4. 컴퓨터나 휴대폰 등 다른 방송수신매체에는 수신료를 부과하지 아니하고 텔레비전수상기에 대하여만 수신료를 부과하는 것이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
【결정요지】
1.현행 방송법은 첫째, 수신료의 금액은 한국방송공사의 이사회에서 심의·의결한 후 방송위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻도록 규정하고 있으며(제65조), 둘째, 수신료 납부의무자의 범위를 ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자’로 규정하고(제64조 제1항), 셋째, 징수절차와 관련하여 가산금 상한 및 추징금의 금액, 수신료의 체납 시 국세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있음을 규정하고 있다(제66조). 따라서 수신료의 부과·징수에 관한 본질적인 요소들은 방송법에 모두 규정되어 있다고 할 것이다.
한편, 수신료 징수업무를 한국방송공사가 직접 수행할 것인지 제3자에게 위탁할 것인지, 위탁한다면 누구에게 위탁하도록 할 것인지, 위탁받은 자가 자신의 고유업무와 결합하여 징수업무를 할 수 있는지는 징수업무 처리의 효율성 등을 감안하여 결정할 수 있는 사항으로서 국민의 기본권제한에 관한 본질적인 사항이 아니라 할 것이다. 따라서 방송법 제64조 및 제67조 제2항은 법률유보의 원칙에 위반되지 아니한다.
2. 방송법 제64조 단서는 등록면제 또는 수신료가 감면되는 수상기의 범위에 관하여 아무런 조건 없이 단순히 대통령령에서 정하도록 하고 있으나, 등록면제 또는 수신료감면에 관한 규정은 국민에게 이익을 부여하는 수익적 규정에 해당하는 것이어서 이에 대하여 요구되는 위임입법의 구체성·명확성의 정도는 상대적으로 완화될 수 있는 것이고, 또한 수신료 납부의무자의 범위가 ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여’ 수상기를 소지한 자로 되어 있으며, 수신료의 징수목적이 공사의 경비충당에 있다는 점을 감안하면 대통령령에서 정할 수신료감면 대상자의 범위는 텔레비전방송의 수신이 상당한 기간 동안 불가능하거나 곤란하다고 볼만한 객관적 사유가 있는 수상기의 소지자, 공사의 경비충당에 지장이 없는 범위 안에서 사회정책적으로 수신료를 감면하여 줄 필요가 있는 수상기소지자 등으로 그 범위가 정하여 질 것임을 예측할 수 있다. 따라서 방송법 제64조는 포괄위임금지의 원칙에 위반되지 아니한다.
3. 수신료는 공영방송의 재원을 안정적으로 확보하기 위하여, 한국방송공사가 수행하는 각종 방송문화활동의 수혜자인 수상기 소지자에게 부과되는 부담금으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 공영방송이 국가나 각종 이익단체에 재정적으로 종속되는 것을 방지할 뿐만 아니라 공영방송 스스로 국민을 위한 다양한 프로그램을 자기책임하에 형성할 수 있는 계기를 제공해 준다는 점에서 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단으로 볼 수 있다.
또한 수신료의 금액, 세대별로 1대의 수상기에 대하여만 징수하는 점, 일정한 경우 수신료를 면제하도록 하고 있는 점 등을 고려할 때 침해의 최소성의 원칙에 어긋나는 것으로 볼 수 없고, 공영방송사업의 재원 마련 나아가 공영방송의 독립성 및 중립성 확보라는 입법목적에 비하여, 수상기 소지자가 입게 되는 재산상의 불이익은 크지 않다 할 것이므로 법익의 균형성의 원칙에 반하는 것으로도 볼 수 없다. 따라서 방송법 제64조는 수상기 소지자의 재산권을 침해하지 아니한다.
4. 방송수신매체가 다양화됨에 따라 어느 범위까지 수신료를 부담시킬 것인지는 각 매체의 특성을 고려하여 입법자가 결정하여야 할 사항에 속한다. 컴퓨터나 이동멀티미디어방송(DMB)을 수신할 수 있는 휴대폰 등의 경우는 방송 수신 외의 다른 목적으로 소지할 가능성이 높고, 이동멀티미디어방송(DMB)의 경우 방송사업의 초기 안정화와 활성화라는 측면에서 수신료를 면제할 필요성이 있다는 점 등을 고려하면 이들 매체에 수신료를 부과하지 않는다고 하여 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
【심판대상조문】
방송법 제64조(텔레비전수상기의 등록과 수신료 납부) 텔레비전방송을 수신하기 위하여 텔레비전수상기(이하 “수상기”라 한다)를 소지한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 공사에 그 수상기를 등록하고 텔레비전방송수신료(이하 “수신료”라 한다)를 납부하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 수상기에 대하여는 그 등록을 면제하거나 수신료의 전부 또는 일부를 감면할 수 있다.
￭ 방송법 제67조(수상기 등록 및 징수의 위탁) ① 생략
② 공사는 수상기의 생산자·판매인·수입판매인 또는 공사가 지정하는 자에게 수상기의 등록업무 및 수신료의 징수업무를 위탁할 수 있다.
③ 생략
￭ 방송법 시행령 제43조(수신료의 납부통지) ① 생략
② 지정받은 자가 수신료를 징수하는 때에는 지정받은 자의 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 이를 행할 수 있다.
【참조조문】
헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항, 제75조
￭ 방송법 제65조(수신료의 결정) 수신료의 금액은 이사회가 심의·의결한 후 방송위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻어 확정되고, 공사가 이를 부과·징수한다.
