요한 경우 그 기간을 연장할 수 있다('국회법' 제83조제2항).

소관 위원회는 관련 위원회로부터 특별한 이유 없이 기간 내에 의견의 제시가 없는 경우에는 바로 심사보고를 할 수 있다('국회법' 제83조제3항). 관련 위원회의 의견제시가 있는 경우 소관 위원회는 해당 안건의 심사보고서에 그 요지를 의무적으로 기재하고, 위원장의 본회의 심사보고 시 관련 위원회의 의견도 반드시 보고하여야 한다.

3) 심사기간 지정
위원회의 심사기간 지정은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 의장이 심사의 기간을 지정하는 제도로서 종전에는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의를 하면 심사기간 지정을 할 수 있었다. 그러나 '국회법' 개정(2012.5.25.)으로 천재지변, 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태 시 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의한 관련 안건과 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 안건의 경우에만 심사기간을 지정할 수 있도록 심사기간 지정 요건을 한정했다('국회법' 제85조제1항). 심사기간의 지정은 법률안을 위원회에 회부하거나 회부한 후에 할 수 있는데, 통상적으로 위원회에 회부한 후에 지정한다.

의장은 해당 위원회가 이유 없이 심사기간 내에 심사를 마치지 아니할 때에는 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부칠 수 있으며('국회법' 제85조제2항), 이유가 있다고 인정할 때에는 심사기간을 연장할 수 있다.

○ 법률안의 심사·의결 흐름도

3. 소관 상임위원회의 심사

일단 법률안이 제출되어 접수되면 의장의 결재를 얻은 후 인쇄하여 모든 의원에게 배부한다. 이와 관련하여 1994년에 '국회법'이 개정되어 의안을 의원에게 배부할 때 이를 전산망에 입력하여 의원이 이용할 수 있도록 하고 있다.

접수한 시점이 본회의 개의 중인 때에는 본회의에 보고한 후 소관위원회에 회부하고 폐회 또는 휴회 중인 때에는 본회의 보고를 생략하고 회부한다.

소관 상임위원회의 결정은 의장이 하며 소관위원회가 불분명한 경우에는 국회운영위원회와 협의하여 결정하고 특히 필요하다고 인정하는 안건에 대하여는 본회의의 의결을 얻어 특별위원회에 회부할 수도 있다. 의장은 또한 법률안이 다른 위원회의 소관사항과 관련이 있다고 인정할 때에는 관련 위원회에도 의견제시 기간을 정하여 회부할 수 있다.

위원회는 필요에 따라서는 특정한 안건을 심사하기 위하여 소위원회를 구성하여 안건을 심사하고, 그 심사결과에 따라 전체위원회에서 최종 심사를 하게 된다.

☞ 위원회의 심사절차는 ①입법예고 ②위원회 상정 ③제안자의 취지 설명 ④전문위원의 검토보고 ⑤대체토론 ⑥공청회 또는 청문회 ⑦소위원회 심사 및 보고 ⑧축조심사 ⑨찬반토론 ⑩표결의 순서로 한다.

가. 입법예고
위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보나 국회 또는 소관 위원회의 인터넷 홈페이지를 통해 입법예고를 한다('국회법' 제82조의2). 이 경우 입법예고 기간은 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 일부개정법률안의 경우에는 10일 이상, 제정법률안 및 전부개정법률안의 경우에는 15일 이상으로 한다('국회 입법예고에 관한 규칙' 제4조).

▪국회법 제82조의2(입법예고) ① 위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원장이 간사와 협의하여 입법예고를 하지 아니할 수 있다. 1. 긴급히 입법을 하여야 하는 경우 2. 입법 내용의 성질 또는 그 밖의 사유로 입법예고가 필요 없거나 곤란하다고 판단되는 경우 ② 입법예고기간은 10일 이상으로 한다. 다만, 특별한 사정이 있는 경우에는 단축할 수 있다. ③ 입법예고의 시기·방법·절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

나. 위원회 상정
위원회에 법률안이 회부되면 위원장은 간사와 협의하여 의사일정을 정한다('국회법' 제49조제2항). 이 경우 긴급하고 불가피한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우를 제외하고는 법률안이 위원회에 회부된 후 제정 법률안과 전부개정 법률안 및 폐지법률안은 20일, 일부개정 법률안의 경우에는 15일, 체계·자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 5일이 경과되지 아니하면 의사일정으로 상정할 수 없다('국회법' 제59조).

한편, 위원회에서 의안의 최초 상정 여부를 둘러싸고 여야 간의 충돌이 있었던 점을 고려하여 그와 같은 논란을 방지하기 위해 '국회법' 개정(2012.5.25.)으로 의안의 상정간주제가 도입되었다. 이는 위원회에 회부된 법률안을 위원장이 간사와 합의한 경우를 제외하고는 위에 따른 기간 경과 후 30일이 경과한 날 이후 처음으로 개회하는 위원회에 상정된 것으로 보도록 하는 것을 의미한다('국회법' 제59조의2).

▮ 회부(回附)·부의(附議)·상정(上程)의 의미 ① '회부(回附)'는 의장이 제출된 의안을 심사할 권한이 있는 소관 위원회에 송부하는 행위를 말하며, 위원회에서 소위원회에 심사토록 송부하는 행위도 회부라는 용어를 사용하는데, 이 '회부'라는 용어는 위원회에서만 사용하고 있다. 위원회에의 회부는 위원회 상정의 전 단계가 되는 셈이다. ② '부의(附議)'는 본회의에서 안건을 심의할 수 있는 상태로 만드는 것을 뜻하는데, 이 용어는 본회의에서만 사용하고 있다. 본회의에 부의한다는 것은 본회의에 직접 안건을 회부하거나 위원회에 회부되어 심의가 끝난 안건을 본회의에서 심의할 수 있도록 하는 상태에 놓는 것을 말하는데, 부의를 구체화시키기 위해서는 회의에 상정시키는 행위가 필요하다. 본회의에의 부의는 본회의 상정의 전 단계가 되는 셈이다. ③ '상정(上程)'은 소관 위원회에 회부되어 있는 안건 또는 본회의에 부의된 안건이나 본회의 단계에서 회부된 안건을 당일 회의에서 심의·의결할 수 있도록 하는 구체적인 행위를 의미한다. 상정(上程)의 경우 소관 위원회나 본회의의 의사일정에 기재된 안건에 대해 "○○○안을 상정합니다."라고 선포함으로써 비로소 당해 안건이 상정되었다고 하고 심사(위원회의 안건에 대한 검토․논의를 '심사'라고 함)·심의(본회의의 심사·논의를 '심의'라고 함)할 수 있게 된다. '의사일정을 상정한다.'는 의미는 당일 회의의 의사일정에 포함되어 있는 안건을 정식 의제로 삼아 논의를 시작하는 구체적인 행위를 말한다. 안건이 당일 회의에서 처리되는 경우에는 한번만 상정되게 되지만, 처리되지 못하게 되는 경우에는 몇 번으로 상정되게 된다.

