공직선거 후보자 토론회 참가 자격 여론조사 평균지지율 5%이상 그 의미·근거·절차 등 해설

□ 언론기관의 여론조사 평균 지지율 5% 이상(위헌·언론기관·법의 흠결)

선거관리위원회 산하에 설치된 각급 선거방송토론위원회는 선거운동기간 중에 후보자(비례대표선거는 정당의 대표자가 지정한 자)를 대상으로 대담·토론회를 의무적으로 개최하여야 한다. 

선거방송토론위원회가 주관하는 대담․토론회는 국가 또는 지방자치단체의 부담으로 개최하는 것으로 선거공영제의 한 부분이며, 후보자는 텔레비전을 통하여 동시에 광범위한 유권자들에게 지지를 호소하고 상대 후보자와의 차별성을 부각시킬 수 있으며 유권자도 한 자리에서 후보자들을 상호 비교 평가하여 지지 후보를 선택할 수 있는 효율적이고도 중요한 선거운동방법이다.

■ 여론조사를 통해 선거방송토론위원회 초청대상 후보자를 제한하는 것이 위헌인지 여부

[헌법재판소 2009.03.26. 선고 2007헌마1327, 2008헌마437(병합) 판결]

▶ 2007헌마1327 공직선거법 제82조의2 위헌확인

▶ 2008헌마437(병합) 공직선거법 제82조의2 제4항 제3호 다목 위헌확인

주문 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

이 유 1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2007헌마1327

청구인 금민은 한국사회당의 대표로 2007. 8. 7. 중앙선거관리위원회에 등록한 대통령선거 예비후보로서 2007. 8. 26. 당내경선을 통해 대통령후보로 확정되었다. 그러나 위 청구인이 소속한 당의 지지율에 관한 여론조사 결과 공직선거법 제82조의2 제4항 제1호에서 정한 조건을 충족시키지 못하여 위 청구인은 선거방송토론위원회가 주관하는 선거방송토론회 초청대상에서 제외되었다. 그러자 위 청구인은 2007. 11. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2008헌마437

청구인 이○○는 2008. 4. 9. 실시한 제18대 국회의원선거에서 울산 남구을에 무소속으로 출마하여 낙선한 자이다. 위 청구인은 2007. 11. 26. 예비후보자등록을 하였고, 위 선거구 후보자들에 대하여 2차례의 여론조사가 있었다. UBC울산방송국은 2008. 3. 20.부터 3. 23.까지 여론조사를 실시하였으나 위 청구인을 여론조사에서 아예 제외를 하였고, KBS울산방송국은 2008. 3. 23.부터 3. 25.까지 여론조사를 실시하여 3. 26. 그 결과를 발표하였는데, 청구인의 지지율은 3.3%였다. 이에 울산광역시 선거방송토론위원회는 청구인의 평균지지율을 3.3%로 인정하고, 공직선거법 제82조의2 제4항 제3호 다목의 규정에 따라 위 청구인에게 2008. 3. 26. 출석불가 결정을 함으로써 위 청구인은 2008. 4. 2. 23:30 - 4. 3. 00:45 개최된 대담·토론회에 참석하지 못하였다. 그러자 위 청구인은 2008. 6. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

2007헌마1327 사건의 청구인은 헌법소원심판청구시 공직선거법 제82조의2 전체를 이 사건 심판대상으로 적시하였으나, 2008. 12. 23. 심판대상을 공직선거법 제82조의2 제4항 제1호 다목으로 한정하였다.

한편 2008헌마437 사건의 심판대상은 공직선거법 제82조의2 제4항 제3호 다목이므로, 결국 이 사건 심판대상은 공직선거법 제82조의2 제4항(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제1호 다목 및 제3호 다목(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 이 사건 법률조항의 구체적 내용과 관련 법조항은 다음과 같다.

[이 사건 법률조항]

○ 공직선거법(2005.8.4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ④각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항의 대담·토론회를 개최하는 때에는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로 개최한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담 ·토론회에 참석하여야 한다.

