[신설 5.18 단체설립법] 유족범위 방계로 확대한 수당 지급 등에 대한 전문위원 검토보고서

[김대중 정부]

■「광주민주유공자예우에 관한 법률(발의의원 이훈평의원 등 15인 외 찬성위원 103인)」 제정(2000.12.21.)

☞ 2004.1.20. 법제명을 「5.18민주유공자예우에 관한 법률」로 변경

[문재인 정부]

☞ 2020.7.15. 법제명을 「5.18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률(이용빈의원 등 68인)」로 변경하고, 기존 활동하던 5.18 운동 관련 사단법인 단체들을 공법단체로 법에 명시하는 등의 내용으로 개정하여 2020.12.9. 국회본회의에서 수정가결하고 2021.1.5. 공포(시행 2021.4.6.)

- 이 법률이 개정됨으로 인해 재무·회계규칙 근거 규정이 마련되었고, 이에 따른 하위 법령인 5·18민주유공자단체의 재무․회계 운영에 대한 투명성 및 통일성을 도모하기 위해 「5·18민주유공자 관련 단체 재무·회계 규칙」(총리령 제1693호, 2021.4.5.제정｜시행 2021.4.6.)이 제정되었다.

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▸「5.18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」
▸「5·18민주유공자 관련 단체 재무·회계 규칙」

<관련 전체 글>  
▸[신설 5.18 단체설립법] 유족범위 방계로 확대한 수당 지급 등에 대한 전문위원 검토보고서
▸[비용추계서] 5.18 단체의 법인화(신설)에 따른 보조금 및 생활조정수당 지원 등 재정비용 추계  
▸[5.18 단체의 법인화] 「5.18유공자법」에 신설된 각 5.18 단체들의 단체설립·지원 관련 규정

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▉ 개정 「5.18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」

✔ 5·18민주화운동 관련 단체의 법적 근거 마련 등

○ 제안일 및 제안자 : 2020.7.16. 이용빈 의원(대표발의) 등 68인

▌제안이유

현행법은 5·18민주화운동과 관련하여 희생하거나 공헌한 자와 그 유가족에게 국가가 합당한 예우를 하기 위한 목적으로 제정되어, 5·18민주화운동에 기여한 사람들에게 각종 보훈혜택을 부여하고 있으나, 5·18민주화운동 관련 단체가 공법단체로 규정되어 있지 않아 회원관리 및 운영에 어려움을 겪고 있는 실정임.

이에 5·18민주유공자와 그 유가족의 민주화운동에 대한 공헌을 기리고 회원들의 복리증진 및 단체의 원활한 운영을 위한 법적 근거를 마련하여 숭고한 희생정신을 선양하고 민주화 정신을 고취하려는 것임.

또한, 5·18민주화운동 관련 단체가 운영하는 수익사업을 체계적으로 관리·감독하기 위하여 수익사업 승인의 유효기간 설정 및 연장, 수익사업의 정지, 수익사업 운영에 대한 실태조사 실시, 수익사업 운영 관련 정보 공개, 재무회계규칙 도입 등 단체의 투명하고 건전한 운영을 도모하려는 것임.

그리고, 독립유공자, 국가유공자, 보훈보상대상자와 그 유족 중 생활이 어려운 대상자에 대하여는 최소 21만원에서 최대 32만원의 생활조정수당을 지급하고 있으나, 생계가 곤란한 5·18민주유공자(유족)에 대하여는 일시 보상을 받았다는 이유로 어떠한 금전적 지원이 없어, 생활수준이 어려운 분들에 대하여 생계지원이 필요하므로, 5·18민주유공자(유족) 중 생계곤란자에 대하여 생활조정수당을 지급하도록 하여 최소한의 생활보장수단을 마련하려는 것임.

▌주요내용

가. 법률 제명을 「5·18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」로 변경함.

나. 유족 또는 가족의 범위에 5·18민주화운동사망자 또는 행방불명자의 경우 직계존비속이 없는 경우 형제자매 중 추천된 1명을 포함하도록 함(안 제5조제1항제6호신설).

다. 5·18민주유공자와 그 유족이 친목을 도모하고 회원의 권익을 향상하기 위하여 5·18민주화운동부상자회, 5·18민주유공자유족회, 5·18민주화운동공로자회(이하 “각 단체”라 함)를 설립할 수 있도록 함(안 제55조 신설).

라. 각 단체는 정치활동을 금지하도록 함(안 제63조 신설).

마. 각 단체는 법인으로 하고 정관, 회원, 임원 등, 이사회, 총회, 조직 등과 사업범위를 규정함(안 제56조부터 제64조까지 신설).

바. 각 단체는 사업범위에서 수익사업을 할 수 있도록 하고, 수익사업의 승인을 국가보훈처장에게 받도록 함(안 제65조 및 제66조 신설).

사. 수익사업에 대한 체계적인 관리를 위하여 수익사업 승인의 유효기간을 설정하고, 승인의 유효기간을 승인을 받은 날부터 3년 이내로 하며, 신청이 있는 경우 국가보훈처장은 3년 이내의 기간으로 유효기간을 연장할 수 있도록 함(안 제68조 신설).

아. 국가보훈처장은 각 단체가 법률을 위반하여 수익사업을 행한 경우 수익사업의 정지 또는 취소를 할 수 있도록 함(안 제69조 신설).

자. 각 단체의 수익사업 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 단체별로 복지사업심의위원회를 두도록 함(안 제70조 신설).

차. 각 단체는 총리령으로 정하는 일정 규모 이상의 수익사업에 대하여 매 회계연도 종료 후 3개월 이내에 회계법인의 회계감사를 받도록 함(안 제73조 신설).

카. 국가보훈처장은 각 단체 수익사업의 건전한 운영을 위하여 필요한 경우 수익사업 운영 실태를 조사할 수 있도록 하고, 각 단체의 회계감사보고서 등을 국가보훈처 홈페이지에 공개하도록 함(안 제74조 및 제75조 신설).

타. 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 각 단체의 운영 등에 필요한 보조금을 교부할 수 있도록 함(안 제77조 신설).

파. 각 단체의 국유재산 또는 공유재산 보유 현황을 파악하고 관리를 강화하기 위하여, 국유재산 또는 공유재산을 매입하고 그 후 해당 재산을 처분하려는 경우에는 그 내용과 조건 등 계약에 관한 사항을 계약 체결일 30일 전까지 국가보훈처장에게 보고하도록 함(안 제78조 신설).

하. 각 단체의 투명한 재정관리를 위하여 예산 또는 회계 처리를 총리령으로 정하는 재무·회계 기준*에 따르도록 함(안 제82조 신설).

*「5·18민주유공자 관련 단체 재무·회계 규칙」

거. 5·18민주유공자와 유족 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 생활수준을 고려하여 생활조정수당을 지급할 수 있도록 함(안 제89조의2 신설).

너. 각 단체의 의무이행을 위하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수익사업의 승인을 받거나 받게 한 자, 명의대여자 및 명의수여자 등 법률 위반행위를 한 자에 대하여 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금을 부과하도록 함(안 제98조제4항 신설).

더. 각 단체의 의무이행을 위하여 승인을 받지 아니하고 수익사업을 운영한 자, 회계감사 또는 감사를 거부하거나 거짓으로 받은 자 등에게 5백만원 이하의 과태료를 부과하고, 보고 또는 자료제출을 거부하거나 거짓으로 한 자 등에게 3백만원 이하의 과태료를 부과하도록 함(안 제100조제3항제4호 및 제5호).

