국가채무·일반정부부채·공공부문부채의 국제통계기준 GFSM·PSDS 의미와 경과

■ 국가채무(D1)·일반정부부채(D2)·공공부문부채(D3)의 재정통계 작성 국제통계기준 GFSM(정부재정통계편람)·PSDS(공공부문부채작성지침)

재정통계는 국가의 예산, 집행, 결산 등 다양한 국가의 재정운영 및 재정상태에 대한 정보로서 재정정책을 수립하고 집행하고 평가하는데 활용된다. 재정통계 작성을 위한 국제통계기준에는 GFSM 2001, PSDS 등이 있다.

정부는 현재 GFSM 2001과 PSDS에 따른 재정통계를 산출하고 있으며, 이러한 GFS와 PSDS 보고서 작성에 포함되는 기관단위는 중앙정부 회계·기금, 지방자치단체 및 지방교육재정, 공공기관이다.

재정통계 매뉴얼(GFSM) 등 국제기준에 따른 재정통계는 정부의 자산‧부채 및 재정수지 등 각종 재정지표를 제시함으로써 국가 간 비교분석을 가능하게 하고, 재정분석의 기초 제공 및 재정건전성을 모니터링 할 수 있는 기반이 되었다.

우리나라 정부는 1979년부터 국제통화기금(IMF)의 GFSM에 따라 재정통계를 작성해 왔으며, 국제적 수준의 재정통계를 산출하기 위해 노력을 기울여 왔다.

2011년에는 발생주의 회계 등 최신 국제기준에 부합한 통계 산출을 위해 재정통계 개편을 추진하였고, 그 결과 2011회계연도부터 GFSM 2001에 따른 일반정부 부채(D2) 통계를, 2012회계연도부터는 공공부문 부채 작성지침(PSDS)에 따른 공공부문 부채(D3) 통계를 산출해서 OECD(경제협력개발기구), IMF(국제통화기금) 등 국제기구에 제출하고 재정을 분석하고 이해하는데 유용한 자료를 제공하고 있다.

GFSM 2001은 일반기업이 기업회계기준에 따라 연결재무제표를 작성하듯이 중앙정부와 지방정부 그리고 비영리공공기관의 재무제표를 합산하여 광의의 통합재무제표를 산출하는 국제기준이다.

IMF의 GFSM 1986은 현금주의와 단식부기 회계를 기본으로 하고 있고, 이후 도입한 GFSM 2001은 발생주의와 복식부기 회계를 기본으로 하고 있다. 이어 2012년 2월 WB(세계은행), OECD(경제협력개발기구), IMF(국제통화기금) 등 국제기구가 연합하여 공공부문 부채통계 작성에 대한 국제지침인 PSDS를 발표하게 된다.

일반적으로 재정통계 작성대상을 포괄범위(coverage)라고 한다. SNA 2008은 가장 넓은 범위인 국민계정(National Accounts)5)을 대상으로 통계를 작성하고, PSDS와 GFSM 2001은 그보다 작은 일반정부(General government)와 공공부문(Public sector)를 범위로 하고 있다.

○ 우리나라 재정통계의 도입경과

○ 재정통계 범위와 활용

▮ SNA, ESA, GFSM, PSDS 경과

① SNA 2008(국민계정체계 : System of National Accounts, 2008): 국민계정(National Accounts)을 측정하기 위해 UN에서 발표한 국제통계매뉴얼로 1953년 최초로 제정되어 3차례(1963, 1993, 2008년) 개정이 이루어졌다.

② ESA 2010(유럽국가및지역계정시스템 : European System of National and Regional Accounts, 2010): 유럽통계청에서 SNA를 보다 구체적으로 적용하기 위해 제정한 통계작성기준으로 1970년에 제정되어 2차례(1995, 2010년) 개정이 이루어졌다.

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③ GFSM(정부재정통계편람 : Government Finance Statistics Manual)은 정부의 재정상태와 재정운영 결과의 투명성 및 신뢰성 향상을 위해 마련한 국제통계지침서로 재정통계 작성자 및 재정분석가, 기타 재정자료를 사용하는 다양한 정보이용자들을 위해 만들어졌다. 1974년에 IMF가 처음 제정하여 현재까지 총 3차례(1986년, 2001년, 2014년)의 개정이 있었다.