다. 제안자의 취지 설명
법률안이 위원회의 의사일정에 상정되면 제안자는 위원회에 출석하여 법률안의 제안이유와 주요내용 및 제안취지를 설명한다.

정부제출 법률안인 경우에는 국무위원 또는 정부위원이 설명하고, 의원발의 법률안은 발의한 의원이, 여러 발의자라면 대표발의자가 설명을 한다.

▪국회법 제58조(위원회의 심사) ① 위원회는 안건을 심사할 때 먼저 그 취지의 설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 대체토론[안건 전체에 대한 문제점과 당부(當否)에 관한 일반적 토론을 말하며 제안자와의 질의·답변을 포함한다]과 축조심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다. ② 상임위원회는 안건을 심사할 때 소위원회에 회부하여 이를 심사·보고하도록 한다. ③ 위원회는 제1항에 따른 대체토론이 끝난 후에만 안건을 소위원회에 회부할 수 있다. ④ 제1항 및 제3항에도 불구하고 소위원회에 회부되어 심사 중인 안건과 직접 관련된 안건이 위원회에 새로 회부된 경우 위원장이 간사와 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 그 안건을 바로 해당 소위원회에 회부하여 함께 심사하게 할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 축조심사는 위원회의 의결로 생략할 수 있다. 다만, 제정법률안과 전부개정법률안에 대해서는 그러하지 아니하다. ⑥ 위원회는 제정법률안과 전부개정법률안에 대해서는 공청회 또는 청문회를 개최하여야 한다. 다만, 위원회의 의결로 이를 생략할 수 있다. ⑦ 위원회는 안건이 예산상의 조치를 수반하는 경우에는 정부의 의견을 들어야 하며, 필요하다고 인정하는 경우에는 의안 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관하여 국회예산정책처의 의견을 들을 수 있다. ⑧ 위원회는 안건이 제58조의2에 따라 제정 또는 개정되는 법률안인 경우 국회사무처의 의견을 들을 수 있다. ⑨ 제1항에 따른 전문위원의 검토보고서는 특별한 사정이 없으면 해당 안건의 위원회 상정일 48시간 전까지 소속 위원에게 배부되어야 한다. ⑩ 법제사법위원회의 체계·자구 심사에 관하여는 제5항 단서와 제6항을 적용하지 아니한다.

라. 전문위원의 검토 보고
의사일정에 상정된 모든 안건에 대하여는 전문위원의 검토 보고가 필수적이다. 전문위원의 검토 보고는 소속위원이 안건을 쉽고 능률적으로 심사할 수 있도록 하기 위하여 위원회에서 심사할 안건에 대하여 제안이유, 문제점, 장단점과 그 밖에 필요한 사항을 조사․분석하여 작성하는 보고서로서 특별한 사정이 없는 한, 해당 법률안의 위원회 상정일 48시간 전까지 소속위원에게 배부하고('국회법' 제58조제9항), 위원회 회의에서 구두로 보고하는 것이 일반적이다. 그러나 위원회에서 제안하는 의안에 대하여는 그 제안과정에서 전문위원이 참여하는 것이 보통이므로 전문위원의 검토보고는 따로 하지 않는 것이 통례이다.

마. 대체토론(大體討論)
대체토론(General Debate)이란 안건에 대한 전반적인 문제점과 당부에 관한 일반적인 토론을 말한다. 현행 '국회법'은 대체토론을 제안자와의 질의·답변을 포함하는 넓은 개념으로 정의하고 있으며('국회법' 제58조제1항). 안건에 대하여 찬성․반대를 표시하는 찬반토론과는 구별된다. 위원회가 법률안을 소위원회 또는 안건조정 위원회에 회부하는 때에는 반드시 대체토론이 끝난 후에 하도록 되어 있다('국회법' 제58조제3항, 제57조의2제1항).

정부제출 법률안의 경우에는 국무위원 등에 대하여 질의하며, 의원발의 법률안의 경우에는 발의한 의원을 비롯하여 그 법률안을 소관하는 주무부처의 국무위원이나 정부위원을 출석하게 하여 집행상의 여러 문제점에 관하여 질의할 수 있다.

바. 공청회․청문회
위원회는 법률안을 심사함에 있어 제정법률안이나 전부개정법률안에 대해서는 공청회 또는 청문회를 개최하여야 한다. 다만, 위원회의 의결로 생략할 수 있다('국회법' 제58조제6항).

사. 소위원회의 심사 및 보고
위원회는 대체토론이 끝나면 안건을 반드시 소위원회에 회부하여 심사․보고하게 하여야 하며, 소위원장은 그 심사경과와 결과를 위원회에 보고한다.

위원회에 회부된 법률안이 이미 소위원회에 회부되어 있는 안건과 직접 관련된 경우에는 위원장이 간사와의 협의를 거쳐 회부된 법률안을 상정, 제안자의 취지 설명, 전문위원 검토보고 및 대체토론을 하지 않고 바로 소위원회에 회부하여 함께 심사하게 할 수 있다('국회법' 제58조제4항).

소위원회는 폐회 중에도 언제든지 회의를 소집하여 회부된 법률안을 심사할 수 있고, 회부된 법률안에 대하여 수정안·대안의 제시뿐만 아니라 위원회안의 기초 등을 하며, 그 의결로 의안의 심사와 직접 관련된 보고 또는 서류의 제출을 정부에 대하여 요구할 수 있고, 증인·감정인·참고인 출석도 요구할 수 있다('국회법' 제57조제6항 및 제7항).