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▊ 주요 법안 경과

2020.7.16. 이용빈 의원(대표발의) 등 68인은 기존 「5·18민주유공자예우에 관한 법률」 제명을 「5·18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률(약칭 5.18 단체설립법)」로 변경하고, ① 기존 유족 또는 가족의 범위를 정한 법 제5조 제1항 제5호에 제6호를 신설하여 '5·18민주유공자 중 직계존비속이 없는 경우 형제자매(방계) 중 추천된 1명'을 추가하는 안을 제시했다.

그리고 ② 제89조의2(생활조정수당)를 신설하여 5․18민주유공자 및 5․18민주유공자의 유족 중 법 제5조 제1항 각 호의 순위에 따른 선순위자 1명에 대하여는 생활수준을 고려하여 생활조정수당을 지급(* 아래 신설안 제89조의2 참고)하는 안을 제시했다.

그리고 ③ 제6장 단체설립 및 지원(제55조~83조)을 신설하여 기존 5·18 단체로서 「민법」 및 「국가보훈처 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」에 따라 허가된 비영리 사단법인이던 5·18민주화운동부상자회, 5·18민주유공자유족회, 5·18민주화운동공로자회 등 각 단체를 위 개편한 「5·18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에 의해 공법상 법인으로 규정하고, 이에 따라 법정사항(법인격, 정관, 회원, 임원 등, 이사회, 총회, 조직, 지부장 등) 등을 규정하는 안을 제시했다.

▌정무위원회 전문위원의 위 ①②③ 검토의견

1. 이 법안의 여러 신설 내용 중 하나인, 위 ① 유족 또는 가족의 범위에 5·18 사망자 또는 행방불명자의 경우에서 직계존비속이 없는 경우 형제자매 중 추천된 1명을 포함하도록 하는 안에 대해 이 법안 소관인 정무위원회 전문위원은 '현행 국가유공자법 등 보훈관계 법률은 전사·순직 등 본인 사망 후 직계존비속이 없는 경우 방계인 형제자매를 유·가족의 범위에 포함하지 않는다는 점에서, 다른 국가유공자와의 형평성 문제가 제기될 수 있고, 유·가족 범위를 방계로 확대할 경우 직계존비속 위주의 유·가족 범위의 기본 틀을 변화시키는 것이고, 여타 보훈단체 법률에 대한 재검토 필요성과 재정부담 등을 예상할 수 있다는 점에서 심도 있는 논의가 필요한 사안'이라고 보았다.

- 현행 민법상 사단법인인 「5·18민주유공자유족회」는 지난 2004.5. 설립(국가보훈처 허가)시 정관에 회원자격을 “직계존비속 방계”까지로 규정하여 운영하여 왔다. 국가보훈처가 설립 허가한 5·18민주유공자유족회의 정관(2004.4.3. 제정) 중 제5조는 “본회 회원은 5․18 민주유공자의 유가족(직계 존비속 방계)으로서 본 회 목적에 찬동하고 회칙에 명시된 의무를 성실히 수행하는 사람으로 한다.”로 규정하고 있다.

그러나 개정안은 「5·18민주유공자유족회」를 민법상 단체가 아닌 공법단체로서의 위상을 부여하고 있는 만큼, 직계 존비속 위주인 다른 보훈단체관련 법률의 회원자격 체계와의 부합 및 형평성 등을 고려할 때, 신중한 검토가 필요하다고 보았다. 이에 결국 최종 법안에서 이 신설된 제5조(유족 또는 가족의 범위) 제1항 제6호는 배제되고, 기존 규정(* 아래 제5조 참고)대로 통과되었다.

2. 이 법안의 여러 신설 내용 중 하나인, 위 ② 5·18민주유공자 및 유․가족 중 생계가 곤란한 사람들에게 생활조정수당을 지급하도록 하여 최소한의 생활보장수단을 마련하려는 안에 대해 이 법안 소관인 정무위원회 전문위원은 '현재 독립유공자·국가유공자 또는 보훈보상대상자는 보상금 등 보훈급여금 수급여부와 관계없이 생활이 어려운 경우 생활조정수당을 추가로 지급받고 있기에 필요한 입법조치로 그 타당성을 인정하나, 다만, 현재 생활조정수당 지급 대상자가 아닌 보훈대상자(참전유공자, 고엽제후유의증환자, 특수임무유공자)와의 형평성이 고려되어야 하므로, 이에 대해 함께 논의할 필요가 있을 것으로 보이고, 개정안 실행에 따른 생활조정수당 소요예산이 2021년 기준 10억여원인 것으로 추산된다'는 의견을 내어 놓았다. 이에 결국 최종 법안에서 이 신설된 제89조의2(생활조정수당) 안은 배제되었다.

3. 이 법안의 여러 신설 내용 중 하나인, 위 ③ 제6장 단체설립 및 지원(제55조~83조) 신설안에 대해 이 법안 소관인 정무위원회 전문위원은 '기존 보훈단체가 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」 등 관련 법률에 근거하여 설립하는 방식과 같이, 5·18민주화운동부상자회, 5·18민주유공자유족회, 5·18민주화운동공로자회 등 법정단체의 설립근거와 그에 수반되는 법인격, 정관, 회원, 임원, 이사회, 총회 및 조직 등 사단법인에 필요한 사항을 규정하려는 것으로 타당한 입법조치'로 보았고, 이 신설된 제6장 단체설립 및 지원 편은 국회를 통과하였다.

☞ 관련 「제6장 단체설립 및 지원」 내용
▸[5.18 단체의 법인화] 「5.18유공자법」에 신설된 각 5.18 단체들의 단체설립·지원 관련 규정

▌ 「5·18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」 - 신설안 : 제5조 제1항 제6호, 제89조의2 - 기존 「5·18민주유공자예우에 관한 법률」 제명을 「5·18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」로 변경 제4조(적용 대상자) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로서 제7조에 따라 등록이 된 자(이하 “5·18민주유공자”라 한다)와 그 유족 또는 가족은 이 법에 따른 예우를 받는다. 1. 5·18민주화운동사망자 또는 행방불명자: 5·18민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 사람 또는 5·18민주화운동으로 인한 상이(질병을 포함한다. 이하 같다)의 후유증으로 사망한 사람으로서, 「5·18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」에 따라 보상을 받은 사람 2. 5·18민주화운동부상자: 5·18민주화운동과 관련하여 상이를 입은 사람으로서, 「5·18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」 제5조제5항에 따른 장해등급(이하 “장해등급”이라 한다)의 판정을 받고 보상을 받은 사람 3. 그 밖의 5·18민주화운동희생자: 5·18민주화운동과 관련하여 「5·18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」 제22조에 따라 지원을 받은 사람 제5조(유족 또는 가족의 범위) ① 이 법에 따라 예우를 받는 5·18민주유공자의 유족이나 가족의 범위는 다음과 같다. 1. 배우자 2. 자녀 3. 부모 4. 성년인 직계비속이 없는 조부모 5. 60세 미만의 직계존속과 성년인 형제자매가 없는 미성년 제매(弟妹) 6. 제4조 제1호에 해당하는 5·18민주유공자 중 직계존비속이 없는 경우 형제자매 중 추천된  1명(신설) [신설] 제89조의2(생활조정수당) ① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 생활수준을 고려하여 생활조정수당을 지급할 수 있다. 1. 5․18민주유공자 2. 5․18민주유공자의 유족 중 제5조제1항 각 호의 순위에 따른 선순위자 1명 ② 제1항제2호를 적용할 경우 유족 중 같은 순위가 2명 이상이면 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제13조제2항을 준용한다. 이 경우 “보상금”은 “생활조정수당”으로 본다. ③ 생활조정수당의 지급 신청· 조사․질문 등 수급권 확인·심사를 위한 국가보훈처장의 권한과 금융정보제공 및 생활조정수당 신청의 촉진 등에 관하여는 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제14조의2부터 제14조의5까지의 규정을 준용한다. ④ 생활조정수당의 지급 및 권리의 보호와 지급정지 등에 관하여는 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제17조의2 및 제18조부터 제20조까지의 규정을 준용한다. ⑤ 생활조정수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

✔ 이 법안 개정의 근간이 되는 5·18 단체들을 공법단체로 법인화하는, 신설된 「제6장 단체설립 및 지원」 편과 이에 따른 제명 「5.18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」로 하는 기존 「5·18민주유공자예우에 관한 법률」 전문이 개편되어 국회를 통과 2021.1.5. 공포되어 2021.4.6.부터 시행되었다.