GFS 체계는 기초 및 기말의 저량과 기중 유량이 유기적으로 연계되어 정책운영에 따른 결과 및 영향을 파악하고 분석할 수 있다. GFS 체계에서 산출되는 재무제표에는 정부운영표, 현금의 원천 및 사용표, 거래외 경제유량표, 재정상태표가 있다. 또한 GFS 체계는 다양한 재정지표를 제공하여 일반정부부문의 재정운영․재정상태･유동성의 변화를 정책결정자와 정책분석가들이 종합적으로 측정 및 분석할 수 있는 체계적인 통계정보를 제공한다.

(1) GFSM 1974(Government Finance Statistics Manual, 1974) : 우리나라는 IMF(국제통화기금)의 권고에 따라 1979년부터 GFSM 1974 기준으로 재정통계를 작성하기 시작하여 IMF 직후인 1999년부터는 GFSM 1986에 따라 작성된 현금주의 재정통계를 매년 IMF에 제출해왔다.

이후 2009년부터 국가회계에 발생주의 회계제도를 전면 도입하여 2년간의 시범 적용 기간을 거친 후 2011회계연도부터 발생주의 국가재무제표를 국회에 제출하기 시작했다. 이러한 발생주의 국가재무제표를 바탕으로 우리나라는 2011회계연도부터 GFSM 2001로 재정통계를 전면 개편하여 현금주의에서 발생주의로 전환하였고, 비영리공공기관을 포함하는 일반정부로 작성범위를 확대하여 GFS를 산출하기 시작하였다.

이후 2012회계연도부터 PSDS에 따라 공공부문의 부채통계를 산출하여 2014년에 처음으로 공표하였다.

(2) GFSM 1986(Government Finance Statistics Manual, 1986) : 우리나라는 IMF(국제통화기금)의 권고에 따라 1979년부터 GFSM 1974 기준으로 재정통계를 작성하기 시작하여 IMF 직후인 1999년부터는 GFSM 1986에 따라 작성된 현금주의 재정통계를 매년 IMF에 제출해왔음. IMF의 GFSM 1986은 현금주의와 단식부기 회계를 기본으로 하고 있다.

GFSM 2001 개정 전 지침인 GFSM 1986은 현금주의에 의한 재정분석체계를 제공하였는데, 이는 전통적으로 정부회계가 현금주의 기준의 예산회계에 기반을 두고 있었기 때문이다. 하지만 경제환경의 급속한 변화 및 재정규모의 확대 등에 따라 기존 재정분석체계의 한계점이 지적되면서 재정통계에도 발생주의 도입 등 변화의 필요성이 제기되었다. 이러한 추세에 따라 1993년 UN 경제사회이사회(Economic and Social Council)는 정부회계 통계 수집을 위한 국제기준으로서 SNA 1993(System of National Accounts)을 발간하였다. SNA 1993은 발생주의를 기반으로 저량과 유량이 결합된 통계 분석 프레임워크를 제공한다.

IMF에서도 GFSM 1986의 재정분석 프레임워크의 한계 및 지침에서 제시한 방법론의 결함을 인식하고 SNA 1993과 조화를 이루는 통계 지침을 제공하기 위하여 GFSM 2001로 개정하였다. 세계의 주요국들은 최신 기준을 채택하여 발생주의 회계에 근거한 재정통계를 작성하고 있다.

☞ 우리나라의 국가채무(D1)는 GFSM 1986 및 국가재정법에 따라 작성되는 현금주의 기준의 국가채무로 국가재정운용계획 및 국가채무관리계획 등 국가의 재정운용과 관련하여 주요 재무정보로 활용되고 있다.

◯ GFSM(국제통계매뉴얼) 주요 차이

(3) GFSM 2001(Government Finance Statistics Manual, 2001) : 재정통계 매뉴얼로서 일반정부를 대상으로 재정통계를 작성하는 방법을 제공한다. GFSM 2001에서는 전면 개정을 통해 현재의 발생주의 기준 GFS 체계를 구축하였으며, GFSM 2001은 GFSM 1986과 달리 현금주의가 아닌 발생주의를 기준으로 재정통계를 산출하고, 정부뿐만 아니라 정부가 지배하는 기관 중 시장성이 없는 기관(비영리공공기관)을 포함한 일반정부를 작성대상으로 정하고 있다.