￭ 방송법 제66조(수신료 등의 징수) ① 공사는 제65조의 규정에 의하여 수신료를 징수함에 있어서 수신료를 납부하여야 할 자가 그 납부기간 내에 이를 납부하지 아니할 때에는 그 수신료의 100분의 5의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 상당하는 금액을 가산금으로 징수한다.
② 공사는 제64조의 규정에 의한 등록을 하지 아니한 수상기의 소지자에 대하여 1년분의 수신료에 해당하는 추징금을 부과·징수할 수 있다.
③ 공사는 제65조의 수신료와 제1항 및 제2항의 가산금 또는 추징금을 징수함에 있어서 체납이 있는 경우에는 방송위원회의 승인을 얻어 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다.
￭ 방송법 제67조(수상기 등록 및 징수의 위탁) ① 공사는 제66조의 규정에 의한 수신료의 징수업무를 시·도지사에게 위탁할 수 있다.
② 공사는 수상기의 생산자·판매인·수입판매인 또는 공사가 지정하는 자에게 수상기의 등록업무 및 수신료의 징수업무를 위탁할 수 있다.
③ 생략
￭ 방송법 제68조(수신료의 사용) 공사는 제65조 및 제66조의 규정에 의하여 징수된 수신료를 대통령령이 정하는 바에 따라 한국교육방송공사법에 의한 한국교육방송공사의재원으로 지원할 수 있다.
방송법 시행령 제43조(수신료의 납부통지) ① 공사 또는 지정받은 자가 수신료를 징수하고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 명시한 수신료 납부통지서를 납부기한 7일전까지 수상기등록자에게 도달하도록 송부하여야 한다. 다만, 방문하여 징수하는 때에는 그러하지 아니하다.
1. 납부금액
2. 징수대상월
3. 납부기한
4. 납부장소
5. 제47조의 규정에 의한 수신료체납에 대한 가산금
② 생략
【참조판례】
1. 헌재 1999.5.27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 644
2. 헌재 1999.5.27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 642-643
【당사자】
청구인 우×주
대리인 홍익법무법인 담당변호사 이헌
당해사건 서울행정법원 2005구합27390 텔레비전방송수신료부과처분취소
【주문】
1.방송법 시행령 제43조 제2항 및 한국전력공사의 수신료 부과처분에 대한 심판청구를 각하한다.
2.방송법 제64조, 제67조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 텔레비전방송을 수신하기 위하여 텔레비전수상기(이하 ‘수상기’라 한다)를 소지하고 있고, 한국전력공사는 한국방송공사로부터 텔레비전방송수신료(이하 ‘수신료’라 한다)의 징수업무를 위탁받았는데, 한국전력공사는 2005. 6. 23. 청구인에 대하여 2005. 6.분 수신료 2,500원을 부과하는 처분을 하였다. 그러자 청구인은 한국전력공사를 상대로 서울행정법원 2005구합27390호로 위 텔레비전방송수신료부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편 그 재판계속중 방송법 제64조, 제67조 제2항의 위헌 여부가 위 재판의 전제가 된다고 하여 위헌법률심판제청신청(주위적으로 위 법률조항들의 위헌 여부, 예비적으로 위 법률조항들에 의하여 한국전력공사가 전기요금에 결합하거나 병기하여 텔레비전방송수신료를 징수하는 것의 위헌 여부)을 하였으나, 2006. 6. 30. 주위적 위헌법률심판제청신청은 기각, 예비적 위헌법률심판제청신청은 각하되었다.
이에 청구인은 2006. 8. 4. 주위적으로 위 법률조항들이 조세법률주의, 평등의 원칙, 법률유보의 원칙에 위배되고 재산권을 침해한다고 하여 그 위헌확인을 구하고, 예비적으로 위 법률조항들과 방송법 시행령 제43조 제2항에 의하여 한국전력공사가 전기요금에 결합하거나 병기하여 수신료를 징수하는 것이 재산권을 과도하게 침해하고 법률유보원칙과 평등원칙에 어긋나며 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 헌법에 열거하지 아니한 권리로서 자기결정권, 일반적 행동자유권, 소비자행동권 등의 본질적 내용을 침해한다고 하여 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 방송법 제64조, 제67조 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)과 방송법 시행령 제43조 제2항 및 한국전력공사의 수신료부과처분의 위헌 여부이며, 심판대상조항 및 관련 조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
방송법 제64조(텔레비전수상기의 등록과 수신료 납부) 텔레비전방송을 수신하기 위하여 텔레비전수상기(이하 ‘수상기’라 한다)를 소지한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 공사에 그 수상기를 등록하고 텔레비전방송수신료를 납부하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 수상기에 대하여는 그 등록을 면제하거나 수신료의 전부 또는 일부를 감면할 수 있다.
제67조(수상기 등록 및 징수의 위탁) ② 공사는 수상기의 생산자·판매인·수입판매인 또는 공사가 지정하는 자에게 수상기의 등록업무 및 수신료의 징수업무를 위탁할 수 있다.
방송법 시행령 제43조(수신료의 납부통지) ② 지정받은 자가 수신료를 징수하는 때에는 지정받은 자의 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 이를 행할 수 있다.
[관련조항]
방송법 제56조(재원) 공사의 경비는 제64조의 규정에 의한 텔레비전방송수신료로 충당하되, 목적업무의 적정한 수행을 위하여 필요한 경우에는 방송광고수입등 대통령령이 정하는 수입으로 충당할 수 있다.