이에 따른 후속조치로 5·18민주화운동부상자회, 5·18민주유공자유족회 및 5·18민주화운동공로자회 등 5·18 단체의 재무·회계에 관하여 필요한 사항을 규정하는 총리령 「5·18민주유공자 관련 단체 재무·회계 규칙」이 2021.4.5. 제정되어 2021.4.6. 시행되었다.

이 개정법에 따라 공법단체로 지정된 5·18민주화운동부상자회, 5·18민주유공자유족회, 5·18민주화운동공로자회에 대해서는 국가가 보조금을 지급하게 되고, 이에 대해 2020.8.11. 국회예산정책처 행정비용추계과는 이 법안의 대표 발의자인 이용빈 의원의 의뢰로 5·18민주유공자(유족 중 선순위자 1명 포함) 중 생계곤란자에 대해 생활조정수당을 지급하는 경우, 보조금 및 생활조정수당 지원 등에 따른 추가재정소요는 2021년 27억 3,500만원, 2025년 28억 9,900만원 등 2021년부터 2025년까지 향후 5년간 140억 8,000만원(연평균 28억 1,600만원)으로 그 비용이 추계된다는 결과를 내어 놓았다.

<관련 내용> ▸[비용추계서] 5.18 단체의 법인화(신설)에 따른 보조금 및 생활조정수당 지원 등 재정비용 추계

이 설시한 바와 같은 여러 신설 안에 대해 법안 소관 국회정무위원회 전문위원은 아래와 같이 다른 보훈단체관련 법률 등과의 형평성을 고려해 재고(再考)해야 한다는 의견을 비롯해 전반적인 검토의견을 제시했다.

▌검토의견

1. 총괄적 검토

가. 현행법은 5·18민주화운동과 관련하여 희생하거나 공헌한 자와 그 유가족에게 국가가 합당한 예우를 하기 위해 2002년에 제정됨.1)

1) 「광주민주유공자예우에관한법률」(법률 제6650호, 2002.1.26. 국가보훈처 소관법률)로 제정되었으나, 법 제명이 갖는 특정 지역에 한정하지 않고 보다 포괄적으로 규정하기 위하여 「5·18민주유공자예우에 관한 법률」(법률 제7105호, 2004.1.20.)로 제명을 개정함.

이러한 입법 취지에도 5·18민주유공자 및 그 유․가족으로 구성된 단체(이하 “5·18단체”)의 경우 다른 국가유공자 단체와 달리 현행법상 공법단체로서의 위상을 부여받지 못하여, 5·18민주화운동의 계승을 위한 체계적인 운영과 관리에 미흡하다는 지적이 제기됨.

❍ 5·18 민주유공자 관련 단체 현황(2020. 6월말 기준)

자료 :  국가보훈처

현재 5·18단체는 「민법」 및 「국가보훈처 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」에 따라 허가된 비영리 사단법인이나, 국가유공자 등이 회원인 14개 법정 보훈단체는 이미 보훈단체관련 법률에 따라 설립된 공법단체로 운영·관리되고 있음.

❍ 국가유공자 등이 회원인 14개 법정 보훈단체 현황

자료 :  국가보훈처

개정안은 국가유공자 등이 회원인 다른 법정 보훈단체와의 형평성을 고려하고, 5·18단체를 공법상 법인으로 규정함에 따른 법정사항(법인격, 정관, 회원, 임원 등, 이사회, 총회, 조직, 지부장 등) 등을 규정하며, 현행 제명 「5·18민주유공자 예우에 관한 법률」을 단체설립의 근거를 반영하는 「5·18민주유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」로 변경하려는 것임.

나. 개정안은 5·18 단체가 수익사업을 할 수 있는 근거를 마련하고, 이를 관리·감독하기 위해 수익사업 승인의 유효기간 설정 및 연장, 수익사업의 취소․정지, 수익사업 운영 실태조사 등을 규정하고, 사업의 투명성 제고를 위해 관련 정보의 의무적 공개와 회계 규칙 등을 도입하며, 거짓으로 수익사업을 승인받거나 명의를 대여하는 행위 등에 대한 제재를 규정하여 법정단체로서의 건전한 운영을 도모하려는 것임.2)

2) 개정안은 수익사업, 수익사업승인, 명의대여 금지, 승인의 유효기간 등, 수익사업승인 취소 등, 복지사업심의위원회 설치 등, 심의위원회의 운영, 수익금의 사용, 회계감사 등, 실태조사, 정보공개, 청문, 회계규칙, 벌금, 양벌규정, 과태료 등을 규정함.

보훈단체가 관련 법률3)에 따라 수익사업을 수행하는 경우 「국가유공자단체법」 제18조 등에 따라 국가보훈처의 승인을 받아야 함에도 국가보훈처 자체 감사(2017) 결과 일부 사업소가 승인 없이 운영된 사례4)와 수익사업관련 명의대여, 부적절한 회계처리 등이 지속적으로 제기되고 있는 상황에서, 개정안은 이를 개선하려는 취지를 담고 있음.

3) 보훈단체관련 법률은 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」(유공자단체법), 「대한민국재향군인회법」(재향군인회법), 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」(참전유공자법), 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」(고엽제법), 「특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」(특수임무유공자법)임. 괄호안은 해당법률의 약칭.

4) 미승인 수익사업소 처리 현황 : 당초 적발된 44개소 중 42개소 처리(폐업, 승인), 2개소 처리 중임(출처: 국가보훈처).

참고로, 개정안의 수익사업 등 주요 내용과 기존 보훈단체의 수익사업관리 등에 관한 법률 근거조항을 비교하면 다음과 같음.

❍ 개정안의 주요 내용과 기존 보훈단체 관련 법률의 근거조항

다. 또한, 개정안은 5·18보상법에 따라 일시 보상5)을 받은 5·18 민주화유공자(유족) 중에서 생계 곤란 등 일정요건에 해당하는 경우 생활조정수당을 지급하려는 것임. 이는 희생과 공헌을 고려하여 국가가 유가족에게 합당한 예우를 하도록 규정한 현행법의 목적에 따라 생활수준을 제고하려는 취지로 보임.6)

5) 「광주 민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」(법률 제4266호, 1990.8.6.)(행정안전부 소관법률, ‘5·18보상법’으로 약칭)로 제정되어, 일시 보상(보상금, 의료지원금, 생계지원금, 기타위로지원금)이 이루어졌고, 제명은 상기와 같은 취지로 「5·18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」(법률 제12910호, 2014.12.30.) 로 개정됨.

6) 「5·18민주유공자예우에 관한 법률」 제1조(목적) 이 법은 5·18민주화운동과 관련하여 희생하거나 공헌한 자와 그 유족 또는 가족에게 국가가 합당한 예우(禮遇)를 함으로써 민주주의의 숭고한 가치를 널리 알려 민주사회의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(예우의 기본 이념) 우리 대한민국의 민주주의와 인권의 발전에 이바지한 5·18민주화운동은 우리와 우리 자손들에게 숭고한 애국·애족정신의 귀감(龜鑑)으로서 항구적으로 존중되고, 그 희생과 공헌의 정도에 상응하여 민주유공자와 그 유족 또는 가족의 영예(榮譽)로운 생활이 유지·보장되도록 실질적인 지원이 이루어져야 한다.