1. 대통령선거

다. 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일 전 30일부터 선거기간개시일전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5이상인 후보자

3. 지역구국회의원선거 (이하 생략)

다. 제1호 다목에 의한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자

2. 청구인들의 주장과 중앙선거관리위원회 위원장의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 이 사건 법률조항은 차별의 기준이 되는 지지율의 산출근거 등에 대한 명시적인 기준을 제시하지 않고 있으므로, 선거방송토론회에 참석한 후보자와 여기에 초청받지 못한 후보자에 대한 자의적인 차별을 초래하여 평등권, 공무담임권, 선거운동의 기회균등을 침해한다. 나아가 이 사건 법률조항은 선거운동방법이 매우 제한되어 있는 후보자들에게 막강한 영향력이 있는 선거운동방법인 방송토론회에의 접근가능성 자체를 차단하여 헌법 제37조 제2항의 과잉금지 원칙에 위반된다.

(2) 이 사건 법률조항은 초청후보자 선정의 기준이 되는 지지율 산출을 위해 필요한 핵심적 요소인 여론조사의 횟수의 하한이나, 조사대상 후보자의 범위 등에 대하여 전혀 규정하지 아니한 채, 지지율산출 과정을 전적으로 언론기관에 맡기고 있어 위 조항의 내용만으로는 후보자 선정의 기준을 전혀 예측할 수 없어 명확성 원칙에 위반된다.

(3) 이 사건 법률조항은 후보자의 기본권을 제한하면서도 법률에서 규정하여야 할 후보자 선정기준에 대하여 아무런 규정을 함이 없이 단순히 "중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라"라고만 규정하여 이를 포괄적으로 위임하고 있다. 또한 위 법의 위임을 받은 "선거방송토론위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙"에서도 여론조사 횟수의 하한 및 조사방식 등에 관하여 규정하지 않고 있다.

나. 중앙선거관리위원회 위원장의 의견

(1) 공직선거법 제82조의2 제5항은 선거방송토론위원회는 같은 조 제4항의 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자를 대상으로 방송토론회를 별도로 개최할 수 있도록 규정하고 있다. 이 점을 고려하여 볼 때, 이 사건 법률조항은 비초청후보자들의 방송토론회를 통한 선거운동 기회를 전적으로 배제한 것이라 할 수는 없다.

(2) 공직선거법은 2004. 3. 12. 법개정 시 예비후보자제도를 입법화하여 선거일전 240일부터 예비후보자로 등록하여 기본적인 선거운동을 할 수 있도록 함으로써 정치신인이 여론조사에서 초청대상 기준이 되는 지지율을 획득할 기회를 부여하고 있으므로 과잉금지 원칙에 어긋나지 아니한다.

(3) 한정된 선거운동기간 중에 확보가능한 전파자원의 한계 등 방송의 특수성과 후보자에 대한 유권자의 관심 등을 고려하여 방송토론회를 개최할 수 밖에 없는바, 입후보한 모든 후보자를 참가하게 할 경우 후보자의 자질과 정책검증이라는 방송토론회의 취지를 살릴 수 없게 되어, 결국 모든 후보자에게 동일한 기회를 부여하는 기계적 평등이 오히려 유권자의 바른 선택에 혼란을 가져올 수도 있다.

3. 판단

가. 적법요건에 대한 판단

이 사건 선거방송토론위원회 주관의 선거방송토론회가 실시되어 이미 종료되었으므로, 비록 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고된다고 하더라도 청구인들에 대한 주관적 권리구제는 이미 불가능하다.

그러나 공직선거법이 개정되기 전 유사한 내용을 규정한 구 법률조항의 위헌 여부나 선거방송토론위원회의 결정에 관해서는 헌법재판소의 판단이 있으나(97헌마372 등 결정, 2005헌마415 결정 참조), 개정 후 현행 법률에 대하여는 아직 그 해명이 이루어진 바 없으므로, 향후 이와 같은 헌법적 의문이 반복적으로 제기될 가능성이 크다. 따라서 이에 관한 판단은 기본권침해의 위험을 사전에 제거하는 등 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항으로서 그에 대한 해명이 헌법적으로 중대한 의미를 지닌다고 할 것이므로 심판청구의 이익이 있다(헌재 1996. 8. 29. 95헌마108, 판례집 8-2, 167, 175-176, 참조).

