■ 헌법개정 주요 의제 개요
1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정
- 국가정체성 및 국가가 지향해야 하는 가치를 명확히 하기 위해 헌법 전문 및 총강을 개정하는 것의 필요성을 논의
<주요 검토대상>
1) 헌법 전문 개정 여부(역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부)
2) 수도(首都) 규정 신설 여부
■ 헌법개정 주요의제 7개 분야 (目次)
Ⅶ 헌법개정절차
↘ 국민주권실현을 위한 헌법개정절차의 변경
1. 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제128조 ①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
● 제2·3·4차 개정헌법에서는 민의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정하고 있으며 제5·6차 개정헌법에서도 국회의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정
▶ 제헌~1차(1948~1954) ∘ 대통령 또는 국회(양원제일 경우 양원 각각) 재적의원 1/3 이상 제안
▶ 2차~4차(1954~1962) ∘ 대통령, 민의원 또는 참의원재적의원 1/3, 민의원선거권자 50만인 이상 제안
▶ 5차~6차(1962~1972) ∘ 국회재적위원 1/3 또는 국회의원선거권자 50만인 이상 제안
▶ 7차~현행 (1972~) ∘ 대통령 또는 국회 재적의원 과반수 제안
■ 주요 쟁점사항
● 헌법개정안에 대한 국민발안제를 부활시킬 것인지 여부
● 헌법개정안 국민발안제를 도입하는 경우 발의 요건과 헌법 개정절차
■ 주요 논거
● (도입 찬성) 유신헌법에서 삭제된 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활시켜 직접민주주의를 구현하고 국민주권을 실현할 필요가 있음
● (도입 신중) 대의제 민주주의와 충돌할 우려가 있고, 개헌을 위한 국민투표가 자주 이루어질 경우 많은 시간·비용이 소요될 우려가 있음.
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 헌법개정안에 대한 국민발안제 도입에는 공감대를 형성하였으나, 구체적인 요건과 심의절차는 논의 중
● 국민주권을 강화하는 차원에서 국민발안제 부활에는 공감하나 구체적 심의절차는 검토할 필요가 있다는 의견이 다수임
● 구체적인 요건과 심의절차와 관련하여 ① 국민이 발안한 개헌안을 국회에서 심사할 경우 발의안에 대한 찬반표결만 가능하도록 할 것인지 이를 수정할 수 있도록 할 것인지 검토할 필요가 있다는 의견, ② 국민이 발안한 개헌안을 국회 심의 없이 국민투표에 회부하는 것은 국민발안과 국민투표 남용의 위험성이 우려된다는 의견, ③ 국민발안 요건을 낮게 설정할 경우 특정 이익집단에 악용되거나 발안권 남용으로 인한 재정 낭비와 국력 소모가 우려된다는 의견 등이 개진됨
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제5조 ◦ 연방의회는 양원의원의 3분의 2가 이 헌법에 대한 수정의 필요성을 인정할 때에는 헌법수정을 발의해야 하며, 또는 모든 주의 3분의 2 이상의 주(州) 의회의 요청이 있을 때에는 수정발의를 위한 헌법회의를 소집하여야 한다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제79조제1항 ◦ (1) 기본법은 문언을 명시적으로 변경 또는 보완하는 법률에 의하여만 개정될 수 있다. 평화규정, 평화규정의 준비 또는 점령법적 질서의 폐기를 대상으로 하거나 또는 연방공화국의 방위에 기여하도록 규정된 국제법적 조약에 있어서는 기본법의 규정이 조약의 체결 및 발효에 반하지 아니함을 해명하기 위해서는 이 해명에 국한되는 기본법 문언의 보충으로 충분하다.
▶ (프랑스) 헌법 제89조 ◦ 대통령과 의회는 총리의 제안을 받아 헌법개정안을 발의할 권한을 가진다. (후략)
▶ (스위스) 헌법 제192조제2항, 제138조, 제139조제1항 및 제2항 ◦ 제192조 (2)연방헌법 및 연방헌법에 의거한 법률이 달리 규정하지 아니하는 한, 연방헌법은 법률제정 절차에 의하여 개정한다.
◦ 제138조 (1)투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 전면개정을 발안할 수 있다. (2)위 발안은 국민투표에 회부한다.