현재생활조정수당(대상 : 국가유공자·독립유공자·보훈보상대상자 및 그 선순위 유족)은 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」, 「독립유공자예우에 관한 법률」, 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」에 따라 각 보훈대상자에게 지급하고 있음을 감안하여 결정할 필요가 있음.

또한, 생활조정수당 지급대상이 아닌 참전유공자, 특수임무유공자, 고엽제후유의증환자와의 형평성에 관한 논의 역시 필요할 것으로 보임.7) 이하에서 개별조항별로 검토함.

7) 20대 법안 심사소위〔제371회(임시회) 제2차) 2019.11.21〕에서 「5·18민주유공자예우에 관한 법률 일부개정법률안」(전해철의원 대표발의, 의안번호-2020787) 심사과정에서 생활조정수당 지급대상이 아닌 고엽제후유의증환자·참전유공자와의 형평성 문제가 제기되어 법안심사가 보류된바 있음.

2. 유․가족의 범위에 ‘형제자매(방계)’ 추가

가. 개정안 제5조는 5·18민주유공자의 유․가족의 범위에 5·18민주화운동사망자 또는 행방불명자 중 직계존비속이 없는 경우에는 형제자매 중 추천된 1명을 추가하려는 것임.

나. 개정안은 유·가족의 범위에 ‘형제자매(방계)’를 추가하여 5·18민주화운동의 이념을 계승하고 예우를 확대하려는 입법 취지로 이해됨. 이와 유사한 내용의 법안(회원자격에 ‘방계’ 추가)이 제20대 국회에서 심의되었으나8) 다른 보훈단체 회원자격과의 형평성 문제가 제기되어 보류된 바 있음.

8) 5·18민주유공자예우에 관한 법률 일부개정법률안(장병완의원 대표발의, 의안번호 제19991호, 2019.4.24.) 중 개정안과 관련 내용: “직계존비속이 없을 경우 유족간의 합의로 1명을 추천할 경우 그 사람을 회원으로 한다.”

현행법 제5조는 5·18민주유공자의 유·가족의 범위에 대해서 ㉠ 배우자 ㉡ 자녀 ㉢ 부모 ㉣ 성년인 직계비속(直系卑屬)이 없는 조부모 ㉤ 60세 미만의 직계존속(直系尊屬)과 성년인 형제자매가 없는 미성년 제매(弟妹)로 엄격히 한정하고 있고, 국가유공자법 등 관련 법률도 현행법과 동일 또는 유사하게 유․가족의 범위를 규정하고 있음.

❍ 국가유공자 등 유․가족 범위 관련 법률

따라서, 국가유공자법 등 관련 법률과 외국입법례9)에서 유·가족 범위는 ‘배우자와 직계존비속’ 위주로 정하고 있음을 고려할 때, 법안 심사 시 다음 사항을 검토할 필요가 있음.

9) 외국 보훈제도의 유․가족 범위도 배우자와 그 직계존비속 위주로 정하고 있음.

출처  :  국가보훈처

첫째, 현행 국가유공자법 등 보훈관계 법률은 전사·순직 등 본인 사망 후 직계존비속이 없는 경우 방계인 형제자매를 유·가족의 범위에 포함하지 않는다는 점에서, 다른 국가유공자와의 형평성 문제가 제기될 수 있음.

둘째, 유·가족 범위를 방계로 확대할 경우 직계존비속 위주의 유·가족 범위의 기본 틀을 변화시키는 것이고, 여타 보훈단체 법률에 대한 재검토 필요성과 재정부담 등을 예상할 수 있다는 점에서 심도 있는 논의가 필요한 사안이라고 봄.

3. 5·18단체의 설립근거 및 회원자격을 방계로 확대

개정안(제55조～제65조)은 5·18단체의 설립근거 마련과 그에 따른 입법사항(법인격, 회원, 임원, 이사회, 총회, 조직 등)을 두어 법정단체의 조직과 운영을 원활히 하려는 것임.

개정안은 기존 보훈단체가 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」 등 관련 법률10)에 근거하여 설립하는 방식과 같이, 5·18민주화운동부상자회, 5·18민주유공자유족회, 5·18민주화운동공로자회 등 법정단체의 설립근거와 그에 수반되는 법인격, 정관, 회원, 임원, 이사회, 총회 및 조직 등 사단법인에 필요한 사항을 규정하려는 것으로 타당한 입법조치임.

10) 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」, 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」, 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체 설립에 관한 법률」, 「특수임무유공자 지원 및 단체설립에 관한 법률」에 따라 14개 법정단체를 구성하고 있음.

다만, 안 제56조(정관) 중 「5·18민주유공자유족회」의 회원자격에 ‘직계존비속이 없는 경우 형제자매 중 추천된 1명’을 규정하여 직계존비속을 넘어 방계까지 회원자격을 확대하려는 입법취지이나 다음사항을 검토할 필요가 있음.

현행 민법상 「5·18민주유공자유족회」(사단법인)는 2004년 5월 설립(국가보훈처 허가) 시 정관에 회원자격을 “직계존비속 방계”까지로 규정하여 운영하여 왔음.11)

11) 참고로, 국가보훈처가 설립 허가한 5·18민주유공자유족회(사단법인)의 정관(2004.4.3. 제정) 중 제5조는 “본회 회원은 5․18 민주유공자의 유가족(직계 존비속 방계)으로서 본 회 목적에 찬동하고 회칙에 명시된 의무를 성실히 수행하는 사람으로 한다.”로 규정하고 있음.

그러나 개정안은 「5·18민주유공자유족회」를 민법상 단체가 아닌 공법단체로서의 위상을 부여하고 있는 만큼, 직계 존비속 위주인 다른 보훈단체관련 법률의 회원자격 체계와의 부합 및 형평성 등을 고려할 때, 신중한 검토가 필요하다고 봄.12)

12) 국가유공자 등 보훈관련 단체는 개정안에 대해 부정적인 입장임(5·18 공법단체 설립관련 보훈단체 의견:참고자료 3)

이는 5·18민주유공자의 유족 또는 가족의 범위에 방계를 포함하는 개정안에 대해 검토13)한 내용과 같은 맥락에서 접근할 필요가 있을 것으로 봄.

13) 페이지 10(유․가족의 범위에 ‘형제자매(방계)’ 추가 문제)

4. 법정단체의 수익사업 등에 관한 사항

가. 개정안 제65조는 5·18 단체의 수익사업의 근거와 국가 등과의 수의계약의 근거를 규정함.

나. 개정안 제65조는 사업14) 목적 달성을 위해 5·18단체가 수익사업을 할 수 있도록 근거를 마련하고 있는바, 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」15) 등 기존 단체설립 관련 법률 역시 설립 취지에 맞는 수익사업16)을 명시하고 있는 것과 동일한 취지임.

14) 안 제64조(사업) : ㉠ 5·18민주유공자와 그 유족 상호 간의 상부상조를 통한 친목도모 ㉡ 5·18민주유공자와 그 유족의 복지증진 및 권익신장 ㉢ 5·18민주유공자의 명예선양 및 추모사업 ㉣ 호국정신 함양 및 애국심 고취 등

15) 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」 제17조(단체의 수익사업) ① 이 법에 따라 설립된 단체는 제1조에 따른 설립목적을 달성하기 위하여 필요한 범위에서 직접 수익사업을 할 수 있다.