제65조(수신료의 결정) 수신료의 금액은 이사회가 심의·의결한 후 방송위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻어 확정되고, 공사가 이를 부과·징수한다.
제66조(수신료 등의 징수) ① 공사는 제65조의 규정에 의하여 수신료를 징수함에 있어서 수신료를 납부하여야 할 자가 그 납부기간 내에 이를 납부하지 아니할 때에는 그 수신료의 100분의 5의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 상당하는 금액을 가산금으로 징수한다.
②공사는 제64조의 규정에 의한 등록을 하지 아니한 수상기의 소지자에 대하여 1년분의 수신료에 해당하는 추징금을 부과·징수할 수 있다.
③공사는 제65조의 수신료와 제1항 및 제2항의 가산금 또는 추징금을 징수함에 있어서 체납이 있는 경우에는 방송위원회의 승인을 얻어 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다.
제67조(수상기 등록 및 징수의 위탁) ① 공사는 제66조의 규정에 의한 수신료의 징수의무를 시·도지사에게 위탁할 수 있다.
③공사가 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 수신료 징수업무를 위탁한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 수수료를 지급하여야 한다.
제68조(수신료의 사용) 공사는 제65조 및 제66조의 규정에 의하여 징수된 수신료를 대통령령이 정하는 바에 따라 한국교육방송공사법에 의한 한국교육방송공사의 재원으로 지원할 수 있다.
방송법 시행령 제43조(수신료의 납부통지) ① 공사 또는 지정받은 자가 수신료를 징수하고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 명시한 수신료 납부통지서를 납부기한 7일 전까지 수상기등록자에게 도달하도록 송부하여야 한다. 다만, 방문하여 징수하는 때에는 그러하지 아니하다.
1. 납부금액
2. 징수대상월
3. 납부기한
4. 납부장소
5.제47조의 규정에 의한 수신료체납에 대한 가산금
2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유, 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 주위적 청구
(가) 수신료는 수상기를 보유한 특정집단에 부과되는 특별부담금이 아니라, 아무런 반대급부 없이 국민으로부터 강제적, 의무적으로 징수되고 있어 실질적으로 조세라고 보아야 할 것이므로 수신료의 징수근거와 징수권자·납부의무자·납부방법 등 제반 사항은 헌법 제59조에서 정한 조세법률주의에 따라 법률의 형식으로 규정되어야 할 것이다. 그런데 방송법 제64조는 한국방송공사라는 일개 공법인으로 하여금 수신료를 부과·징수할 수 있게 하고, 수신료의 납부에 관한 제반 사항에 관한 규정을 법률에 일의적으로 규정하지 아니한 채 대통령령에 위임하고 있으며, “텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지하는 자”라는 막연한 요건만으로 수신료를 부과하도록 하고 있으므로, 헌법 제59조의 조세법률주의에 위반된다.
(나) 이동 멀티미디어방송 수신기(DMB)나, 개인용 컴퓨터(PC), 차량용수신기(Navigation, 네비게이션) 등 새로운 방송수신 매체를 통하여 수상기를 보유하지 아니하고도 방송을 수신할 수 있게 되었음에도 유독 수상기를 소지하는 자에 대하여만 수신료를 부과하는 것이나 케이블 텔레비전 등을 시청하는 경우에는 케이블 텔레비전 시청료를 지급하면서도 이중으로 수신료를 부담하게 되는 것, 정당한 사유로 한국방송공사의 방송을 수신할 의사가 없는 자도 수상기를 소지하였다는 이유만으로 수신료 납부의무를 부담하는 것은 수신료를 납부하지 않고도 방송을 수신하는 자에 비하여 지나치게 불합리한 차별을 함과 동시에 합리적인 이유 없이 재산적 손실을 초래하는 것으로서 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙과 헌법 제23조 제1항의 재산권보장 규정에 반한다.
(다)한국방송공사는 수신료와 관련한 부가가치세 및 법인세 부과처분취소소송에서 수신료가 방송용역에 대한 대가라는 사실을 자인하여 조정이 이루어진 바 있는데, 이러한 점을 고려하면 수신료는 더 이상 특별부담금이라고 볼 수 없고, 서비스에 대한 대가이거나 수익자부담금의 성격을 가지게 되었다.
(2) 예비적 청구
(가)한국전력공사는 방송법 시행령 제43조 제2항에 의하여 한국방송공사로부터 위임을 받아 이 사건 수신료를 전기요금에 통합하여 징수하고 있는바 방송법 시행령 제43조 제2항은 법률의 위임이 없거나 위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙에 위반되며, 위 방송법 시행령 제43조 제2항이 방송법 제64조, 제67조 제2항에 따른 것이라고 한다면, 위 방송법 제64조, 제67조 제2항은 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙에 위반된다.