아. 축조심사
축조심사(逐條審査)라 함은 의안을 한 조항씩 낭독하면서 심사해 나가는 것을 말하며, 안건의 내용과 심사의 정도에 따라 필요할 경우 위원회의 의결로 이를 생략할 수 있다. 다만, 제정 법률안 및 전부 개정 법률안은 반드시 축조심사를 거쳐야 한다('국회법' 제58조제5항).

자. 찬반 토론
찬반토론은 의제에 대하여 찬반의 의견을 표명하는 것이다. 토론은 단순히 의견을 말하는데 그치지 않고 찬성 또는 반대의 이유와 수정의견을 제시하는 것도 가능하다.

차. 표결
표결(表決)은 위원장의 요구에 따라 위원이 의제에 대하여 찬성 또는 반대의 의사를 표명하고 그 수를 집계하는 것이다. 위원회에서의 표결은 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다('국회법' 제54조).

카. 법률안의 통과 형태

1) 원안의결
말 그대로 위원회에서 정부 또는 의원이 제안한 법률안을 수정 없이 원안 그대로 본회의에 부의하기로 의결하는 것이다. 이는 내용상의 아무런 변경이 없음을 의미하며 문맥의 흐름을 바르게 하기 위한 단순한 자구의 변경이나 오자·탈자·한자의 한글로의 표기 등의 변경이 있더라도(소관 위원회 및 법제사법위원회의 체계·자구수정 포함) 원안의결로 본다.

2) 수정의결
법률안을 위원회에서 심사하는 과정에서 원안의 취지와 성격을 변경하지 않는 범위에서 원안의 내용, 체계, 형식 및 자구의 일부를 추가, 삭제, 변경 등을 하는 것이다. 수정안의 범위는 ① 문안의 내용 및 체계·자구의 변경 ② 문안의 추가 또는 삭제 ③ 제명의 변경 ④ 조·항 등을 분할하여 여러 개의 조·항 등으로 하거나 그 반대로의 통합 등 형식의 변경 등으로 요약할 수 있다.

3) 대안(代案)의결
대안은 원안과 일반적으로 그 취지는 같으나 내용을 전면적으로 수정하거나 체계를 전혀 다르게 하여 원안을 대신할 만한 내용으로 변경하여 제출하는 것으로서 일종의 수정안의 성격을 띤 것이다. 대안에는 위원회에서 원안이 심사되는 동안에 의원이 30명 이상의 찬성자와 연서하여 제출하는 '의원발의 대안'과 위원회에서 원안을 심사하는 과정에서 원안을 폐기하고 그 원안에 대신할 만한 새로운 안을 입안하여 위원장 명의로 제출하는 '위원회제출 대안'이 있다. 통상 대안이라고 할 때에는 '위원회제출대안'을 의미하는 경우가 많다.

대안의 범위를 요약하면 다음과 같다.
‣ 원안과 일반적으로 취지는 같으나 그 내용을 전면적으로 수정하거나 체계를 전혀 다르게 하여 원안에 대신할 만한 법률안으로 수정하는 경우
‣ 1개의 법률사항에 대하여 2개 이상의 법률안이 회부되어 2개 이상의 안을 각각 심사한 후 이를 통합하여 단일안으로 제출하는 경우. 법률안의 경우 위원회대안이라고 하면 이 경우가 대부분이다.
‣ 1개의 법률안이라도 그 내용을 수정할 때에 원안에 포함되지 않은 다른 조문의 내용까지 개정하려는 경우로서 수정의 범위를 벗어나 대안으로 제출하는 경우
‣ 의원발의 대안이 위원회에 회부되어 위원회의 심사과정에서 원안과 의원발의 대안을 모두 폐기하고 위원회의 대안으로서 제출하는 경우
‣ 한 개의 법률안을 분할하여 여러 개의 안으로 하거나 여러 개의 법률안을 합하여 한 개의 법률안으로 하는 경우
‣ 제명이 다른 법률안을 합하여 한 개의 법률안으로 하거나 개정법률안과 제정법률안을 합하여 제정법률안을 만드는 경우

4) 폐기
위원회에서 의안을 심사한 경과는 가결(원안·수정) 또는 부결(본회의에 부의하지 아니하기로 결정)의 어느 것으로 의결된다. 위원회는 의안의 본회의 심의에 앞서서 예비적 심사를 하는 것이므로, 위원회의 의결이 그대로 국회의 의사로서 최종적인 결정이 되는 것이 아니고 위원회에서 어떠한 의결을 하든 본회의에 부의하는 것이 원칙이다. 그러나 위원회에서 부결(본회의에 부의하지 않기로 의결)된 법률안은 본회의에 부의할 필요가 없다는 결정을 하였음을 본회의에 보고하고 본회의에 부의하지 않고 있다. 본회의에 부치지 않기로 의결한 경우에는 ① 법률안이 위원회 의결과정에서 부결된 순수부결의 경우 ② 대안의 통과를 전제로 기존의 법률안을 본회의에 부치지 않기로 의결한 경우 두 가지 형태가 있다. 실무상 법률안을 위원회에서 순수하게 부결하는 경우는 소수이고, 위원회대안을 전제로 기존의 법률안을 폐기하는 경우가 대부분이다.

위원회에서 부결(본회의에 부치지 않기로 의결)한 사실이 본회의에 보고된 날부터 폐회 또는 휴회 중의 기간을 제외한 7일 이내에 의원 30명 이상이 본회의에 부칠 것을 요구하면 그 의안은 위원회의 의결과 관계없이 본회의에 부쳐지며 이러한 요구가 없는 경우에는 위원회에서 부결된 법률안은 확정적으로 폐기된다('국회법' 제87조).