나. 본안 판단

(1) 선거운동의 자유 및 공무담임권의 침해 여부

청구인들은, 이 사건 법률조항이 각 선거에서 당선되고자 하는 청구인들의 선거운동의 방법을 제한하고 있고, 그로 인하여 대통령선거 및 지역구국회의원 선거에서 당선될 수 있는 권리인 공무담임권을 제한한다고 주장한다. 그러므로 이 사건 법률조항이 헌법상 과잉금지 원칙에 위반하여 청구인들의 선거운동의 자유 및 공무담임권을 제한하고 있는지를 본다.

이 사건 법률조항의 입법목적은, 선거운동수단인 선거방송토론회의 참가 자격을 후보자의 지지율에 따라 제한함으로써 유권자들의 관심이 큰 후보자들의 정책토론을 통해 정책검증의 기회를 마련하는 등 선거방송토론회를 효율적으로 운영하기 위한 것으로서 목적의 정당성이 인정된다.

또한 이 사건 법률조항은 여론조사를 통해 상당한 지지율을 획득하여 유권자들이 상대적으로 더 큰 관심을 갖고 있는 후보자들을 선정하여 방송토론회 참가 기회를 제공하는 것이기 때문에 위와 같은 방송토론회 참여 제한 방법은 그 입법목적을 달성하기 위하여 적절한 것이라 할 수 있다.

한편 만일 입후보한 모든 후보자를 방송토론회에 초청한다면 방송의 현실상 후보자들의 발언시간이 상대적으로 단축되므로 위와 같은 입법 목적이 달성되기 어려운 점, 초청대상에 포함되지 않는 후보자를 대상으로 한 대담 토론회를 개최할 수 있도록 규정하여 지지율이 상대적으로 낮아 방송토론회에 초청되지 못한 후보자들도 별개의 방송토론회를 통해 선거운동을 할 수 있는 기회를 제공하고 있는 점(제82조의2 제5항) 및 지역구국회의원선거의 경우 구·시·군선거방송토론위원회는 선거운동기간 중 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담·토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 하는 점(제82조의2 제3항) 등에 비추어 볼 때, 침해를 최소화하기 위한 장치도 마련되어 있는 것으로 보인다.

나아가 일정한 지지율을 기초로 방송토론회 초청대상 후보자의 수를 제한하여 방송토론회를 효율적으로 운영함으로써 유권자들에게 각 후보자들의 정책에 대한 효율적인 비교 분석의 기회를 제공하려는 법익은 유권자들의 선거권의 적절한 행사의 전제가 되는 것으로 중대한 공익이다. 반면 이러한 제한에 의해 침해되는 사익, 즉 청구인들이 상대적으로 지지율이 높은 후보자들과 함께 방송토론을 하는 방법으로 선거운동을 할 수 있는 이익은 앞에서 본 바와 같이 상대적으로 경미하다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 의해 보호되는 공익이 침해되는 사익보다 크다 할 것이어서 법익의 균형성도 인정된다.

그렇다면 여론조사결과를 통해 선거방송토론위원회 초청대상 후보자를 제한하고 있는 이 사건 법률조항이 과잉금지 원칙을 위배하여 청구인들의 선거운동의 자유 및 공무담임권을 침해하였다고 볼 수 없다.

(2) 평등권 및 선거운동의 기회균등의 침해 여부

이 사건 법률조항으로 인하여, 대통령선거 및 지역구국회의원선거 후보자 중 여론조사 결과 지지율이 5% 이상인 후보자는 선거방송토론회에 초청받을 수 있는 반면, 청구인들과 같이 그 지지율이 5% 미만인 후보자는 위 토론회에 참석할 수 없게 되는 차별이 발생하였다.