◦ 제139조 (1)투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 부분 개정을 발안할 수 있다.(2)연방헌법의 부분개정을 위한 국민발안은 일반적 발안 또는 초안의 형식을 가질 수 있다.
▶ (일본) 헌법 제96조제1항 ◦ 헌법의 개정은 국회가 각 원의 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발의하고, 국민에게 제안하여 그 승인을 거쳐야 한다. (후략)
2. 헌법개정절차의 개선 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제130조 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
● 제헌헌법 및 제1차 개정헌법에서는 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 개헌안 확정
● 제2·3·4차 개정헌법에서는 원칙적으로 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 개헌안을 확정하되, 대한민국 주권의 제약 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대사항은 국회의결 후 국민투표 부의하고 찬성을 얻지 못하면 소급하여 무효
● 제7차 개정헌법에서는 헌법개정안 제안자에 따라 개헌안 확정방식 이원화
● 제5·6·8차 개정헌법 및 현행헌법에서는 국회 의결 후 국민투표를 거쳐 확정
▶ 제헌-1차 (1948-1954) ∘ 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 확정
▶ 2차-4차 (1954-1962) ∘ (원칙) 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 확정
∘ (예외) 대한민국 주권의 제약 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대사항은 국회의결 후 국민투표 부의, 찬성을 얻지 못하면 소급하여 무효
– 국민투표 발의: 국회의 가결이 있은 후 1개월 이내에 국회의원선거권자 50만인 이상의 찬성
– 국민투표 의결요건: 국회의원선거권자 2/3이상의 투표와 유효투표 2/3이상의 찬성
▶ 5차-6차 (1962-1972) ∘ 국회 의결 후 60일 이내에 국민투표를 거쳐 확정
– 국회 의결요건: 재적의원 2/3이상의 찬성
– 국민투표 의결요건: 국회의원선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수 찬성
▶ 7차 (1972-1980) ∘ 대통령이 제안한 헌법개정안은 국민투표(국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성)로 확정 ∘ 국회의원이 제안한 헌법개정안은 국회 의결(재적의원 2/3이상의 찬성) 후 통일주체국민회의 의결로 확정
▶ 8차~현행 (1980-) ∘ 국회 의결 후 30일 이내에 국민투표를 거쳐 확정
– 국회 의결요건: 재적의원 2/3이상의 찬성
– 국민투표 의결요건: 국회의원선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수 찬성
■ 주요 쟁점사항
● 헌법의 현실적응성과 탄력성 확보를 위하여 개헌 절차를 개선할 것인지 여부
● 개헌 절차를 개선하는 경우 세부 절차 및 조항별 구분 방법
■ 주요 논거
● (국회의결로 확정) 지나치게 엄격하게 규정되어 있는 개헌절차를 완화하여 헌법의 현실적응성과 탄력성 확보
● (현행 유지: 국회의결 후 국민투표로 확정) 대통령이나 집권정당이 정치적 목적으로 개헌하는 것을 막기 위하여 국민이 개헌의 정당성을 확인하는 절차 필요
● (원칙적 국회의결, 국민투표 청구 시 실시) 원칙적으로 국회의결로 확정하되 다수의 국민이 국민투표를 청구하는 경우에는 국민투표를 실시하여 정치적 목적의 개헌에 대한 견제장치 마련
● (원칙적 국회의결 후 국민투표로 확정, 일부 조항은 국회의결로만 확정) 원칙적으로 현행 국민투표 절차를 유지하되 예외적으로 현실적응성이나 탄력성 확보를 위해 쉽게 고칠 수 있는 조항은 국회 의결로만 확정
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 현행 헌법개정절차가 지나치게 엄격하므로 이를 완화할 필요가 있다는 점에는 대체로 공감하나, 구체적인 요건이나 절차는 논의 중