(나)전기요금과 결합하여 부과·징수되는 이 사건 수신료 징수제도는 청구인 등 수신료납부의무자로 하여금 수신료를 전기요금과 분리하여 납부하지 못하도록 하고 있으며, 그 수신료를 납부하지 않은 경우 전기공급을 중단하도록 한 것은 청구인 등의 재산권 등 기본권을 과도하게 침해하여 과잉금지의 원칙에 위반되고, 부당결부금지의 원칙에도 위배되어 법치주의원리 및 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙에 반하며, 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 헌법 제37조 제1항에서 정하는 헌법에서 열거하지 아니한 자유와 권리로서 자기결정권, 일반적 행동자유권, 시청료 거부운동을 통하여 공영방송의 공익성과 공영성에 대한 문제점을 지적할 수 있는 자연법상 권리, 시민적 저항권 및 헌법 제124조에서 유래하는 소비자행동권을 침해한다. 또한 체납처분에 의하여만 징수하게 되는 다른 특별부담금의 경우와 대비하여 단전이라는 심리적 압박하에 수신료납부를 강제당하게 되어 헌법 제11조 제1항의 평등권도 침해한다.
나.법원의 위헌법률제청신청 기각이유
(1) 주위적 신청에 대한 판단
수신료는 공영방송사업이라는 특정한 공익사업의 소요경비를 충당하기 위하여 수상기를 소지한 특정집단에 대하여 부과되는 특별부담금에 해당하므로 방송법 제64조에서 한국방송공사에게 수신료를 납부하도록 규정하였다고 하더라도 헌법 제59조의 조세법률주의에 위반된다고 할 수 없다. 또한 방송법 제64조는 수신료 납부의무자의 범위에 관하여 “텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자”라고 규정하고 있는바 이는 누구라도 수신료 납부의무자의 범위를 잘 알 수 있는 명확한 규정이라 할 것이므로 헌법 제75조의 포괄위임금지의 원칙에 위반되지 아니한다. 또한 새로운 방송수신매체를 이용하여 수상기 없이 방송을 수신하는 사람에 대하여 수신료를 징수하지 아니한다고 하더라도, 이는 새로운 방송환경에 대응하지 못한 입법기술상의 문제에 불과하다고 할 것이므로, 이를 이유로 수상기를 소지한 사람에게 수신료를 납부하게 한 위 조항이 헌법 제11조의 평등의 원칙이나 헌법 제23조의 재산권보장 규정에 위반된다고 할 수 없다.
(2) 예비적 신청에 대한 판단
청구인의 예비적 신청에 관한 주장의 요지는 방송법 시행령 제43조 제2항의 위헌 내지는 모법위반 또는 구체적인 행정처분의 위헌 여부에 관한 주장이라 할 것인데, 헌법 제107조 제2항에 의하여 시행령의 위헌 내지 모법위반 또는 구체적인 행정처분의 위헌 여부가 재판의 전제가 되는 경우 법원이 본안재판에서 스스로 시행령의 위헌 내지는 모법위반 또는 구체적인 행정처분의 위헌 여부를 심사하여 판단하면 되는 것이므로 이는 위헌제청의 대상이 되지 않으므로 청구인의 예비적 신청은 부적법하다.
다. 관계기관의 의견
(1) 한국방송공사의 의견
(가) 이 사건 예비적 청구 부분은 법률이 아닌 시행령의 위헌 여부에 관한 것으로서 대상적격을 결여하여 부적법하다.
(나)기술의 발전에 따라 방송수신매체가 다양화된 것은 사실이나 방송의 공공성과 공익성을 구현하기 위한 공영방송의 존재의 필요성과 그 운영을 위한 특별부담금인 수신료의 법적 성격이 바뀐 것은 아니다. 청구인의 주장과 같이 방송수신매체가 다양해졌다면 수신료 부과대상을 개정하면 되는 것이지 이를 가지고 수신료에 대한 해석을 달리하는 것은 불합리한 주장이다. 기본적으로 수신료의 법적 성격은 수신료 납부에 관하여 규정하고 있는 방송법 제64조의 객관적인 해석에 의하여 결정되는 것일 뿐 이해관계인인 한국방송공사의 견해에 따라 결정되는 것은 아니다.
(다)수신료는 특별부담금이지 실질적인 조세라고 할 수 없으므로 방송법 제64조가 한국방송공사에게 수신료를 납부하도록 규정하였다고 하더라도 헌법 제59조의 조세법률주의에 위반된다고 할 수 없다.
(라)또한 방송법 제64조는 누구라도 수신료 납부의무자의 범위를 잘 알 수 있는 명확한 규정으로서 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다.
(마)새로운 방송수신 매체로 방송을 수신하는 자에 대하여 수신료 부과가 이루어지지 않고 있는 점은 방송법 개정을 통하여 형평성을 도모해야 할 사항이지 이를 가지고 불합리한 차별이라고 할 수 없다. 한편 케이블TV 시청료는 케이블TV에 대한 시청대가로 지불하는 것이므로 공영방송의 유지, 운영을 위해 지불하는 특별부담금인 수신료와 그 성격이 명백히 다르기 때문에 이를 이중부담이라고 할 수 없다.
(바)방송법 시행령 제43조 제2항은 방송법 제67조 제2항을 집행하기 위하여 필요한 사항을 규정한 것으로서 헌법 제75조에 부합한다. 또한 수신료 금액 결정방법은 국민의 재산권 보장에 대한 제한의 본질적인 사항에 관한 것이지만 수신료 징수 방법은 본질적인 사항에 관한 것이라 할 수 없으므로 법률유보대상이 아니며 법률에 기본적 사항만 규정하고 나머지는 시행령에 위임할 수 있다.