우선 헌법 제11조 제1항의 ‘법 앞의 평등’은 행정부나 사법부에 의한 법적용 상의 평등만을 의미하는 것이 아니고, 입법권자에게 정의와 형평의 원칙에 합당하게 합헌적으로 법률을 제정하도록 하는 것을 명하는 법내용상의 평등도 의미하고 있기 때문에 그 입법내용이 정의와 형평에 반하거나 자의적으로 이루어진 경우에는 평등권 등의 기본권을 본질적으로 침해한 입법권의 행사로서 위헌성을 면하기 어렵다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바24, 판례집 4, 225, 232).

한편 평등권 침해 여부에 대한 심사척도에는 그 기준에 따라 자의(恣意)금지원칙에 의한 심사와 비례의 원칙에 의한 엄격심사가 있는바, 이 사건 법률조항은 선거운동의 방법과 기회를 제한하는 것으로서, 이는 헌법이 차별을 특히 금지하고 있는 영역이거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하고 있다고 볼 수 없으므로, 완화된 심사원칙인 자의금지 원칙에 따라 심사함이 타당하다.

살피건대, 방송토론회의 초청자격을 제한하지 않아 토론자가 너무 많을 경우 시간상 제약 등으로 실질적인 토론과 공방이 이루어지지 않고 후보자에 대한 정책검증이 어려운 점, 대다수의 국민이나 선거구민들이 여론조사에서 높은 지지율을 얻은 후보자에 대하여 관심을 가지고 있다고 보아야 하는 점, 선거방송토론위원회는 위 토론회에 초청받지 못한 후보자들을 대상으로 다른 대담·토론회를 개최할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항에 의한 위와 같은 차별에는 이를 정당화할 수 있는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.

따라서 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권이나 선거운동의 기회균등을 침해하는 것으로 보기 어렵다.

(3) 명확성의 원칙 위배여부

명확성의 원칙은, 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하므로, 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상 원칙이다. 다만 명확성의 원칙은 모든 법률에서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다. 일반적으로 어떠한 규정이 수익적 성격을 가지는 경우에는 부담적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 요구가 완화되어 요구된다(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104, 판례집 4, 64, 78.).

이 사건 법률조항은, 청구인들의 선거운동의 자유와 공무담임권을 제한하고, 청구인들을 지지율이 5% 이상인 다른 후보자들과 차별하는 기준으로서, "중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간 개시일 전 30일부터 선거기간 개시일 전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사 결과를 평균한 지지율이 100분의 5이상인 후보자"라고 규정하고 있다.

이처럼 위 법률조항은 초청대상 후보자들의 지지율을 산출하는 방법이 언론조사기관이 실시한 여론조사인 점과 초청대상 여부의 기준인 지지율을 명백히 하고 있으므로, 수범자인 각급선거방송토론위원회가 자의적인 법집행과 해석을 할 여지가 없고, 후보자도 어떤 과정을 거쳐 초청대상의 여부가 결정되는지에 관하여 예측이 가능하다.

청구인들은 이 사건 법률조항이 ‘여론조사의 횟수의 하한 및 조사대상 후보자의 범위’에까지 직접 규정하여야 한다고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 여론조사의 주체, 기간 및 지지율에 대하여 규정한 이상, 청구인들이 위와 같이 주장하는 사항을 법률이 직접 규정하지 않았다고 하여 법규범의 내용이 명확하지 않다고 할 수 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 헌법상 명확성의 원칙에 반하지 않는다.

(4) 포괄위임금지 원칙 위배 여부

포괄위임금지 원칙은, 법률이 기본권 제한 사항에 관하여 하위법규에 위임할 경우에는 법률에 미리 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 원칙이다. 그러므로 헌법 제75조의 ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정함으로써 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 다만, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적· 체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2005. 4. 28. 2003헌가23, 판례집 17-1, 478).