② 국가, 지방자치단체 및 그 밖의 공공단체는 제1항에 따라 수익사업을 운영하는 단체 중 상이를 입은 사람을 회원으로 하는 단체가 직접 생산하는 물품을 구매하거나 해당 단체에 직접 물건을 매각 또는 임대하거나 해당 단체와 용역계약을 체결하는 경우에는 수의계약으로 할 수 있다.

16) 보훈단체 수익사업 승인 현황(참고자료 8) 참조

다음으로, 개정안 제65조는 「5·18민주화운동부상자회」가 일정 요건에 해당하면 국가 등과 수의계약을 할 수 있도록 근거를 두고 있는데, ① 단체등(국가·지방자치단체 및 공공단체)이 5·18민주화운동부상자회가 직접 생산하는 물품을 구매하는 경우, ② 단체등이 5·18민주화운동부상자회에 직접 물건을 매각 또는 임대하는 경우, ③ 단체등이 5·18민주화운동부상자회와 용역계약을 체결하는 경우에5·18민주화운동부상자회와 수의계약을 할 수 있도록 하는 내용인바, 다음 사항을 고려할 필요가 있음.

국가 또는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약은 법체계상 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “국가등 계약법”)을 따르도록 규정되어 있고, 수의계약을 할 수 있는 사유로 국가등 계약법령은 “「국가유공자 등 단체설립에 관한 법률」에 따라 설립된 단체 중 상이를 입은 자들로 구성된 단체”와 계약체결 등을 하는 경우로 규정하고 있음.17)

17) 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조(계약의 방법) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다.

「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조(수의계약에 의할 수 있는 경우) ① 법 제7조제1항 단서에 따라 수의계약에 의할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

4. 국가유공자 또는 장애인 등에게 일자리나 보훈·복지서비스 등을 제공하기 위한 목적으로 설립된 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 단체 등과 물품의 제조·구매 또는 용역 계약(해당 단체가 직접 생산하는 물품 및 직접 수행하는 용역에 한정한다)을 체결하거나, 그 단체 등에 직접 물건을 매각·임대하는 경우

가. 국가보훈처장이 지정하는 국가유공자 자활집단촌의 복지공장

나. 「국가유공자 등 단체설립에 관한 법률」에 따라 설립된 단체 중 상이를 입은 자들로 구성된 단체

다. 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조제1항에 따라 지정받은 중증장애인생산품 생산시설

라. 「사회복지사업법」 제16조에 따라 설립된 사회복지법인

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우)에서도 「국가유공자 등 단체설립에 관한 법률」에 따라 설립된 단체 중 상이를 입은 자들로 구성된 단체의 경우 수의계약에 의할 수 있는 내용이 규정되어 있음.

① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제9조제1항 단서에 따른 수의계약에 의할 수 있다.

현행법령은 상이를 입은 국가유공자 등으로 구성된 단체와 계약할 때, 일반경쟁의 예외로 수의계약을 허용하고 있으므로, 개정안의 내용이 국가등 계약법령에 추가되어야 입법취지를 달성할 수 있을 것임.

현행 보훈단체관련 법률18)은 개정안과 같은 수의계약의 근거를 두고 있는데, 국가등 계약법령이 수의계약의 근거를 부여한 법률은 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」뿐이고, 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」 및 「특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 등 2개 법률은 미반영된 상태임.

18) 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」 제1조(목적) 이 법은 대한민국상이군경회, 대한민국전몰군경유족회, 대한민국전몰군경미망인회, 광복회, 4·19민주혁명회, 4·19혁명희생자유족회, 4·19혁명공로자회, 재일학도의용군동지회 및 대한민국무공수훈자회를 설립함으로써.....(중략)

제17조(단체의 수익사업) ② 국가, 지방자치단체 및 그 밖의 공공단체는 제1항에 따라 수익사업을 운영하는 단체 중 상이를 입은 사람을 회원으로 하는 단체가 직접 생산하는 물품을 구매하거나 해당 단체에 직접 물건을 매각 또는 임대하거나 해당 단체와 용역계약을 체결하는 경우에는 수의계약으로 할 수 있다.

「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」 제13조의2(수익사업) ② 국가, 지방자치단체 및 그 밖의 공공단체(이하 이 항에서 "단체등"이라 한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따라 수익사업을 운영하는 고엽제전우회와 수의계약을 할 수 있다.

1. 단체등이 고엽제전우회가 직접 생산하는 물품을 구매하는 경우

2. 단체등이 고엽제전우회에 직접 물건을 매각 또는 임대하는 경우

3. 단체등이 고엽제전우회와 용역계약을 체결하는 경우

「특수임무유공자 예우 및 단체에 관한 법률」 제58조(사업) ② 국가, 지방자치단체 및 그 밖의 공공단체(이하 "단체등"이라 한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따라 수익사업을 운영하는 특수임무유공자회와 수의계약을 할 수 있다.

1. 단체등이 특수임무유공자회가 직접 생산하는 물품을 구매하는 경우

2. 단체등이 특수임무유공자회에 직접 물건을 매각 또는 임대하는 경우

3. 단체등이 특수임무유공자회와 용역계약을 체결하는 경우

따라서 개정안에서도 나머지 2개 법률의 형식과 같이 수의계약의 근거 조항을 둘 수는 있으나, 계약에 관한 기본법인 국가등 계약법령에 개정안의 내용을 반영하는 것이 입법체계상 적절할 것으로 봄.

5. 수익사업의 승인기준

개정안 제66조는 현행 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」 제18조19)에서 총리령으로 위임된 수익사업의 승인기준20) 중 중요사항을 현행 법체계에 맞추어 법률로 상향·조정하려는 것으로 보임.

이러한 수익사업의 승인기준(시설기준 및 직접 생산여부, 단체의 직접 수행 여부, 사업 적합성, 수익금의 사용목적 등)은 각 단체에게 수익사업을 승인하기 위해 필수적으로 심사하여야 하는 중요한 사항이므로 법률에 명시할 필요가 있다고 봄.

19) 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」 제18조(수익사업의 승인) ② 제1항에 따른 수익사업의 승인기준·승인절차 등에 필요한 사항은 총리령으로 정한다.

20) 「국가유공자 등 단체의 수익사업에 관한 규칙」 제3조(수익사업의 승인기준) ① 국가보훈처장은 법 제18조제1항 전단에 따라 국가유공자등단체가 운영하려는 수익사업이 다음 각 호의 승인기준을 모두 충족하는 경우에는 그 수익사업을 승인한다.

1. 국가유공자등단체가 직접 운영하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 수익사업일 것

가. 중소벤처기업부장관과 조달청장이 정하는 직접생산에 관한 시설 및 인력 등의 기준을 갖추어 국가유공자등단체가 직접 물품을 생산하는 수익사업

나. 국가유공자등단체가 기술 및 인력 등을 보유하고 용역 또는 서비스 등(이하 "용역등"이라 한다)을 직접 수행하여 제공하는 수익사업

2. 국가유공자등단체의 자금조달 능력, 사업수행 능력 및 투자규모, 수익사업 운영 상황 등을 고려하여 국가유공자등단체가 수행하기에 적합하다고 인정되는 업종 및 품목일 것

3. 수익사업의 수익금이 국가유공자등단체의 설립 목적을 위하여 사용되는 것으로 해당 수익금 사용계획에 반영되어 있을 것

② 국가보훈처장은 법 제17조제2항에 해당하는 단체(이하 "수의계약 대상 단체"라 한다)가 승인 신청한 수익사업의 업종 또는 품목이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 수익사업의 업종 또는 품목과 중복되는 경우에는 그 수익사업은 승인하지 아니한다.