4. 법제사법위원회의 체계․자구 심사

가. 법률안의 상정
소관 위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안한 때에는 법제사법위원회의 체계(體系)와 자구(字句)에 대한 심사를 거친다('국회법' 제37제1항·제86조). '체계심사'란 법률안 내용의 위헌 여부, 관련 법률과의 저촉 여부, 균형유지 여부, 자체 조항 간의 모순·저촉 유무를 심사하는 동시에 법률 형식을 정비하는 것을 말하고, '자구심사'란 법규의 정확성, 용어의 적합성과 통일성 등을 심사하여 각 법률에서 사용되는 동일 용어를 통일함으로써 법률용어를 정비하는 것을 말한다.

법제사법위원회는 위원회로부터 법률안에 대한 체계·자구 심사가 의뢰된 경우에 긴급하고 불가피한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우를 제외하고는 그 법률안이 회부되어 5일이 경과한 후에 의사일정으로 상정한다('국회법' 제59조). 법률안이 회부되어 5일이 경과한 후에도 상정되지 아니한 경우에는 위원장이 간사와 합의한 경우를 제외하고는 기간 경과 후 30일이 경과한 날 이후에 처음으로 개회하는 위원회에 상정된 것으로 본다('국회법' 제59조의2).

▪국회법 제86조(체계·자구의 심사) ① 위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안을 하였을 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다. 이 경우 법제사법위원회 위원장은 간사와 협의하여 심사에서 제안자의 취지 설명과 토론을 생략할 수 있다. ② 의장은 제1항의 심사에 대하여 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심사기간을 지정할 수 있으며, 법제사법위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 바로 본회의에 부의할 수 있다. 이 경우 제85조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 해당 호와 관련된 안건에 대하여만 심사기간을 지정할 수 있다. ③ 법제사법위원회가 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 심사대상 법률안의 소관 위원회 위원장은 간사와 협의하여 이의가 없는 경우에는 의장에게 그 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구한다. 다만, 이의가 있는 경우에는 그 법률안에 대한 본회의 부의 요구 여부를 무기명투표로 표결하되, 해당 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. ④ 의장은 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있을 때에는 해당 법률안을 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의한다. 다만, 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있었던 날부터 30일 이내에 합의가 이루어지지 아니하였을 때에는 그 기간이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결한다. ⑤ 법제사법위원회는 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 체계와 자구의 심사 범위를 벗어나 심사하여서는 아니 된다.

※ 법률안의 상정 시기
법제사법위원회는 위원회로부터 체계․자구의 심사를 위하여 법률안이 회부된 경우 특별한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우를 제외하고는 그 법률안이 회부되어 5일이 경과된 후에 의사일정으로 상정한다('국회법' 제59조). 이는 위원들이 의안에 대한 최소한의 검토도 하지 못한 상태에서 의안이 바로 위원회에 상정됨으로써 그 심사가 졸속으로 이루어지는 것을 방지하려는 제도이다.

나. 심사의 범위
법제사법위원회는 회부된 법률안에 대하여 체계와 자구의 심사권은 어디까지나 체계와 자구의 심사에 한하고('국회법' 제86조제5항) 법률안의 정책적 내용면까지 실질적으로 심사할 수는 없다고 본다. 그러나 법률안의 내용이 '헌법'에 위배되는 등, 상위법이나 타법과 상충․저촉되는 경우 그 내용은 국법체계의 통일과 조화를 위하여 체계심사의 대상이 된다. 체계·자구 심사 중인 법률안에 대한 소관 위원회의 본회의 부의 요구 가능 기간을 120일에서 60일로 단축하고, 법제사법위원회가 체계·자구 심사의 범위를 벗어나 심사할 수 없음을 명시하는 내용으로 '국회법'이 개정(2021.9.14.)되었다.

법제사법위원회는 체계·자구 심사 결과 수정의견이 있으면 체계·형식과 자구에 대한 수정의결을 한 후, 그 심사결과를 법률안의 소관 위원회에 통보하고, 소관 위원회는 심사내용을 반영한 심사보고서를 의장에게 제출하게 된다. 체계․자구심사에 있어서 법제사법위원장은 간사와 협의하여 제안자의 취지설명과 토론을 생략할 수 있다('국회법' 제86제1항).

다. 심사기간의 지정
의장은 법제사법위원회의 체계·자구 심사기간을 지정할 수 있다. 종전에는 체계·자구 심사기간의 지정은 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의를 거쳐 지정할 수 있었으나 '국회법' 개정(2012.5.25.)으로 천재지변, 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태 시 그와 관련하여 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의한 법률안의 경우와 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 법률안의 경우에만 심사기간을 지정할 수 있도록 그 요건이 강화되었다. 그 기간 내 이유 없이 심사를 마치지 않은 때에는 의장은 해당 법률안을 바로 본회의에 부의할 수 있다. 이는 법률안의 본회의 심의가 법제사법위원회의 체계·자구 심사의 지체 때문에 지연되는 것을 방지하기 위함이다.

체계·자구심사를 거치지 아니하고 직접 본회의에 부의한 의안의 경우에는 의결 후에 본회의의 위임을 받아 의장이 서로 저촉되는 조항·자구·숫자와 그 밖의 정리를 할 수 있다('국회법' 제97조).

라. 심사보고서의 작성 및 제출
위원회는 안건의 심사를 마친 때에는 심사 경과 및 결과와 그 밖에 필요한 사항을 서면으로 의장에게 보고하여야 한다('국회법' 제66조제1항). 심사보고서는 ① 법률안의 발의 또는 제출 일자, 위원회 회부일자, 상정 및 의결 일자 등 주요 심사경과 ② 제안설명의 요지 ③ 전문위원 검토보고의 요지 ④ 대체토론의 요지 ⑤ 소위원회 심사내용 ⑥ 찬반토론의 요지 ⑦ 수정된 경우 수정안의 요지 ⑧ 원안가결, 수정가결, 대안가결 등 심사결과 ⑨ 소수의견의 요지 ⑩ 관련 위원회가 있는 경우 의견 요지 ⑪ 법제사법위원회의 체계·자구 심사내용 ⑫ 기타 사항의 순으로 작성하게 된다. 그 밖에 원안가결의 경우에는 원안 및 대비표(일부개정의 경우)를 붙이고, 수정안가결의 경우에는 수정안 본문 및 수정안조문대비표와 최종안의 본문 및 신·구조문대비표를 붙인다.