(사)방송법 시행령 제43조 제2항에 의한 수신료 통합징수는 ① 공영방송의 유지·발전을 위하여 수신료를 보다 효율적으로 징수하기 위한 것으로 그 목적이 정당하고, ② 통합징수 이전과 비교했을 때 수납률이 크게 향상되고 징수비용이 절감되는 등 방법이 적정하며, ③ 수신료 부과금액 자체에는 전혀 변동이 없고 오히려 소액의 수신료를 납부하기 위해 별도의 고지서를 발급받아 납부해야 하는 불편을 해소시키므로 침해의 최소성이 인정되고, ④ 공익적 프로그램의 보편적 서비스 실현, 시청자의 선택권 강화와 다양한 서비스 실현, 방송수신환경개선 등 공영방송 체제를 유지함으로써 달성할 수 있는 공익의 중요성에 비추어 볼 때 텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자에 대하여 소액의 수신료를 통합징수함으로써 일정한 범위 내에서 그 재산권이 제한된다고 하더라도 법익균형성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 수신료의 병과고지는 납부의 효율성과 수신료의 공평과징을 확보함으로써 수신료 인상요인을 제거하고 동시에 공영방송의 운영을 안정화하는 최선의 선택이다.
(2) 방송위원회의 의견
(가)한국방송공사의 의견과 대체로 동일하다.
(나)예비적 청구취지 부분은 법원으로부터 위헌 여부에 대한 실질적인 심사 없이 위헌제청의 대상이 아니라는 이유로 단순 각하된 점에 비추어 헌법소원 심판청구 요건을 충족하지 못한 것이므로 각하되어야 한다.
(다)이동 멀티미디어 방송의 수상기는 동 방송사업의 초기 안정화와 활성화라는 정책적인 측면을 고려할 때 일반 수상기와 차별화 할 수 있는 합리적인 이유가 존재하는바, 평등의 원칙에 위반되지 않는다.
3. 적법요건에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원 심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척하였을 경우에 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로써 심판신청을 하는 것이므로, 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 법률이다(헌재 1992. 10. 31. 92헌바42, 판례집 4, 708, 710; 헌재 1999. 1. 28. 97헌바90, 판례집 11-1, 19, 27-28 참조). 그런데 이 사건 심판청구 중 방송법 시행령 제43조 제2항 및 한국전력공사의 수신료부과처분에 대한 부분은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령 및 행정처분을 대상으로 한 것이므로 부적법하다.
4. 본안에 대한 판단
가. 수신료의 법적 성격
(1) 수신료는 공영방송사업이라는 특정한 공익사업의 소요경비를 충당하기 위한 것으로서(방송법 제56조) 일반 재정수입을 목적으로 하는 조세와 다르다. 또, 텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자에게만 부과되어 공영방송의 시청가능성이 있는 이해관계인에게만 부과된다는 점에서도 일반 국민·주민을 대상으로 하는 조세와 차이가 있다. 그리고 ‘한국방송공사의 텔레비전방송을 수신하는 자’가 아니라 ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지하는 자’가 부과대상이므로 실제 방송시청 여부와 관계없이 부과된다는 점, 그 금액이 공사의 텔레비전방송의 수신정도와 관계없이 정액으로 정해져 있는 점 등을 감안할 때 이를 공사의 서비스에 대한 대가나 수익자부담금으로 보기도 어렵다.
따라서 수신료는 공영방송사업이라는 특정한 공익사업의 경비조달에 충당하기 위하여 수상기를 소지한 특정집단에 대하여 부과되는 특별부담금에 해당한다고 할 것이다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 640-641 참조).
(2)한편, 2001. 12. 31. 법률 제6589호로 제정된 부담금관리기본법은 제3조에서 “부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.”라고 규정하고, 별표에서는 방송법 제37조에 의한 ‘방송발전기금징수금’만을 열거하고 있을 뿐 수신료는 규정하고 있지 않다. 그러나 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 하며(2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 32 참조), 부담금관리기본법 부칙 제3조에서 별표에 규정되지 아니한 기존부담금에 관한 경과조치를 두어 별표에 규정되지 아니한 부담금의 존재를 예정하고 있으므로, 수신료가 부담금관리기본법상 부담금으로 규정되어 있지 않다 하더라도 여전히 수신료는 부담금에 해당한다 할 것이다.
나. 법률유보원칙 위반 여부
(1)청구인은 수신료 징수업무를 위탁받은 자가 수신료 징수를 자신의 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 할 수 있도록 규정한 방송법 시행령 제43조 제2항은 법률의 위임이 없거나 위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙에 위반되며, 위 방송법 시행령 제43조 제2항이 이 사건 법률조항들에 따른 것이라고 한다면, 이 사건 법률조항들이 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙에 위반된다고 주장하고 있다.
그러나 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 당연히 수권법률까지 위헌으로 되는 것은 아니므로(헌재 1998. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 537 참조) 방송법 시행령 제43조 제2항의 위헌 여부는 이 사건 법률조항들의 위헌 여부에 영향을 미치지 아니하고, 다만 이 사건 법률조항들 자체가 법률유보원칙에 위반되는지 여부를 살펴볼 필요가 있다.
(2)헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있으며, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 그런데 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다(이른바 의회유보원칙). 그런데 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 644 참조).