GFSM 2001은 발생주의를 기준으로 경제적 사건을 기록하며, 이는 현금주의를 기준으로 거래를 기록하는 GFSM 1986과 비교할 때 가장 특징적인 차이라고 볼 수 있다. 현금주의에서 발생주의로의 전환은 기록 시점의 차이뿐 아니라 통계작성의 포괄범위를 확대시키는 효과도 유발하였다. 발생주의에서는 자산, 부채, 수익, 비용에 영향을 미치는 거래는 모두 경제적인 사건으로 기록하므로 현금흐름을 수반하지 않은 거래도 경제적 사건으로 인식하기 때문이다. 이러한 비현금성 거래를 거래 및 거래외 경제유량에 포함시킴으로써 재정상태표의 기초와 기말의 변화를 자산과 부채의 거래로 인한 변화와 거래외 경제유량으로 인한 변화로 구분하여 설명할 수 있게 되었다.

(4) GFSM 2014(Government Finance Statistics Manual, 2014)에서는 SNA 2008 및 ESA 2010 등 다른 국제통계기준과 부합되도록 일부 개정이 있었다.

※ GFS 재정통계 공시 현황

GFS를 작성하는 175개 국가 중 72개(41%) 국가가 비현금기준(발생주의 등)을 적용하고 있으며, OECD 38개 국가 중 멕시코와 코스타리카를 제외한 36개 국가가 비현금기준을 적용하고 있다.

GFS는 OECD 가입국가 38개(한국 포함, 2021년 기준) 및 OECD 미가입 국가 137개 도합 175개 나라가 작성하고 있으며, 매년 IMF에 제출되어 IMF DATA 홈페이지에 공시되고 있고 이곳에서 국가별, 연차보고서 계정별 시계열 조회가 가능하다.

▮GFS(정부재정통계) 공시현황 → IMF Data 홈페이지 바로가기

IMF Data 페이지에서 국가별 연차보고서 계정별 시계열 조회 가능

￭ 통계자료 경로
홈페이지 상단 메뉴에서 By Country를 선택 후 Country(Albania)에서 'Korea, Rep. of'를 선택하면 아래와 같은 화면이 나타나게 되는데, 이 곳에서 기획재정부가 IMF에 제출한 GFS 정부재정통계(세금·보조금 등)를 확인할 수 있음.

- 이 외에도 이곳에서 많은 재정관련 통계를 확인할 수 있음

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④ PSDS(공공부문부채작성지침 : Public Sector Debt Statistics Guide for Compilers and Users) :  PSDS는 공공부문 부채에 대한 세부정보의 측정 및 표시를 위한 작성으로서 공공부문을 대상으로 총부채를 집계하고 세분화하여 부채통계를 작성하는 방법을 제공하고 있다.

PSDS(Public Sector Debt Statistics)는 공공부문 부채통계 작성을 위한 지침서로, 부채상환능력 및 유동성 관리를 위한 종합적이고 신뢰할 수 있는 부채정보 산출 및 국제비교를 위해 IMF(국제통화기금), OECD(경제협력개발기구), WB(세계은행), UNCTAD(국제연합 무역개발회의), BIS(국제결제은행), ECB(유럽중앙은행), Eurostat(유럽통계청), 영국연방 사무국, 파리클럽 사무국 등 9개 국제기구에서 제정하였다.

☞ 우리나라 일반정부 부채(D2)는 PSDS의 발생주의 기준에 따른 일반정부 부채로 국제기구 제출 및 국제비교용으로 활용되고 있다.

☞ 우리나라 공공부문 부채(D3)는 PSDS의 발생주의 기준에 따른 공공부문 부채로 기존 일반정부 부채(D2)에 비금융공기업 부채까지 포함하여 산출하며, 공공부문 재정건전성 관리목적으로 활용되고 있다.

※ PSDS 재정통계 공시 현황

PSDS는 2021년 자료기준으로 OECD 38개 국가 중 일반정부 부채의 경우 32개국이, 비금융공기업 부채의 경우 8개국이 작성하고 있다.