마. 심사지연 법률안에 대한 본회의 부의 요구
체계·자구 심사 중인 법률안에 대하여 법제사법위원회가 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니한 때에 해당 법률안의 소관 위원회 위원장은 간사와 협의하여 이의가 없는 경우 의장에게 그 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구할 수 있다. 그러나 간사와 협의하여 이의가 있는 경우에는 소관 위원회에서 본회의 부의요구 여부를 무기명으로 표결하되 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다('국회법' 제86조제3항).

의장은 본회의 부의요구된 법률안을 각 교섭단체대표의원과 합의하여 본회의에 부의하되, 본회의 부의요구가 있은 날부터 30일 이내에 합의가 이루어지지 않을 경우에는 그 기간이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의 시 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표(일반의결정족수)로 표결한다('국회법' 제86조제4항).

※ 법제사법위원회의 체계·자구 심사 문제

현재 국회의 입법과정은 각 위원회에서 심사한 모든 법률안을 법제사법위원회에 회부하여 체계․자구심사를 받은 후 본회의에 상정토록 하고 있다. 이는 국가전체의 법률체계 및 용어·조문 등을 통일하기 위하여 제2대국회부터 지금까지 채택해오고 있는 제도로서 일반의원들의 특성이 고도의 전문성이 요구되는 법률체계의 해석과 용어 등을 통일하는 업무에 적합하지 않다고 보는 현실적인 측면에서 이 제도의 유지 필요성이 있다.

그러나 독립된 소관사항을 가지는 법제사법위원회를 통하여 체계 및 자구를 심사하는 동 제도는 다음과 같은 문제점도 동시에 있는 것으로 보인다.

먼저, 상임위원회의 활동기간이 동일한 관계로 상임위원회에서 심사를 마친 법률안이 일시에 체계․자구심사에 의뢰됨으로써 법사위의 업무를 가중시켜 법률안의 체계적 문제점을 제대로 걸러내지 못할 수 있다는 우려가 있으며, 논란의 여지가 없는 간단한 입법사항까지도 법사위의 체계․자구심사에 회부됨으로써 본회의 최종처리를 지연시키고 입법경제상의 낭비를 초래 한다는 점이 지적되기도 한다.

또한 법률안의 단순한 형식․자구정리 등에 법사위원들이 과다하게 시간을 소모함으로써 본연의 의정활동에 지장을 초래하게 되어 결국 법사위를 기피하는 원인이 되고, 법사위 자체소관부처인 법무부․대법원․헌법재판소․감사원․법제처 등에 관한 자체 안건심사에 소홀하게 되는가 하면 간혹 법률안의 본질적인 내용과 체계심사한계와의 관계에서 소관상임위와 마찰을 일으키는 경우가 있는 등의 문제점을 가지고 있다. 그리고 극히 예외적이긴 하지만 체계·자구 심사가 법률안심사의 필수절차라는 점 때문에 법사위 심사단계가 정당간에 의견을 달리하는 법률안의 본회의 상정을 저지하는 통로로 이용되는 경우도 있는데, 의사의 진행을 저지하기에는 공간이 넓고 많은 의원이 참석하는 본회의 보다는 길목이 좁고 최종단계가 아닌 법사위가 효과적이기 때문이다.

이와 같은 문제점을 해결하기 위한 방안으로는 우선 일정수준의 단순한 법률안은 체계·자구 심사를 생략할 수 있도록 하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 이렇게 할 경우 의도적으로 법사위 심사를 회피하는 빌미가 될 수도 있으나 본회의 심사시 그 이유를 설명케 하고 부당하다고 판단되면 해당위원회로 재회부25) 하여 정착화 단계를 거치면 이를 막을 수 있을 것으로 본다.

다음으로 체계·자구 심사를 전담하는 별도의 위원회를 설치하는 방안이다. 법사위의 업무부담을 줄일 수 있는 좋은 방안이기는 하나 체계·자구 전담위원회의 비선호 문제를 해결해야 한다는 부담이 따를 수 있다.

마지막으로 체계·자구 심사를 의원이 아닌 행정조직이 담당하도록 하는 방안을 검토해 볼 수 있다.26) 여러 가지 문제점을 동시에 해결할 수 있는 방안이긴 하나 담당공무원들의 관료적 특성상 소극적으로 업무가 이루어 질 가능성이 있고, 정치적 판단이 우선하는 외부와 갈등이 발생할 경우 행정조직이 이를 감당하기에는 현실적으로 많은 어려움이 있을 것이 예상되는 관계로 근무 기피부서가 될 가능성이 있다는 점이 문제이다.

5. 전원위원회(全院委員會)의 심사

전원위원회(全院委員會)란 의원 전원이 구성원이 되어 의안을 심사하는 위원회를 말하는데, 위원회 중심주의로 인하여 본회의의 법안심의가 형식화되는 것을 보완하기 위하여 '국회법'(2000.2.16)에서 다시 도입되었다. 위원회에서 심사한 결과 본회의에 부의할 필요가 없다고 의결하여 본회의의 의제가 되지 아니하는 의안에 대해서도 반드시 의장에게 심사보고서를 제출하여야 한다.

전원위원회는 위원회의 심사를 거치거나 위원회가 제안한 의안 중에서 정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요의안으로서 재적의원 4분의 1 이상의 요구가 있을 때 개회된다. 전원위원회는 재적위원 5분의 1 이상의 출석으로 개회하고, 재적위원 4분의 1 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

다만, 의장은 주요의안의 심의 등 필요하다고 인정하는 경우 각 교섭단체 대표의원의 동의를 얻어 전원위원회를 개회하지 아니할 수 있다('국회법' 재63조의2제1항).

가. 전원위원회의 직무
전원위원회는 위원회의 심사를 거치거나 위원회가 제안한 의안 중에서 정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요의안에 대한 수정안을 제출할 수 있다. 이 경우 해당 수정안은 전원위원장이 제출자가 된다.

나. 전원위원회의 위원장
전원위원회의 위원장은 의장이 지명하는 부의장이 된다. 국회부의장은 현재 2명이므로 전원위원회에서 심사하기로 한 안건별로 의장이 해당 부의장을 지명하면, 지명된 부의장이 전원위원회의 위원장이 되어 회의를 주재한다.