이 사건 법률조항은 ‘중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간 개시일 전 30일부터 선거기간 개시일 전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사 결과를 평균한 지지율이 100분의 5이상인 후보자’라고 규정하여, 여론조사를 담당할 언론기관의 범위 등 여론조사의 세부적인 실시 방법에 대하여 중앙선거관리위원회규칙에 위임하고 있다.

한편 공직선거법 제108조 제3항 및 제4항는 공표 또는 보도를 목적으로 하는 선거에 관한 여론조사에 대한 세부적 방법을 규정하고 있다. 즉, 피조사자에게 여론조사기관·단체의 명칭, 주소 또는 전화번호와 조사자의 신분을 밝혀야 하고, 당해 조사대상의 전계층을 대표할 수 있도록 피조사자를 선정하여야 한다. 그리고 특정 정당 또는 후보자에게 편향되도록 하는 어휘나 문장을 사용하여 질문하는 행위, 피조사자에게 응답을 강요하거나 조사자의 의도에 따라 응답을 유도하는 방법으로 질문하거나 피조사자의 의사를 왜곡하는 행위, 오락 기타 사행성을 조장할 수 있는 방법으로 조사하는 행위, 피조사자의 성명이나 성명을 유추할 수 있는 내용을 공개하는 행위를 하여서는 아니된다. 또한 누구든지 선거에 관한 여론조사의 결과를 공표 또는 보도하는 때에는 조사의뢰자와 조사기관·단체명, 피조사자의 선정방법, 표본의 크기, 조사지역·일시·방법, 표본오차율, 응답률, 질문내용 등을 함께 공표 또는 보도하여야 하며, 선거에 관한 여론조사를 실시한 기관·단체는 조사설계서·피조사자선정·표본추출·질문지작성·결과분석 등 조사의 신뢰성과 객관성의 입증에 필요한 자료와 수집된 설문지 및 결과분석자료 등 당해 여론조사와 관련 있는 자료일체를 당해 선거의 선거일후 6월까지 보관하여야 한다.

앞에서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항이 방송토론회의 초청대상 후보자 선정기준으로 ‘언론기관이 실시한 여론조사에서 5% 이상의 지지율을 획득한 후보자’임을 명백히 하고 있고, 여론조사의 구체적 방법이 공직선거법의 다른 조항에 규정되어 있는 이상, 여론조사를 담당할 언론기관의 범위 등 여론조사의 세부적인 실시 방법을 중앙선거관리위원회규칙에 위임하였다고 하더라도, 각급선거방송토론위원회나 후보자는 위 규칙에 규정될 내용의 대강을 어렵지 않게 예측할 수 있다할 것이다.

따라서 이 사건 법률조항이 포괄위임금지 원칙에 위배되었다고 할 수 없다.

 4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 5.와 같은 재판관 조대현의 반대의견을 제외한 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

※ 참고 : 아래의 각 괄호안 기간과 날짜는 이번 2018.6.13. 실시된 제7회 지방선거에서의 기간과 날짜를 예시로 든 것임

◯ 공직선거법

제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ④ 각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항의 대담·토론회를 개최하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로 개최한다.

다. 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자

이번 제7회 지방선거(2018.6.13.) 기간을 예를 들어 이야기 해 보면, 여론조사 평균지지율 5% 이상이란 언론기관이 선거기간 개시일전 30일(5.1)부터 선거기간 전일(5.30)까지의 사이에 실시 공표한 여론조사를 평균한 지지율을 말한다.

언론기관은 국회의원, 광역단체장, 기초단체장, 비례대표시·도의원 후보의 각 해당 선거구역을 방송권역, 보급지역으로 하는 방송사와 신문사를 말한다. 여기에 해당하는 언론기관은 지상파TV방송사업자, 보도전문방송사업자, 일반 일간신문사가 해당한다. 예를 들어 부산 해운대구을 후보 지지율 여론조사를 할 수 있는 언론기관을 이야기 해 본다면, 해운대구(부산)를 권역으로 하는 언론기관인 지상파TV 방송사인 KBS부산, 부산MBC, 부산경남방송KNN이 있다.