(3)이와 관련하여 헌법재판소는 98헌바70 사건에서 수신료의 금액에 대하여 국회의 결정 내지 관여를 배제한 채 한국방송공사로 하여금 결정하도록 한 구 한국방송공사법 제36조 제1항이 법률유보원칙에 위반하여 헌법에 합치되지 아니한다는 결정을 하면서 수신료와 관련하여 법률유보의 원칙상 반드시 법률로 규율하여야 할 사항에 대하여 판시한 바 있다. 즉, 수신료는 국민의 재산권보장의 측면에서나 한국방송공사에게 보장된 방송자유의 측면에서나 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 속하고, 그 중 수신료의 금액, 수신료 납부의무자의 범위, 수신료의 징수절차는 수신료 부과·징수의 본질적인 요소이며 따라서 입법자가 스스로 결정하여야 할 사항이라고 판시하였다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 644-645 참조).
현행 방송법이 위 98헌바70 결정에서 판시한 수신료 부과·징수의 본질적인 요소들을 모두 규율하고 있는지 살펴보면 첫째, 위 헌법불합치 결정의 취지에 따라 수신료의 금액은 한국방송공사의 이사회에서 심의·의결한 후 방송위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻도록 규정하고 있으며(제65조), 둘째, 수신료 납부의무자의 범위를 ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자’로 규정하고(제64조 제1항), 셋째, 징수절차와 관련하여 가산금 상한 및 추징금의 금액, 수신료의 체납 시 국세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있음을 규정하고 있다(제66조). 따라서 수신료의 부과·징수에 관한 본질적인 요소들은 방송법에 모두 규정되어 있다고 할 것이다.
다만 방송법은 한국방송공사가 지정하는 자 등에게 징수업무를 위탁할 수 있도록 규정하고 있고(방송법 제67조 제1항, 제2항), 방송법 시행령에서는 징수업무를 위탁받은 자는 자신의 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 징수업무를 할 수 있는 것으로 규정하고 있는바(방송법 시행령 제43조 제2항), 앞서 본 바와 같이 수신료의 금액, 납부의무자의 범위, 징수절차에 관하여 방송법에 기본적인 내용이 규정되어 있는 이상 징수업무를 한국방송공사가 직접 수행할 것인지 제3자에게 위탁할 것인지, 위탁한다면 누구에게 위탁하도록 할 것인지, 위탁받은 자가 자신의 고유업무와 결합하여 징수업무를 할 수 있는지는 징수업무 처리의 효율성 등을 감안하여 결정할 수 있는 사항으로서 국민의 기본권제한에 관한 본질적인 사항이 아니라 할 것이다.
(4)따라서 이 사건 법률조항들은 법률유보의 원칙에 위반되지 아니한다.
다. 포괄위임금지원칙 위반 여부
청구인은 수신료가 실질적으로 조세임을 전제로 방송법 제64조가 조세법률주의에 위반된다고 주장하고 있다.
이와 관련하여 헌법재판소는 위 98헌바70 결정에서 방송법 제64조와 동일한 규정인 구 한국방송공사법 제35조에 대하여 조세법률주의 및 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대하여 아래와 같이 판단하였다.
” …… 수신료는 앞에서 본 바와 같이 조세라고 할 수 없으므로 그 조세임을 전제로 이 법 제35조가 조세법률주의에 위반된다는 청구인의 주장은 타당하지 아니하나, 이 조항이 수신료 납부의무자의 범위에 관하여 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써 헌법 제75조에 규정된 포괄위임금지원칙에 위반되는 것은 아닌 지가 문제될 수 있다.
이 법 제35조 본문은 수신료 납부의무자의 범위에 관하여 ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여 텔레비전수상기를 소지한 자는 …… 텔레비전방송수신료를 납부하여야 한다’라고 규정하고 있는바, 이는 누구라도 수신료 납부의무자의 범위를 잘 알 수 있는 명확한 규정이라 할 것이다. 다만, 같은 조 단서는 등록면제 또는 수신료가 감면되는 수상기의 범위에 관하여 아무런 조건 없이 단순히 대통령령에서 정하도록 하고 있으나, 등록면제 또는 수신료감면에 관한 규정은 국민에게 이익을 부여하는 수익적 규정에 해당하는 것이어서 이에 대하여 요구되는 위임입법의 구체성⋅명확성의 정도는 상대적으로 완화될 수 있는 것이고, 또한 수신료 납부의무자의 범위가 ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여’ 수상기를 소지한 자로 되어 있으며, 수신료의 징수목적이 공사의 경비 충당에 있다는 점을 감안하면 대통령령에서 정할 수신료 감면 대상자의 범위는 텔레비전방송의 수신이 상당한 기간 동안 불가능하거나 곤란하다고 볼만한 객관적 사유가 있는 수상기의 소지자, 공사의 경비충당에 지장이 없는 범위 안에서 사회정책적으로 수신료를 감면하여 줄 필요가 있는 수상기소지자 등으로 그 범위가 정하여 질 것임을 예측할 수 있다. 따라서 이 법 제35조는 헌법 제75조에 규정된 포괄위임금지의 원칙에 위반되지 아니한다고 할 것이다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 642-643).”
이 사건에서 위 결정과 달리 판단하여야 할 새로운 사정변경이 있다고 볼 수 없으므로 위 판시를 그대로 유지함이 상당하다. 따라서 방송법 제64조는 헌법 제75조에 규정된 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.
라. 재산권 침해 여부
방송법 제64조는 수상기 소지자에게 특별부담금을 부과함으로써 수상기 소지자의 재산권을 제한하는 규정이다. 따라서 헌법 제37조 제2항이 정하고 있는 과잉금지원칙이 지켜져야 한다.