다. 전원위원회의 의사 및 의결정족수
전원위원회의 의사정족수는 재적위원의 5분의 1 이상이다. 전원위원회는 재적위원 4분의 1 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

라. 심사 기간
전원위원회의 의안에 대한 심사는 계속해서 2일 이내 1일 2시간의 범위 내에서 할 수 있으며, 이 경우 의원의 발언시간은 5분 이내로 한다. 이는 전원위원회의 의안심사가 위원회의 심사를 거친 의안 등에 대하여 그 처리를 유보시키거나 본회의 상정을 지연시키는 방법으로 운영되어서는 아니 된다는 취지로 보아야 할 것이다.

마. 전원위원회 심사결과의 보고
전원위원회에서 심사한 결과를 본회의에 보고(수정안 포함)하는 때에는 전원위원장이나 전원위원장이 지명하는 다른 위원이 본회의에 보고하여야 할 것이다. 15대 국회에서 도입된 전원위원회는 지금까지 2003.3.28, 3.29, 이라크전 파병동의안 처리를 위하여 개최된 바가 있다.

6. 본회의 심의·의결

본회의에 상정된 법률안은 소관 위원회 위원장의 심사보고, 전원위원장의 심사 보고(전원 위원회를 개회한 경우), 질의·토론 및 표결의 순으로 처리된다.

'심의'라 함은 의회에서 그 안건에 대하여 회의형식에 따라 그 내용을 심사하고 논의함을 의미하는데, 현행 국회법에서는 본회의의 심사·논의를 '심의'라 하고 위원회의 안건에 대한 검토․논의는 '심사'라는 용어로 구별하여 사용하고 있다.

본회의에 있어서의 심의절차는 위원회의 심사를 거친 안건과 그렇지 아니한 안건과는 서로 다르다('국회법'제93조).

• 위원회의 심사를 거친 안건
- 위원장의 심사보고 → 질의(생략 가능) → 토론(생략 가능) → 표결
• 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건
- 제안자의 취지 설명 → 질의 → 토론 → 표결

다만, 전원위원회의 심사를 거쳐 수정안을 제출한 의안의 경우에는 소관 위원장의 심사보고 후 전원위원장의 심사보고 및 수정안 제안 설명을 차례로 듣고 다음 절차를 진행한다.

가. 심사보고서의 배부 및 본회의 보고

의장은 심사보고서가 제출된 때에는 본회의에서 의제가 되기 전에 인쇄하여 의원에게 배부한다. 다만, 긴급을 요할 때에는 이를 생략할 수 있다('국회법' 제66제3항).

한편, 의장은 심사보고서가 제출되었음을 다음 본회의에서 의사국장을 통하여 보고하는 것이 관례이며, 위원회에서 대안 또는 위원회안이 제출된 때에도 또한 같다.

그리고 의장은 본회의에 부의 요청된 안건의 목록을 그 순서에 따라 작성하고 이를 매주 공표하여야 하는데('국회법' 제76조), 공표는 국회공보에 게재하는 방법으로 한다.

나. 본회의 상정

본회의의 의제가 되는 안건은 다음과 같다.
① 위원회에서 가결되어 위원회의 심사보고서가 의장에게 제출되고 의장이 그 보고서를 인쇄․배부하여('국회법' 제66조제3항) 그 안건을 의사일정에 상정한 경우
② 위원회에서 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안이나 그 밖의 의안을 입안․제출한 경우('국회법' 제51조).
③ 위원회에서 부결(본회의에 부의할 필요가 없다고 결정)된 안건이라도 본회의에 보고된 날부터 폐회 또는 휴회 중의 기간을 제외한 7일 이내에 의원 30인 이상의 요구가 있는 경우('국회법' 제87조제1항).
④ 위원회가 이유 없이 안건의 심사기간 내에 심사를 마치지 아니하여 의장이 중간보고를 듣고 바로 본회의에 부의하는 경우('국회법' 제85조제2항).
⑤ 안건의 성질상 관례에 의하여 위원회의 심사를 거치지 아니하고 곧바로 본회의에 부의되는 경우(예: 헌법 개정안, 법률안 재의안 등)

다. 위원장의 심사 보고(제안자의 취지 설명)
위원장은 소관위원회에서 심사를 마친 안건이 본회의의 의제가 된 때에는 위원회에 있어서의 심사경과 및 결과와 소수의견 및 관련 위원회의 의견 등 필요한 사항을 구두로 보고하게 되는데('국회법' 제67조제1항), 본회의에서는 제안자의 취지 설명은 하지 아니하므로 충실하게 보고할 필요가 있으나 자기의 의견을 가하여서는 아니 된다('국회법' 제67제4항).

제안자는 그 안건을 위원회에서 심사하는 때에 제안취지의 설명을 하고('국회법' 제58조), 본회의에서의 취지 설명은 제안자가 하지 않고 위원장이 심사보고에서 그 안건에 대한 제안이유와 내용에 대하여 언급하기 때문에 제안자의 취지 설명은 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여서만 하게 된다.

'위원회의 심사를 거치지 아니한 안건'에는 성질상 관례에 의하여 위원회의 심사를 거치지 아니하는 안건과 위원회가 이유 없이 심사기간 내에 심사를 마치지 아니하여 바로 본회의에 부의하게 되는 안건 및 본회의 수정안 등이 있다('국회법' 제86조제2항·제95조).

그러나 위원회에서 스스로 입안하여 제안하는 '위원회안'이나 위원회에서 원안을 폐기하고 그 대신에 제안하는 '위원회제출대안'의 경우에는 위원장이 제안자로서 취지를 설명하며('국회법' 제51조), 위원회의 대안이 의제가 된 때에는 대안에 대한 제안 설명을 하면서 원안에 대한 심사경과도 동시에 설명한다.

라. 전원위원장의 심사 보고
전원위원회의 심사를 거친 안건에 대해서는 전원위원장이 이를 본회의에 보고한다. 전원위원회의 직무가 본회의에 부의된 안건에 대한 수정안을 제출하는 것이므로 수정안을 제안하게 된 경우에는 그 수정 이유와 주요내용 등을 보고하며, 수정안이 제출되지 아니한 경우에는 전원위원장의 심사보고는 생략하여도 된다. 