또 해운대구(부산)를 권역으로 하는 언론기관인 보도전문채널 방송사인 YTN과 연합뉴스TV가 있다. 그런데 종합편성방송사인 TV조선, 채널A, MBN, JTBC는 여기의 언론기관에 해당되지 않는다.

해운대구(부산)를 보급지역으로 하는 해당 언론기관 신문으로는 전국일간지인 조선일보, 한겨례, 세계일보, 등이 있습니다. 이외에도 종합일간지로는 동아일보, 중앙일보, 서울신문, 경향신문, 한국일보, 국민일보 등이 있다. 또 해운대구(부산)를 보급지역으로 하는 해당 언론기관 지역일간지로는 부산일보와 국제신문이 있다.

위에서 열거한 언론기관은 위 적시한 바와 같이 선거 출마 후보자의 여론조사를 실시할 수 있다. 여기에서 이들 언론기관은 여론조사를 실시하는 여론조사기관(한국갤럽 등)이 아니라 조사의뢰자일 뿐이다 

각 해당 선거구 선거방송토론위원회는 위 언론기관들이 선거기간 개시일전 30일(5.1)부터 선거기간 전일(5.30)까지의 사이에 실시한 후보자 여론조사가 있다면 취합을 해서 평균지지율을 산정한다.

부산 해운대구을 TV토론회는 ‘해운대구선거방송토론위원회’가 주관한다. 대구 동구청장 후보자 TV토론회는 대구시 ‘동구선거방송토론위원회’가 주관한다.

그런데 후보자 지지율에 대해, 이들 언론기관에 의한 여론조사를 근거로 하는 그 절차에 있어 여러 문제점이 있다. 위에서 설명한 바와 같이 공직선거법에서 명시된 평균 5% 이상 지지율 후보자는 당연히 토론회에 출석할 수 있는 권리를 부여받고 있다.

그런데 그 근거를 명확하게 마련해야 하는 언론기관의 후보자에 대한 여론조사는 임의적이라는 것이다. 여론조사를 하든, 특정 후보를 배제하든 그들의 자율에 맡기고 결코 의무사항이 아니라는 것이다. 단순화하면 위원회는 5.1~5.30 사이에 언론기관이 조사의뢰한 여론조사 자료만 있는 후보자에 대해서만 평가를 한다는 것이다.

그러니까 5%이상의 지지율을 확보할 수 있는 후보자도 여론조사에서 빼버리면 토론회에 참석할 수 없다는 결과가 되는 것이다. 이렇게 되면 평등권의 침해가 될 수 있는 것이다. 위원회에서 미리 언론기관을 선정해 그들로 하여금 모든 후보자 지지율을 조사할 수 있도록 하는 의무규정이 없기 때문이다. 단순히 그 언론기관에 대한 협조요청에 그친다는 것이다. 의무적인 규정으로 명시되지 않았으니까 말이다.

또 여론조사 내용은 5.1~30까지 이루어진 것만 해당되고, 후보자 등록이 확정이 되려면 5.25 이후이다. 등록 확정 전 조사대상과 확정 후의 지지율 조사에서 각 개별적인 조건이 너무 확연하면 형평성에서 문제가 될 수 있다. 그나마 균등한 여론조사가 이루어지는 그 시기는 결국 후보자가 확정된 후인 26~30일에 집중이 될 수밖에 없다. 여론조사심의위원회에 등록된 여론조사기관의 조사일시를 보면 26~29일에 집중적으로 이루어진 것을 볼수 있다.

선관위에서 이루어지는 TV토론회 대상은 국회의원·광역단체장·기초단체장·비례대표시도의원·교육감 후보만 해당된다. 광역의원·기초의원·비례대표구시군의원 후보에 대한 토론회는 규정되어 있지 않기에 그 대상이 아니다.

※ 누구든지 선거일 전 6일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(모의투표·인기투표 포함)의 경위와 그 결과를 공표하거나 인용 보도해서는 아니된다.