(1) 입법목적의 정당성
방송법 제56조는 ‘공사의 경비는 제64조의 규정에 의한 텔레비전방송수신료로 충당하되, 목적 업무의 적정한 수행을 위하여 필요한 경우에는 방송광고수입 등 대통령령이 정하는 수입으로 충당할 수 있다.’고 규정하고 있는바, 한국방송공사의 공영방송사업에 필요한 재원은 원칙적으로 수신료로 충당된다. 따라서 방송법 제64조는 한국방송공사가 수행하는 각종 방송문화활동, 방송시설의 설치·운영 등 사업의 직·간접적인 수혜자라고 볼 수 있는 수상기 소지자에게 수신료를 부담시킴으로써 공영방송의 재원을 안정적으로 확보하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다.
(2) 방법의 적절성
(가) 헌법 제59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.”라고 규정하고 있는바, 헌법이 여러 공과금 중 조세에 관하여 이와 같이 특별히 명시적 규정을 두고 있는 것은 국가 또는 지방자치단체의 공적 과제 수행에 필요한 재정의 조달이 일차적으로 조세에 의해 이루어질 것을 예정하였기 때문이라 할 것이다. 그런데 만일 실질적으로는 국가 등의 일반적 과제에 관한 재정조달을 목표로 하여 조세의 성격을 띠는 것임에도 단지 국민의 조세저항이나 이중과세의 문제를 회피하기 위한 수단으로 부담금이라는 형식을 남용한다면, 조세를 중심으로 재정을 조달한다는 헌법상의 기본적 재정질서가 교란될 위험이 있을 뿐만 아니라, 조세에 관한 헌법상의 특별한 통제장치가 무력화될 우려가 있다. 따라서 부담금은 조세에 대한 관계에서 어디까지나 예외적으로만 인정되어야 하며, 국가의 일반적 과제를 수행하는데 부담금의 형식을 남용해서는 안된다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 26-28 참조).
수신료는 국가의 일반적 재정수입을 목적으로 하는 것이 아니라 공영방송사업이라는 특정사업의 재정조달을 목적으로 하는 것으로 국가의 일반적 과제와는 구별되며, 부담금의 형식을 남용한 것으로 볼 수 없다. 또한 공영방송이 국가로부터 예산의 형태로 그 운영자금을 지원받거나 재원마련을 광고수입에 전적으로 의존한다면 방송의 중립성과 독립성을 지키는 것은 사실상 요원해 질 것이다. 수상기 소지자로부터 징수되는 수신료는 공영방송이 국가나 각종 이익단체에 재정적으로 종속되는 것을 방지할 뿐만 아니라 공영방송 스스로 국민을 위한 다양한 프로그램을 자기책임하에 형성할 수 있는 계기를 제공해 준다. 이러한 의미에서 공영방송의 직·간접적 수혜자인 수상기 소지자에게 수신료를 부과하는 것은 공영방송사업의 재원마련이라는 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단으로 볼 수 있다.
(나) 한편 부담금이 헌법적으로 정당화되기 위해서는 부담금 납부의무자가 부담금을 통해 추구하고자 하는 공적과제에 대하여 일반 국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 한다. 수신료의 납부의무자는 텔레비전 방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지하고 있는 자들로서 일반인들과 구별되는 집단적 동질성을 가지고 있으며, 공영방송의 시청, 방송문화활동의 직·간접적인 수혜자라는 점에서 객관적으로 밀접한 관련성을 가지고, 또한 이러한 공적과제 실현에 있어 조세외적 부담을 져야할 집단적 책임이 인정되고, 수신료 수입이 결국 수신료 납부의무자들의 집단적 이익을 위하여 사용된다 할 것이므로 수신료 납부의무자들과 수신료를 통해 달성하려는 특별한 공적 과제 사이에는 ‘특별히 밀접한 관련성’이 인정된다.
(다)또한 방송법 제65조에 의하면 수신료의 금액은 이사회가 심의·의결한 후 방송위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻어 확정되도록 규정되어 있는 점과 같이 입법자의 통제를 받는다는 점에서 수신료가 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성은 크지 않다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 37 참조). 따라서 수신료는 헌법적으로 허용될 수 있는 부담금으로서 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다.
(3) 피해의 최소성
한편 수신료는 월 1회 징수하도록 되어 있으며(방송법 시행령 제42조) 그 금액은 현재 2,500원이며 연간 30,000원에 불과하여 연 160,000원에서 270,000원에 이르는 영국, 독일, 프랑스, 일본 등과 비교하여도 월등히 적다. 또한 주거용 주택의 경우에는 세대별로 1대의 수상기에 대하여만 수신료를 징수하도록 하고 이를 초과하는 수상기에 대하여는 수신료를 부과하지 않고 있으며(방송법 시행령 제42조 제1항 제1호), ‘국민기초생활 보장법’에 의한 수급자의 경우에는 수신료를 면제하고, 난시청 지역이나 월전력사용량이 일정량 이하인 경우, 수상기가 질권의 목적이 되어 있거나 국가에 압수된 경우 등 방송 수신이 불가능하다고 인정할만한 경우 등에도 역시 수신료를 면제하도록 하고 있는 점(방송법 시행령 제44조 제1항 제1호, 제5의2호, 제6호, 제7호)등을 고려할 때 이 사건 수신료의 부과가 과도한 액수의 부담금을 부과하는 것으로서 침해의 최소성의 원칙에 어긋나는 것으로 볼 수 없다.