○ 일반정부 : 호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 콜롬비아, 코스타리카, 체코, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 헝가리, 아일랜드, 이탈리아, 일본, 한국, 라트비아, 리투아니아, 룩셈부르크, 멕시코, 네덜란드, 노르웨이, 폴란드, 포르투갈, 슬로바키아, 스페인, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국

○ 비금융공기업 : 호주, 캐나다, 코스타리카, 일본, 한국, 멕시코, 포르투갈, 영국

우리나라는 PSDS 기준 일반정부 부채와 비금융공기업의 공공부문부채 통계자료를 매년 OECD에 제출하여 OECD Statistics 홈페이지에 공시되고 있다.

▮일반정부 연도별 총부채 결산 → OECD Statistics 홈페이지 바로가기

- 이 통계 플랫폼은 2023년 말로 종료되고 새로운 데이터 배포 플랫폼인 OECD 데이터 탐색기로 전환될 예정

￭ 통계자료 경로
홈페이지 왼쪽 메뉴에서 Data by theme > All Themes 선택 후 아래 National Accounts를 클릭 후 하위 목록 Quarterly Public Sector Debt 아래 다음 2가지 항목 중
① Public Sector Debt, consolidated, nominal value
- 각 국가별 일반정부 부채 통계가 각 연도 분기별로 표에 나와 있음
② Public sector debt by instrument coverage 
- 위 각 국가별 일반정부 부채의 GDP 대비 비율(%)이 각 연도 분기별로 표에 나와 있음

○ 위 OECD Statistics에 공시된 한국의 연도별 일반정부 부채(결산기준) (단위: 백만)
2011년 4분기(425,900,000 → GDP 대비 33.06%)
2012년 4분기(466,700,000 → GDP 대비 35.04%)
2013년 4분기(565,600,000 → GDP 대비 37.69%)
2014년 4분기(620,571,000 → GDP 대비 39.71%)
2015년 4분기(676,164,000 → GDP 대비 40.78%)
2016년 4분기(717,512,000 → GDP 대비 41.22%)
2017년 4분기(735,230,000 → GDP 대비 40.05%)
2018년 4분기(759,721,000 → GDP 대비 40.02%)
2019년 4분기(810,726,000 → GDP 대비 42.03%)
2020년 4분기(945,145,919 → GDP 대비 48.56%)
2021년 4분기(1,066,247,682.2 → GDP 대비 51.08%)
- 이 외에도 이곳에서 국가별 많은 재정관련 통계를 확인할 수 있음

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● GFS와 PSDS 작성 기관
GFSM 2001 및 PSDS에 따른 연차보고서는 기획재정부와 한국조세재정연구원 국가회계재정통계센터에서 공동으로 작성하고 있으며, 재정통계 발표와 IMF 및 OECD 등 국제기구 제출은 기획재정부에서 맡고 있다.

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○ 2021회계연도 OECD 국가별 일반정부 재정수지(단위 : GDP 대비 %)

* 출처: OECD.Stat Economic Outlook No 112(2022.11.) - 한국은 GFSM 2001 기준

○ 2021회계연도 OECD 국가별 일반정부 부채(단위 : GDP 대비 %)

* 출처: OECD.Stat Economic Outlook No 112(2022.11.) - 한국은 GFSM 2001 기준

[자료] 2017 우리나라 재정통계의 이해 GFS 및 PSDS·2023 알기 쉬운 재정통계(한국조세재정연구원)

▮ 문재인 정부에서 대폭 증가한 국가채무(D1)·일반정부(D2)·공공부채(D3) 현황

2021회계연도 기준(결산) 문재인 정부의 국가채무(D1)는 970조7000억원(GDP 대비 46.9%), 일반정부 부채(D2)는 1066조2000억 원(GDP 대비 51.5%), 공공부문 부채(D3)는 1427조3000억 원(GDP 대비 68.9%)이다.

▴ 2017.5.10. 제19대 대통령 문재인 취임식 장면

문재인 정부의 2017~2021년까지의 재임 동안 국가채무는 343조8000억 원 증가, 일반정부 부채는 348조7000억 원 증가, 공공부분 부채는 390조7000억 원이 증가하였다.
 
○ 2016년과 2021년의 채무와 부채 비교 (단위: 조원)

이전 2016년까지의 국가채무는 626조9000억 원, 일반정부 부채는 717조5000억 원, 공공부문 부채는 1036조6000억 원이다. 위 표에서와 같이 문재인 정부에서의 국가채무는 54.8%가 증가하였고, 일반정부 부채는 48.6%, 공공부문 부채는 38% 가량이 증가하였다.