■ '중앙선거관리위원회규칙'이 정하는 여론조사 실시 ‘언론기관’에 관한 규정

● 공직선거법

제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ④ 각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항의 대담·토론회를 개최하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로 개최한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담·토론회에 참석하여야 한다.

1. 대통령선거

가. 국회에 5인 이상의 소속의원을 가진 정당이 추천한 후보자

나. 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시·도의원선거 또는 비례대표자치구·시·군의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당이 추천한 후보자

다. 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자

2. 비례대표국회의원선거 및 비례대표시·도의원선거

가. 제1호 가목 또는 나목에 해당하는 정당의 대표자가 지정한 후보자

나. 제1호 다목에 의한 여론조사결과를 평균하여 100분의 5 이상의 지지를 얻은 정당의 대표자가 지정한 후보자

3. 지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거

가. 제1호 가목 또는 나목에 해당하는 정당이 추천한 후보자

나. 최근 4년 이내에 해당 선거구(선거구의 구역이 변경되어 변경된 구역이 직전 선거의 구역과 겹치는 경우를 포함한다)에서 실시된 대통령선거, 지역구국회의원선거 또는 지방자치단체의 장선거(그 보궐선거등을 포함한다)에 입후보하여 유효투표총수의 100분의 10 이상을 득표한 후보자

다. 제1호 다목에 의한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자

⑤ 각급선거방송토론위원회는 제4항의 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자를 대상으로 대담·토론회를 개최할 수 있다. 이 경우 대담·토론회의 시간이나 횟수는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 제4항의 초청대상 후보자의 대담·토론회와 다르게 정할 수 있다.

⑭ 대담·토론회의 진행절차, 개최홍보, 방송시설이용료의 산정·지급 기타 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.

● 선거방송토론위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙(타법개정 2018.4.6. 중앙선거관리위원회규칙 제482호)

제4장 토론회등의 운영

제22조(언론기관의 범위) 법 제82조의2 제4항에 따른 언론기관의 범위는 다음 각 호와 같다.

1.대통령선거 및 비례대표국회의원선거

가. 「방송법」 제2조제3호가목에 따른 지상파텔레비전방송사업자(공영방송사와 서울특별시의 안에 있는 지역방송사업자에 한한다) 및 같은 호 라목에 따른 방송채널사용사업자 중 보도전문편성의 방송채널사용사업자

나. 전국을 보급지역으로 하는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조제1호가목에 따른 일반일간신문을 발행하는 법인

2.지역구국회의원선거, 시·도지사선거, 비례대표시·도의원선거 및 자치구·시·군의 장 선거

가. 해당 선거구역을 방송권역으로 하는 「방송법」 제2조제3호가목에 따른 지상파텔레비전방송사업자 및 같은 호 라목에 따른 방송채널사용사업자 중 보도전문편성의 방송채널사용사업자

나. 해당 선거구역을 보급지역으로 하는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조제1호가목에 따른 일반일간신문을 발행하는 법인

● 방송법

제1장 총칙

제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

3. "방송사업자"라 함은 다음 각목의 자를 말한다.

가. 지상파방송사업자 : 지상파방송사업을 하기 위하여 제9조제1항의 규정에 의하여 허가를 받은 자

나. 종합유선방송사업자 : 종합유선방송사업을 하기 위하여 제9조제2항의 규정에 의하여 허가를 받은 자

다. 위성방송사업자 : 위성방송사업을 하기 위하여 제9조제2항에 따라 허가를 받은 자

라. 방송채널사용사업자 : 방송채널사용사업을 하기 위하여 제9조제5항의 규정에 의하여 등록을 하거나 승인을 얻은 자

마. 공동체라디오방송사업자 : 안테나공급전력 10와트 이하로 공익목적으로 라디오방송을 하기 위하여 제9조제11항의 규정에 의하여 허가를 받은 자

4. “중계유선방송”이란 지상파방송(방송을 목적으로 하는 지상의 무선국을 이용하여 하는 방송을 말한다. 이하 같다) 등을 수신하여 중계송신(방송편성을 변경하지 아니하는 녹음·녹화를 포함한다.)하는 것을 말한다.