(4)법익의 균형성
또한 방송법 제64조에 의하여 달성하려고 하는 공영방송사업의 재원 마련 나아가 공영방송의 독립성 및 중립성 확보라는 입법목적의 중요성에 비추어 볼 때, 수상기 소지자가 이 사건 수신료를 납부함으로써 입게 되는 재산상의 불이익은 크지 않다 할 것이므로 방송법 제64조가 법익의 균형성의 원칙에 반하는 것으로도 볼 수 없다.
(5)따라서 방송법 제64조가 과잉금지원칙에 위배하여 수상기 소지자의 재산권을 침해하였다고 볼 수 없다.
마. 평등원칙 위반 여부
(1) 평등원칙은 행위규범으로서 입법자에게, 객관적으로 같은 것은 같게 다른 것은 다르게, 규범의 대상을 실질적으로 평등하게 규율할 것을 요구하고 있다. 이 사건 평등의 대상이 되는 부담금의 문제는 자의금지원칙에 의한 심사의 대상이다.
입법자가 수신료를 부과함에 있어서 공영방송사업 재정조달을 위해 수신료를 부담해야할 특별하고 긴밀한 관계에 있는 자들 즉 방송수신매체의 소지자들 중 어느 범위까지 수신료를 부담시킬 것인지 여부는 과학기술의 발전으로 방송수신매체가 다양화됨에 따라 각 방송수신매체의 특성을 고려하여 결정하여야 하는 것으로서 원칙적으로 형성의 자유를 갖는 입법자의 결정사항에 속한다. 따라서 평등원칙의 위반 여부에 대한 헌법재판소의 판단은 단지 자의금지의 원칙을 기준으로 차별을 정당화할 수 있는 합리적인 이유가 있는가의 여부만을 심사하게 된다.
(2)청구인은 개인용 컴퓨터(PC), 이동멀티미디어방송(DMB)을 수신할 수 있는 휴대폰, 네비게이션, PDA 등 새로운 방송수신 매체를 통하여 수상기를 보유하지 아니하고도 방송을 수신할 수 있게 되었음에도 유독 수상기를 소지하는 자에 대하여만 수신료를 부과하는 것은 평등의 원칙에 반하는 것이라고 주장하고 있다.
기존의 수상기와 컴퓨터, 이동멀티미디어방송(DMB)을 수신할 수 있는 휴대폰 등은 모두 텔레비전 방송을 수신할 수 있다는 점에서는 본질적으로 동일하다고 볼 수 있으나, 기존의 수상기는 주로 방송 수신이라는 목적만을 가지지만 개인용 컴퓨터나 이동멀티미디어방송(DMB)을 수신할 수 있는 휴대폰 등의 경우는 방송수신이 부가적인 기능일 뿐 주된 기능은 정보검색이나 이동통신 등 따로 있으므로 기존의 수상기 소지자들은 방송을 수신하고자 하는 목적에서 수상기를 소지하고 있을 가능성이 큰 반면 컴퓨터나 휴대폰 등의 소지자들은 방송 수신 외의 다른 목적에서 이러한 기기들을 소지할 가능성이 더 높고 그에 따라 수상기 소지자들이 컴퓨터나 휴대폰 등의 소지자들보다 방송을 수신할 가능성이 월등히 높고 공영방송사업과도 더욱 특별하고 긴밀한 관계에 있다는 점, 컴퓨터의 경우 이미 가정마다 텔레비전 등 방송수신기가 보편적으로 보급되어 있는 상황에서 세대별로 1대 분의 수신료만을 징수하는 내용의 방송법 시행령 제42조 제1항 제1호에 비추어 볼 때 수신료 부과가 크게 실효성이 없을 것이라는 점, 이동멀티미디어방송(DMB)의 경우는 동 방송사업의 초기 안정화와 활성화라는 정책적인 측면에서 수신료를 면제할 필요성이 있다는 점 등을 고려할 때 일반 수상기와 차별화 할 수 있는 합리적인 이유가 존재하는바, 평등의 원칙에 위반되지 않는다고 할 것이다.
(3) 한편 청구인은 케이블 텔레비전 등을 시청하면서 케이블 텔레비전 시청료를 납부하는 경우와 정당한 사유로 한국방송공사의 방송을 수신할 의사가 없는 자의 경우에도 수상기를 소지한다는 이유로 수신료 납부의무를 부담 하는 것은 평등의 원칙에 반한다고 주장하고 있다. 그러나 케이블 텔레비전 시청료는 케이블 텔레비전을 시청하는 대가로 케이블 텔레비전 방송국에 지불하는 요금일 뿐 공영방송사업이라는 특정한 공익사업의 경비조달에 충당하기 위한 특별부담금으로서의 수신료와 성격이 전혀 다르기 때문에 케이블 텔레비전 시청자가 수신료 납부의무를 부담한다고 하여 이를 이중부담이라 할 수 없으며, 마찬가지로 위 헌법재판소 선례에서 본 바와 같이 이 사건 수신료가 특별부담금으로서의 정당화 요건을 모두 충족시키는 이상 수신료 부과대상인 수상기 소지자에게 수신료 납부의무를 부과하는 것은 정당하며 실제로 방송을 수신할 의사가 있는지 여부를 고려하지 않았다고 하여 이를 두고 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없다.
(4)따라서 방송법 제64조는 헌법상 평등원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 심판청구 중 방송법 시행령 제43조 제2항 및 한국전력공사의 수신료 부과처분에 대한 부분은 부적법하므로 각하하고, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