1. 법 또는 다른 보훈 관계 법령에 따라 설립된 단체 중 법령에 따라 수의계약을 할 수 있는 단체가 국가보훈처장의 승인을 받아 운영하고 있는 수익사업

2. 국가보훈처장이 지정하는 자활용사촌 또는 자활집단촌이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 규정에 따라 수의계약으로 운영하는 수익사업

가. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조제1항제4호가목

나. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제7호다목

국가보훈처가 실시한 ‘2018년 보훈단체 수익사업 감사결과’에 따르면 특수임무유공자회, 상이군경회 등이 수익사업의 승인기준을 위반한 사례가 있었음.21) 따라서 승인기준을 직접 법률에 규정하고 그 위반단체에 대해서는 승인취소 또는 정지처분, 벌금·과태료 부과 등을 통해 효율적으로 제재함으로써, 수익사업 운영의 투명성 및 적정성을 기할 수 있다는 점에서, 개정안은 타당한 것으로 봄.

21) 특수임무유공자회 : 골재선별·파쇄업 취득 등 직접 생산 승인 기준 미충족｜상이군경회 : 시멘트·콘크리트 사업 등의 공장 및 시설 임차보유 등 직접 생산 승인 기준 미충족(국가보훈처 2018년 8월 보훈단체 수익사업 감사 결과보고)

6. 명의대여 금지

개정안 제67조는 5·18단체가 명의를 대여하여 타인에게 수익사업을 운영하게 하거나 각 단체가 아닌 자가 각 단체의 명의를 사용하여 수익사업을 운영하는 것을 금지하고 있음.

최근 불법적 명의대여를 통해 수익사업을 운영하는 사례가 지속적으로 발생하고 있음에도, 보훈단체관련 법률은 명의대여에 대한 처벌규정이 없어 행정처분(승인취소)에 그치고 있으므로,22) 승인취소는 물론 벌금 처분까지 받을 수 있도록 하는 개정안은 제재의 실효성 확보차원에서 필요한 조치로 봄.23)

22) 상이군경회 : 지부 폐기물사업소 명의대여 운영 적발, 승인취소 처분(2019.4월)｜특수임무유공자회 : 골재 채취업 명의대여 운영 적발, 시정조치(승인서 갱신 불허, ‘20.6월)｜고엽제전우회 : 골재 채취업 명의대여 운영 적발, 승인 취소 처분(2020.8월)

23) 안 제69조(수익사업 승인의 취소 등) ① 국가보훈처장은 제66조제1항에 따라 수익사업을 승인받은 각 단체가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 수익사업의 승인을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 수익사업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제4호에 해당하는 경우에는 해당 수익사업의 승인을 취소하여야 한다.

4. 제67조제1항을 위반하여 각 단체의 명의를 다른 사람에게 대여하여 수익사업을 하게 한 경우

안 제98조(벌칙) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. (생략)

2. 제67조제1항을 위반하여 각 단체의 명의를 대여하여 수익사업을 하게 하거나 같은 조 제2항을 위반하여 각 단체의 명의를 사용하여 수익사업을 한 자

참고 입법례로, 보훈상이단체처럼 수의계약권을 가지는 중증장애인생산품 생산시설의 경우에도 이미 명의대여 금지 규정을 두고 있음.

「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조(중증장애인생산품 생산시설의 지정) ② 제1항에 따른 지정을 받지 아니하고 중증장애인생산품 생산시설의 명의를 사용하여서는 아니 된다.

③ 제1항에 따라 지정을 받은 자는 중증장애인생산품 생산시설의 명의를 타인에게 대여하여서는 아니 된다.

7. 수익사업 승인의 유효기간 설정

개정안 제68조는 각 단체의 수익사업 승인의 유효기간을 3년 이내로 정하고, 3년 이내의 범위에서 기간을 연장할 수 있도록 함.

개정안(수익사업 승인의 유효기간)은 각 단체가 최초로 수익사업을 승인받은 후 일정기간(3년) 내에 승인권자가 사업장 운영상황, 승인조건 부합 등에 대해 정기적으로 재검토하여 수익사업의 지속적 운영이 가능한지 여부를 결정하려는 것임.24)

24) 참고로, 중증장애인생산품 생산시설 지정의 유효기간도 3년으로 설정되어 있음.

「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조(중증장애인생산품 생산시설의 지정) ① 중증장애인생산품 생산시설로 지정받고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 시설의 기준과 중증장애인의 고용비율 및 품질요건 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 기간의 범위에서 보건복지부장관의 지정을 받아야 한다. 이 경우 지정받은 기간이 만료되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 다시 지정을 받을 수 있다.

중증장애인생산품 우선구매 특별법 시행령」 제16조(생산시설의 지정기준 등) ② 법 제9조제1항에 따른 생산시설 지정 또는 재지정의 유효기간은 지정 또는 재지정을 받은 날부터 3년으로 한다.

이는 수익사업의 투명성을 제고하는 동시에 조건 위반사업이나 취약 사업에 대한 자발적 경영 개선을 유도한다는 입법 효과를 기대할 수 있을 것으로 보임.

8. 수익사업의 승인취소 등

개정안 제69조는 수익사업 승인의 의무적 취소요건(거짓·부정한 방법으로 승인 또는 명의대여)과 임의적 취소요건(사업의 미운영, 승인기준 위반 등)을 신설하고 승인취소 또는 정치처분 시 특별한 사유25)가 있는 경우에는 행정처분 전의 해당 수익사업을 계속할 수 있도록 규정하고 있음.

25) ‘계약의 상대방이 회복할 수 없는 손해를 입을 것으로 예상되거나 공익을 해칠 우려가 있는 등’

다른 보훈관련 법률과 같이 사업운영이 위법한 경우 승인을 취소하거나 정지할 수 있도록 하려는 개정안은 타당한 입법이라고 봄.

한편, 개정안 제69조제2항26)은 ‘계약의 상대방이 회복할 수 없는 손해를 입을 것으로 예상되는 특별한 사유’에 해당되는 경우 승인취소 또는 정지처분의 예외로 사업의 계속 수행을 규정함으로써 계약 상대방이 예측하지 못한 피해를 보지 않도록 안전장치를 마련하고 있음.27)

26) 제69조제2항: 국가보훈처장은 수익사업의 승인취소 또는 정지 처분을 할 때 계약의 상대방이 회복할 수 없는 손해를 입을 것으로 예상되거나 공익을 해칠 우려가 있는 등 특별한 사유가 있는 경우에는 각 단체가 그 처분을 받기 전에 해당 수익사업에 관하여 체결한 계약에 따른 업무를 계속하여 수행하게 할 수 있다. 이 경우 각 단체는 그 처분을 받은 사실과 내용을 총리령으로 정하는 기간 내에 해당 계약의 상대방에게 통지하여야 한다.

27) 참고로, 관련 입법례로 「건축법」 및 「건설산업기본법」이 있음.

「건축법」 제25조의2(건축관계자등에 대한 업무제한) ⑥ 건축관계자등은 제1항, 제2항 또는 제4항에 따른 업무정지처분에도 불구하고 그 처분을 받기 전에 계약을 체결하였거나 관계 법령에 따라 허가, 인가 등을 받아 착수한 업무는 제22조에 따른 사용승인을 받은 때까지 계속 수행할 수 있다.

「건설산업기본법」 제14조(영업정지처분 등을 받은 후의 계속 공사) ① 제82조, 제82조의2 또는 제83조에 따른 영업정지처분 또는 등록말소처분을 받은 건설업자와 그 포괄승계인은 그 처분을 받기 전에 도급계약을 체결하였거나 관계 법령에 따라 허가, 인가 등을 받아 착공한 건설공사는 계속 시공할 수 있다.