마. 질의․토론 및 표결
위원장의 심사보고나 제안자의 취지 설명이 있은 후에는 질의·토론을 거쳐 표결을 하게 된다. 그러나 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다('국회법' 제93조).

의장은 안건에 대하여 표결을 하는 경우 안건에 대한 이의의 유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있다('국회법' 제112조제3항). 그러나 이의가 있는 때에는 원칙적으로 표결을 하여야 한다.

7. 종결 단계

본회의는 의안의 의결이 있은 후에도 서로 저촉되는 조항(條項)·자구(字句)·숫자(數字)와 그 밖의 정리를 필요로 하는 때에는 의장 또는 위원회에 이를 위임할 수 있다.

관례적으로 법률안의 정리는 의장(議長)이 하고 있으며, 그 실무는 법제사법위원회 전문위원의 확인이 끝나면 사무국 의안과에서는 정부이송 유인물을 준비하는 등 법률안의 정부이송절차를 밟게 된다. 이러한 의안의 정리는 국회의 입법 상의 실수나 오류를 막는 최후의 보루이자 수단이라는 측면에서 인정되고 있다. 의안이 정부에 이송되기 전에 하는 것이 보통이나 정부에 이송된 후에도 확실한 오류사항이나 꼭 필요한 추가 정정사항이 발견되는 경우에는 정부(법제처)에 정정을 요구하고 법제처에서는 국회의 요구를 받아들여 관보정정 등의 조치를 취하는 때도 있다.

8. 법률의 정부이송 및 공포 단계

가. 법률안의 정부이송
국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다('대한민국헌법' 제53조제1항). 본회의에서 의결된 법률안 가운데 조문이나 자구·숫자 등의 정리를 필요로 할 때에는 의결된 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 이를 의장 또는 위원회에 위임할 수 있다('국회법' 제97조). 예를 들면 법률안 중 본회의에서 어느 조문을 삭제하여 의결하였을 경우 다음 조문부터 차례로 조문의 숫자를 정정한다든지 부적당한 법률용어를 고친다든지 상호 저촉됨이 없이 명백한 조항이나 자구, 숫자 등으로 정리하는 것이다.

1) 의안과의 법률안 확인
본회의에서 법률안이 의결되면 정부에 이송하기 전에 법률안의 조항, 자구, 숫자나 맞춤법 등에 오류나 누락 사항 등이 있는지 여부를 확인한다. 확인 사항은 다음과 같다.
• 인쇄과정에서 오자·탈자·누락 등 착오발생 유무
• 소관 위원회 수정사항과 본회의 수정 시 그 내용의 반영 여부
• 법제사법위원회의 체계·자구 수정사항의 반영 여부
• 인용 법률 및 조항의 적합 여부
• 띄어쓰기, 부호, 한글·한자 표기, 맞춤법 등의 적합 여부
• 그 밖에 입법기준에 관한 사항

2) 소관 위원회 전문위원 확인
해당 법률안을 검토한 소관 위원회 전문위원은 의안과에서 소관 위원회로 송부한 정부이송확인용 법률안에 대하여 오자·탈자·누락여부 등 유인물의 정확성과 해당 위원회와 법제사법위원회 및 본회의에서 수정된 내용의 정확한 정리 여부를 확인한 후 정리되지 아니한 사항을 표시하여 법제사법위원회 최종 확인 시 정정하도록 한다.

3) 법제사법위원회 전문위원의 확인
법제사법위원회 전문위원은 해당 소관 위원회에서 법제사법위원회로 송부한 정부이송 확인용 법률안에 대하여 법률안이 정부에 이송·공포된 후 오자·탈자·누락 등 착오가 발견되는 일이 없도록 수정내용과 유인물의 정확성은 물론 서로 저촉되는 조항·자구·숫자, 그 밖에 정리가 필요한 사항이 있는지 확인한다('국회법' 제97조). 또한, 심사기간이 지정되어 체계·자구심사를 거치지 아니하고 직접 본회의에 부의한 의안, 신속처리 대상안건으로 지정되어 정해진 기간 내에 체계·자구심사를 마치지 못하여 본회의에 부의 간주된 의안 및 체계·자구심사를 이유 없이 60일 이내에 마치지 아니하여 본회의에 부의한 의안의 경우에도 서로 저촉되는 조항·자구·숫자, 그 밖에 정리가 필요한 사항이 있는지 확인한다.

4) 국회의장의 이송 결재
의안과에서는 법률안 확인 및 교정 초안을 작성하여 소관 위원회 및 법제사법위원회의 해당 전문위원의 확인절차를 거쳐 회송된 최종안을 정리한 후 이를 이송공문에 붙여 의장 결재를 받는다.

5) 법률안 이송
의안과는 의장의 이송 결재를 받은 법률안을 공문과 함께 정부(법제처 법제정책총괄과)에 이송한다.

나. 법률의 정부 이송기간에 대한 문제점

국회에서 정부로 이송된 법률안은 15일 이내에 대통령이 공포하도록 헌법에 규정되어 있다. 그러나 국회에서 의결한 법률안을 의장이 정부에 이송하는 기간에 대해서는 아무런 규정이 없어 논란이 있다. 국회 의사국에서는 법률안이 의결된 후 국회법 제97조(의안의 정리)의 규정 및 관례에 따라 의장의 명을 받아 법률안을 최종적으로 확인하고 정리 하게 되는데, 본회의 수정내용, 법사위의 체계·자구심사 내용 중 미반영 부분 뿐만아니라 심사 누락된 부분까지도 점검하고 위원회의 확인을 거쳐서 반영을 하며, 경험적으로 보면 꽤 많은 오류가 발견 되고 있어서 매우 중요한 과정으로 평가한다.

이러한 과정은 실무적이긴 하나 의사국, 법사위, 소관 상임위의 확인 등 여러 단계를 거치기 때문에 상당한 시일이 소요되는 것이 사실이다. 그러나 이 과정이 정부로 법률을 이송해야하는 기일이 법정화 되어 있지 아나하다 보니 때로는 본의 아니게 오해를 받는 경우도 있게 되는 문제점이 있다.