제9조(허가·승인·등록 등) ① 지상파방송사업을 하고자 하는 자는 방송통신위원회의 허가를 받아야 한다. 이 경우 방송통신위원회는 과학기술정보통신부장관에게 「전파법」에 따른 무선국 개설과 관련된 기술적 심사를 의뢰하고, 과학기술정보통신부장관으로부터 송부 받은 심사 결과를 허가에 반영하여야 한다.

⑤ 방송채널사용사업·전광판방송사업 또는 음악유선방송사업을 하고자 하는 자는 과학기술정보통신부장관에게 등록하여야 한다. 다만, 종합편성이나 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 하려는 자는 방송통신위원회의 승인을 받아야 하고, 상품소개와 판매에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 하려는 자는 과학기술정보통신부장관의 승인을 받아야 한다. 이 경우 데이터방송을 하기 위하여 등록을 하거나 승인을 얻은 자는 등록을 하거나 승인을 얻은 날부터 7일 이내에 「전기통신사업법」 제22조의 규정에 의한 부가통신사업의 신고를 하여야 한다.

● 신문 등의 진흥에 관한 법률

제1장 총칙

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “신문”이란 정치·경제·사회·문화·산업·과학·종교·교육·체육 등 전체 분야 또는 특정 분야에 관한 보도·논평·여론 및 정보 등을 전파하기 위하여 같은 명칭으로 월 2회 이상 발행하는 간행물로서 다음 각 목의 것을 말한다.

가. 일반일간신문: 정치·경제·사회·문화 등에 관한 보도·논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매일 발행하는 간행물

나. 특수일간신문: 산업·과학·종교·교육 또는 체육 등 특정 분야(정치를 제외한다)에 국한된 사항의 보도·논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매일 발행하는 간행물

다. 일반주간신문: 정치·경제·사회·문화 등에 관한 보도·논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주 1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것을 포함한다)

라. 특수주간신문: 산업·과학·종교·교육 또는 체육 등 특정 분야(정치를 제외한다)에 국한된 사항의 보도·논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주 1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것을 포함한다)

공영방송사 토론회는 그의 부담으로 중계하고, 못하게 될 시는 다른 지상파방송이나 종합유선방송으로 중계할 수 있다. 또 토론회 중계방송은 생방송으로 해야 하며, 부득이한 사유가 있을 시는 편집 없이 녹화방송으로 할 수 있다.

공영방송사는 토론회 중계방송 방송시설명·이용일자·시간대를 선거일전 30일(5.14)까지 선거구단위로 정하여 당해 토론위원회에 통보해야 한다. 토론회 방송 지상파방송(종합유선방송)사업자는 선거일 전 20일(5.24)까지 해당 토론위원회에 방송시설명·이용일자·시간대 등을 통보해야 한다.

토론회 개최 각 방송토론위원회는 그 일시·장소 및 중계방송사 등을 정해 선거기간개시일(5.31)까지 해당 후보자(비례대표는 정당)에게 통지해야 한다. 통지를 받은 후보자는 선거기간개시일 다음 날까지 참석확인서 또는 불참사유서를 토론위원회에 제출해야 한다. 후보자가 참석확인서를 제출하지 아니한 때에는 참석을 포기한 것으로 보게 된다. 참석확인서를 제출한 후보자가 참석하지 아니한 때는, 토론회 개최일 다음 날까지 불참사유서를 제출해야 한다.

각급 방송토론위원회는 등록된 후보자(비례대표국회의원선거 및 비례대표시·도의원선거에서는 후보자명부를 제출한 정당을 말한다)의 총수가 2명 이상 4명 이하인 경우에 제2항에 따라 참석확인서를 제출한 모든 후보자등이 동의하는 때에는 그 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자등을 참석하게 하여 대담·토론회를 개최할 수 있다.