다만, 승인취소 또는 정지처분의 예외 사유를 사안에 따라 인정할 필요성은 있으나, 예외 규정으로 인해 위법한 수익사업에 대한 제재 효과가 떨어질 수 있다는 점에서 특별한 경우28)에 한해 제한적으로 운영할 필요가 있을 것으로 봄.

28) 국가보훈처는 개정안에 해당되는 사례로, 골재 준설토 사업의 경우 사업진행 중 승인취소 사유가 발생했으나 계약 세부내용 상 평편화작업 이후 그 땅에 건축물을 짓기로 이미 계약되어 있는 사례, 환경미화용역 사업의 경우 사업진행 중 승인취소 사유가 발생했으나 용역사업장이 인력수급이 원활하지 않은 지역에 위치하여 이를 대체할 제3의 용역서비스제공자를 신속하게 확보하기 곤란한 사례 등을 예를 들고 있음.

또한 개정안이 규정한 예외 사유인 ‘계약의 상대방이 회복할 수 없는 손해를 입을 것으로 예상되거나 공익을 해칠 우려가 있는 등 특별한 사유’는 너무 추상적이며 모호하여 재량의 여지가 크며, 세부기준을 포괄적으로 총리령으로 위임하여 일반인의 예측가능성이 낮은 바, 승인취소 또는 정지처분의 예외 사유를 보다 명확히 규정함으로써 예측가능성을 제고할 필요가 있음.

9. 복지사업심의위원회의 설치 등

개정안 제70조는 각 단체 수익사업의 신설·중단 및 폐지 등 수익사업의 운영에 관한 주요 사항을 심의하기 위해 ‘복지사업심의위원회’를 두고, 심의위원회 위원은 5명 이상 10명 이하로 하며, 각 단체의 회장이 지명하는 임직원(2명)과 국가보훈처장이 지명하는 국가보훈처 소속 공무원(1명), 변호사 및 공인회계사 등(각 1명 이상)을 위원자격으로 규정하고, 위원회 구성에 필요한 사항은 총리령으로 위임함.

개정안은 수익사업의 신설과 폐지 등에 대한 심의를 함에 있어 외부 전문가가 다수인 복지사업심의위원회를 설치·운영하고 있는데, 회장 등 임원의 단체 운영과 수익사업 운영의 분리를 통해 투명성 및 합리성을 제고할 수 있다는 차원에서 타당하다고 봄.29)

29) 참고로, 개정안의 취지와 같이 「국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률」 등 보훈단체관련 법률에서도 복지사업심의위원회의 근거와 전문가 등으로 구성된 위원자격 등에 관한 규정을 두고 있음.

제19조(복지사업심의위원회의 설치 등) ① 수익사업 운영 단체(수익사업을 운영하려는 단체를 포함한다)는 수익사업의 운영에 관한 사항을 심의하기 위한 복지사업심의위원회(이하 "심의위원회"라 한다)를 두어야 한다.

② 심의위원회는 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다.

1.∼5. (생략)

③ 심의위원회는 위원장 1명을 포함하여 5명 이상 10명 이하의 위원으로 구성하고, 위원은 다음 각 호의 사람이 된다. (이하 생략)

제20조(심의위원회의 운영) ① 위원장은 심의위원회를 대표하고 사무를 총괄한다.

② 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 심의위원회에서 정하는 위원이 그 직무를 대행한다.

③ 심의위원회는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 심의위원회의 운영에 필요한 사항은 총리령으로 정한다.

10. 실태조사 및 정보공개

개정안 제74조 및 제75조는 국가보훈처장이 각 단체의 수익사업 운영실태에 대해 조사할 수 있는 권한과 중앙행정기관 등에 대한 자료제출 요청권을 규정하고, 각 단체는 매 회계연도 종료일 이후 180일 이내에 회계감사보고서, 재무제표 등을 인터넷 홈페이지에 의무적으로 공개하도록 규정함.

국가가 단체에게 운영보조금을 지급하고 국가기관 등과의 수의계약권 등 특별한 권리를 부여하고 있다는 점을 감안하면, 운영 실태조사나 회계감사보고서 공개 등을 통해 수익사업의 건전성과 투명성을 강화하려는 개정안은 국가의 적정한 감독권 행사와 국민의 알 권리 차원에서 적절하다고 봄.

11. 회계규칙

개정안 제82조는 관련 법률에 따라 설치된 각 단체의 예산 또는 회계규칙은 총리령으로 정하는 재무·회계기준에 따르도록 규정함.

각 단체는 법률에 따라 설치된 국고보조금으로 운영되는 공법상 특수법인이므로, 단체의 재무 및 회계처리와 관련하여 일관된 기준을 제시하여 회계처리의 투명성을 확보할 필요성이 있을 것으로 봄.

12. 생활조정수당의 근거 마련

개정안 제89조의2는 생활수준을 고려하여 ㉠ 5․18민주유공자와 ㉡ 5․18민주유공자의 유족 중 제5조제1항 각 호30)의 순위규정에 따라 생활조정수당을 지급하려는 것임.

30) 1. 배우자 2. 자녀 3. 부모 4.성년인 직계비속이 없는 조부모 5. 60세 미만의 직계존속과 성년인 형제자매가 없는 미성년제매

현행 보훈관련 법률상 생활조정수당은 대통령령으로 정하는 바에 따라 생활수준을 고려하여 ‘독립유공자·국가유공자 및 보훈보상대상자와 유족 중 보상금을 받는 사람 또는 유족 중 보상금을 받는 사람이 없는 경우에는 유가족 중 선순위자’에게 지급(매월 최소 21만원～최대 32만원)하고 있음.31)

31) <생활조정수당관련 보훈법률 근거 및 내용>

「5·18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」에 따라 일시보상금을 받은 5·18민주유공자 중에서 생활에 어려움을 겪고 있는 기초생활보장 수급자 등 저소득층 비중은 7.2%로 전체 보훈대상자의 기초생활보장 수급률 2.7%보다 높은 실정임.32) 그럼에도 다른 국가유공자 등과 달리 보훈급여금 등 별도의 금전 지원은 없음.

32) 국가보훈처에 따르면 2019년 7월 기준 기초생활보장 수급율은 보훈대상자 전체로는 2.7%이나 5·18민주유공자는 7.2%로 높은 편임.

5·18민주유공자의 경우 1990년도에 일시적 보상을 받았지만, 그 이후 생계곤란자가 되었음에도 생활 배려가 없었는바, 국가가 5·18민주화운동 유공자와 유가족에게 그 희생과 공헌의 정도에 합당한 예우를 하도록 명시한 현행법의 취지를 충분히 감안하여야 할 것임.33)

33) 「5·18민주유공자예우에 관한 법률」 제1조(목적) 이 법은 5·18민주화운동과 관련하여 희생하거나 공헌한 자와 그 유족 또는 가족에게 국가가 합당한 예우(禮遇)를 함으로써 민주주의의 숭고한 가치를 널리 알려 민주사회의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

현재 독립유공자·국가유공자 또는 보훈보상대상자는 보상금 등 보훈급여금 수급여부와 관계없이 생활이 어려운 경우 생활조정수당을 추가로 지급받고 있음.

개정안은 이러한 취지를 담아 5·18민주유공자(유․가족) 중 생계가 곤란한 사람들에게 생활조정수당을 지급하도록 하여 최소한의 생활보장수단을 마련하려는 것으로, 필요한 입법조치로 보임.