본회의를 통과한 법률안의 정부로의 이송이 지연되는 경우 법률안에 시행일이 규정되어 있다면 지연된 기간만큼 국민이 법률을 주지할 수 있는 시간적 여유가 줄어들고, 법령집의 편찬이나 하위법령의 입법소요 시간 확보 등에 애로가 생길 소지가 있기 때문에 이 기간을 분명하게 할 필요가 있다. 그리고 이것은 정리과정에 대한 근거 없는 오해제거와 안정적인 기간확보를 위해서도 필요하다. 따라서 이런 문제점을 해결하기 위해 국회에서 의결한 법률안의 정부 이송기간에 대한 규정을 조속히 마련하는 것이 필요하다고 본다.

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II. 법률안의 재의(再議)

법률안 거부권(veto power)이란 국회에서 의결하여 정부에 이송한 법률안에 대하여 대통령이 이의가 있을 때 국회의 재의를 요구하는 제도이다.

상호 견제와 균형을 통한 권력분립의 원칙상 대통령은 입법부인 국회가 의결한 법률안을 집행하여야 하는 행정부의 수반으로서 그 집행 상의 문제와 관련하여 이의제기를 할 수 있는 권한을 가져야 할 것이고, 이 점에서 우리 '헌법'도 이를 인정하고 있는 것이다.  우리나라의 경우 제헌헌법에서 대통령의 법률안거부권을 인정한 취지를 단원제 국회의 경솔과 횡포를 방지하기 위한 것이라고 설명하기도 한다.

법률안 거부권 행사의 기준에 관하여는 우리 '헌법'상 '이의가 있을 때'라고만 하여 뚜렷한 기준이 없이 대통령의 자유판단에 맡기고 있다.  그러나 일반적으로는 법률안의 내용이 헌법에 위반되는 때, 집행이 불가능한 때, 국가적 이익에 반하는 경우 그리고 정부에 대한 국회의 부당한 정치적 공세에 대응하여 행사된다.

법률안 거부권의 행사방법에는 '환부거부'와 '보류거부' 두 가지가 있다.

우리 '헌법'은 환부거부(direct veto)의 방식을 취하고 있다. 즉 대통령이 국회에서 의결된 법률안에 대하여 이의가 있을 때에는 이의서를 붙여 국회로 환부하고 그 재의를 요구한다.  국회가 폐회중이라도 거부권을 행사하기 위하여는 환부하여야 한다. 이 경우에 법률안의 일부에 대하여 또는 내용을 수정하여 국회의 재의를 요구할 수는 없다.  이에 대하여는 5차 개헌 전의 '헌법'에서는 명문의 규정이 없어 논란이 있었다.

그러나 현행 '헌법'은 제53조제3항에 명문으로 “대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.”라고 하여 일부거부 및 수정거부를 인정하지 않고 있다. 일부거부와 수정거부를 인정할 경우 대통령에게 지나친 권한을 부여하여 행정부와 입법부의 균형이 무너진다. 법률의 각 규정은 서로 관련성이 있고, 일부거부 내지 수정거부의 명목 하에 사실상 전부거부와 같은 결과를 가져올 수 있으며, 우리의 경우 입법권에 대한 정부의 넓은 관여권을 인정하고 있으므로 국회의 심의과정을 통하여 일부거부 내지 수정거부의 필요는 사실상 대부분 상실될 수 있기 때문이다.

한편 보류거부(pocket veto)란 대통령이 국회의 폐회로 인하여 그 지정된 기일 내에 환부가 불가능한 때에는 그 법률안이 자동적으로 폐기되는 것을 말하며, 미국에서 인정되고 있는 방식이다. 우리 '헌법'은 제51조에서 회기계속의 원칙을 취하고, 제53조제2항에서 국회폐회 중에도 법률안의 환부를 인정하고 있으며, 같은 조제5항에서 15일 이내에 공포나 재의요구를 하지 않으면 그 법률안은 법률로서 확정된다고 규정하여 보류거부는 인정하고 있지 않다. 다만, 정부가 국회로부터 법률안을 이송 받고 15일 이내에 국회의원의 임기가 만료된 경우에는 법률안을 의결한 국회가 없어져 환부할 수 없으므로 부득이 보류거부가 인정된다고 해석된다. 이러한 견해에 대하여는 '헌법'상 회기 계속의 원칙과 헌법 제53조제2항 및 5항의 해석상 보류거부가 인정되지 않는다는 견해도 있다.

보류거부는 국회의 재의에 붙이지도 않고 폐기되므로 이는 군주제(君主制)하에서 인정되던 절대적 거부(absolute veto)에 해당되는 것으로 대통령에게 법률안 거부권을 인정하더라도 이를 제한적으로 인정하는 것이 타당하다고 하겠다. 법률안의 경우 대부분 국회에서 회기 말에 의결되어 회기 말 또는 회기 만료 후에 정부에 이송되는 것이 현실이고, 이러함에도 불구하고 보류거부를 인정한다면 환부거부가 아닌 보류거부가 거의 대부분을 차지하게 될 뿐만 아니라 정부의 법률안 거부에 대한 정치적 부담이 훨씬 가벼워져 보류거부가 남용될 우려도 없지 않다고 하겠다.

대통령이 법률안 거부권을 행사하기 위하여는 그 법률안이 국회로부터 정부에 이송된 지 15일 이내에 이의서를 붙여 국회로 환부하여야 한다. 그 절차는 정부가 법률안을 국회에 제출하는 절차와 같다. 법률안이 국회에서 의결되어 정부로 이송되면 정부는 그 공포를 위하여 국무회에 이를 상정하는바, 거부권을 행사하고자 하는 법률안에 대하여는 공포안을 국무회의에 상정하는 대신 재의요구안을 국무회의에 상정하여 대통령 명의로 국회에 재의요구를 하게 된다. 그리고 국회에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다. 일반적으로 의결정족수는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성이지만, 재의요구의 경우에는 의결정족수를 더 강화한 것이다.