다만, 현재 생활조정수당 지급 대상자가 아닌 보훈대상자(참전유공자, 고엽제후유의증환자, 특수임무유공자)와의 형평성이 고려되어야 하므로, 이에 대해 함께 논의할 필요가 있을 것으로 보임. 또한, 개정안에 따른 생활조정수당 소요예산이 10억여원인 것으로 추산(2021년 기준)된다는 점을 감안하여야 할 것임.34)

34) <생활조정수당 신설에 따른 소요예산>

❍ 개정안에 따른 생활조정수당 소요예산 추계

자료  :  국가보훈처

※ 인원추계 : 5년간 대상인원을 現등록인원으로 고정하고(4,410명, 2020년 1월말 기준)
5·18민주유공자 기초생활보장 수급률(7.2%)을 적용하여 지급인원 도출

참고로, 생활조정수당 신설과 관련한 「특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 일부개정법률안」35)과 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 일부개정법률안」36)이 2020년 7월에 우리위원회에 회부되어 있음.

35) 이용빈의원 대표발의, 의안번호 2102033, 2020.7.16.

36) 이정문의원 대표발의, 의안번호 2102230, 2020.7.21.

13. 기타 사항(벌칙, 과태료, 부칙 시행일 등)

가. 개정안의 벌칙37)은 그동안 보훈단체가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수익사업을 승인받거나 수익사업을 직접 운영하지 않고 명의 대여 등 법 위반을 하는 경우에도 보훈단체관련 법률에 별도 벌칙조항이 없어 실효성을 담보하기가 어려웠던 실정을 보완하려는 것임. 개정안에서 벌칙 조항이 신설되면 각 단체의 의무이행 실효성을 확보할 수 있다는 점에서 적절하다고 판단됨.

37) 안 제98조제4항 신설: 각 단체의 의무이행을 위하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수익사업의 승인을 받거나 받게 한 자, 명의대여자 및 명의수여자 등 법률 위반행위를 한 자에 대하여 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금을 부과하도록 함.

나. 개정안의 과태료38)는 벌칙조항과 같이 각 단체의 의무이행을 확보하기 위한 것으로, 승인을 받지 아니하고 수익사업을 운영한 자, 회계감사 또는 감사를 거부하거나 거짓으로 받은 자, 보고 또는 자료제출을 거부하거나 거짓으로 한 자 등에게 과태료를 부과하는 것은 적절한 조치로 판단됨.

38) 안 제100조제3항제4호 및 제5호: 각 단체의 의무이행을 위하여 승인을 받지 아니하고 수익사업을 운영한 자, 회계감사 또는 감사를 거부하거나 거짓으로 받은 자 등에게 5백만원 이하의 과태료를 부과하고, 보고 또는 자료제출을 거부하거나 거짓으로 한 자 등에게 3백만원 이하의 과태료를 부과하도록 함.

다. 부칙의 시행일과 관련하여서는 생활조정수당의 지급액, 지급방법, 지급기준 등 하위법령의 개정에 관한 준비기간 등을 고려하여 부칙의 시행일을 이 법 공포 후 3개월에서 6개월로 수정할 필요가 있음.

라. 안 부칙의 다른 법률의 개정과 관련하여, 이 법 제명 변경39)에 따라 다른 법률에서 이 법의 제명을 인용40)하고 있는 경우 변경할 필요가 있음.

39) 현행 「5·18민주유공자 예우에 관한 법률」의 제명을 「5·18민주유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」로 변경함.

40) 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제19조제2항, 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」 제5조제1항제3호, 「근로자직업능력 개발법」 제3조제4항제4호, 「법률구조법」 제7조제2항제3호, 「보훈기금법」 제2조제1호, 「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」 제58조의2제1항제1호, 「약사법」 제23조제4항제8호, 「외국인투자 촉진법」 제20조제3항제2호, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제345조, 「조세특례제한법」 제88조의2제1항제7호, 「특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제24조제3항,「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제51조제1항제2호

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[참고 1] 5·18민주화운동 관련 3개 비영리법인 현황 및 연혁

❏ 비영리법인 현황(2020.6.30. 현재)

※ 법 개정 시 회원 자격 변경으로 단체의 지부 수 변경 예상

☞ 부상자회(회원수 증가) 4개 지부 -> 5개 지부

☞ 공로자회(변경 전 구속부상자회, 회원수 감소) 5개 지부 -> 4개 지부

❏ 연혁

○ (사)5·18민주화운동부상자회

- 1982.8.1. 5·18 부상자회 창립총회(광주 남동 무진교회, 발기인 18명)

- 1984.4.21. 5·18 광주의거부상자회로 명칭 변경

- 1995.5.18. 부상자단체 ‘통합추진위원회’ 구성 후 5·18광주민중항쟁부상자회 창립

- 1998.2.21. 사단법인 5·18민중항쟁부상자회(가칭) 창립 총회 개최

- 1998.5.9. 사단법인 5·18광주민주화운동부상자회 인가(행정안전부)

- 2003.7.19. (사)광주민주화운동부상자 해산 총회 및 5·18민주화운동부상자회(가칭) 설립 총회

- 2003.8.19. (사)5·18민주화운동부상자회 설립인가(국가보훈처)

○ (사)5·18민주유공자유족회

- 1980.5.31. 5·18광주의거유족회 창립

- 1981.4. 내부 노선차이로 5·18 광주의거유족회 및 5·18유족회로 분리

- 1983.∼1989. 행방불명가족 합류

- 1998. 분리되었던 5·18 유족회 합류

- 2004.4.3. (사)5·18민주유공자유족회 창립(상이유족회 통합)

- 2004.5.29. (사)5·18민주유공자유족회 설립인가(국가보훈처)

○ (사)5·18구속부상자회

- 1984.10. 5·18광주민중항쟁 동지회 창립

- 1996.6.1. 5·18구속자 성격 5개 단체 통합 합의

- 1996.7.20. 구속자 성격 4개단체 통합 총회, 5·18민중항쟁구속자회 창립

- 1999.2.25. (사)5·18민주화운동구속자회 설립인가(행정자치부)

- 2003.2.27. (사)5·18민주화운동희생자회로 명칭변경

- 2004.7.3. 구속자 통합 총회, 5·18유공자동지회(가칭) 창립

- 2004.8.2. (사)5·18유공자동지회 설립인가(국가보훈처)

- 2006.3.3. (사)5·18구속부상자회로 명칭 변경

[참고 2] 개정안 반영 후 5·18 과 4·19 3개 단체 비교

[참고 3] 5·18 공법단체 설립관련 보훈단체 의견

[참고 4] 14개 보훈단체의 법률상 회원 범위

[참고 5] 소요예산 추계(운영비, 인건비 및 설립추진위원회 운영비)

○ 운영비 및 인건비 예산 추계

※ 2020년 대비 인건비 상승률 2.63%적용

○ 설립추진위원회 운영 관련 소요 예산 추계(단위 : 천원)

[참고 6] 5·18 단체 現 보조금 현황

○ 현 지원 예산

- 5·18 관련 3개 단체 사업비 : 169백만원(단체별 56백만원)

[참고 7] 2020년 특수임무유공자회 인건비 및 운영비 현황

[참고 8] 생활조정수당 개요

❏ 사업개요

◦ (사업내용) 국가유공자 등의 생활안정을 위하여 생계곤란자에게 매월 일정액 지급

◦ (지급대상) 국가유공자·독립유공자·보훈보상대상자 및 그 선순위 유족

❏ 지원내용

◦ (지급기준) 소득수준이 기준 중위소득 50% 이하이면서 부양 능력이 있는 부양의무자가 없는 사람

◦ (지급액) 21.4만원 ~ 32.6만원

❏ 지원현황 (2019. 기준) : 9,430명 287억원 지원

[참고 9] 보훈단체 수익사업 승인 현황