● 미래에 적응하기 위해서는 시대 상황이나 국민의 요구에 따라 헌법이 쉽게 고쳐질 수 있도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있다는 의견이 다수이나, 개헌에 대한 최종 결정권은 국민들에게 맡기는 국민투표를 해야 된다는 의견도 개진됨
● 구체적인 헌법 개정 방식과 관련하여 핵심적인 정부형태(권력구조) 문제 등은 국민투표로 하고 기본권의 확장 등은 국회에서 확정하자는 의견 등이 개진됨
● 자문위원회 지방분권분과와 기본권분과에서는 헌법개정안에 대한 국민발안제 도입을 전제로 발의권자가 국민인 경우 국회의결 없이 국민투표로 확정하고, 발의권자가 국회나 대통령인 경우 국회의결로 확정하는 의견 제안
● 입법조사처에 헌법규정의 중요도에 따라 절차를 달리하는 외국사례 의뢰※ 헌법규정의 중요도에 따라 절차를 달리하는 국가: 스페인, 우크라이나, 아이슬란드 등
● 스페인
∘ 헌법전체, 서문, 기본권 및 공적자유, 왕권 개정 요건 → 양원의 각 2/3
∘ 그 외 개정 요건 → 양원의 각 3/5
주) 국민투표는 임의사항으로, 의회 승인 후 15일 이내에 어느 한 원의 의원 1/10 이상이 국민투표 요구 시 실시
● 우크라이나
∘ 인간․시민의 권리와 자유, 우크라이나 독립성과 영토보전 개정 요건 → 인간‧시민의 권리나 자유를 폐지‧축소하거나 독립성과 영토보전을 침해하는 개헌 불가
∘ 총강, 선거 및 국민투표, 개헌절차 개정 요건 → 대통령, 재적의원 2/3 발의 ∘ 국민투표 실시
∘ 그 외 개정 요건 → 대통령, 재적의원 1/3 발의 ∘ 국민투표 미실시
● 아이슬란드 : 제62조 국교의 지위 규정을 개정하려면 의회 통과 후 국민투표 실시
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제5조 ◦ (전략) 어느 경우에나 연방의회는 4분의 3의 주(州)의 주(州)의회 또는 헌법회의에서의 비준이라는 두 가지 방법 중 하나를 정할 수 있고, 위 방법에 따라 비준되는 때에는 사실상 이 헌법의 일부로서 효력을 발생한다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제79조제2항 ◦ (2) 이러한 법률은 연방의회 재적의원의 3분의 2의 찬성과 연방참사원의원 투표의 3분의 2의 찬성을 필요로 한다.
▶ (프랑스) 헌법 제89조 ◦ (전략) 정부제출 또는 의원발의의 헌법개정안은 양원에서 제42조 셋째 문단에 정한 기간 내에 심의하여야 하고, 양원에서 동일한 내용으로 표결되어야 한다. 국민투표에서 승인되면 개정의 효력이 발생한다. 다만, 대통령이 정부제출 헌법개정안을 양원합동회의에 제출하기로 결정하는 경우에는 위 개정안은 국민투표에 회부되지 아니한다. 이 경우, 개정안은 유효투표의 5분의 3 이상을 획득함으로써 가결된다. (후략)
▶ (스위스) 헌법 제193조제1항 및 제2항, 제194조제1항, 제195조, 제142조제1항 및 제2항 ◦ 제193조 (1)헌법의 전면개정은 국민투표로, 또는 양 의회 중 어느 한 의회가 발의하거나 연방의 포고로 결정할 수 있다. (2)국민투표로 발의하거나 양 의회의 의견이 일치하지 아니하는 경우에는 국민투표로 전면개정의 여부를 결정한다.
◦ 제194조 (1)연방헌법의 부분개정은 국민투표로 발의하거나 연방의회의 포고로 결정한다.
◦ 제195조 전면적 또는 부분적으로 개정된 연방헌법은 국민 및 주가 승인하는 즉시 효력을 발한다.
◦ 제142조 (1)국민투표에 회부된 안건은 투표자의 과반수 찬성으로 채택한다. (2)국민투표 및 주투표에 회부된 안건은 국민 투표의 과반수 찬성 및 주의 과반수 승인으로 채택한다.
▶ (일본) 헌법 제96조제1항 ◦ 헌법의 개정은 국회가 각 원의 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발의하고, 국민에게 제안하여 그 승인을 거쳐야 한다. 이러한 승인에는 특별 국민투표 또는 국회가 정하는 선거 시 행하여지는 투표에서 과반수의 찬성을 필요로 한다.
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 위원 명단
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 자문위원 명단(경력)
▶ [개헌.Ⅰ총강 및 기본권편] 헌법 전문 5.18 등 추가/국민에서 사람으로 변경/차별금지 추가/양성평등 신설/근로자를 노동자로 변경/공무원 근로3권 보장/동일가치노동 동일임금 원칙 명시 등
▶ [개헌.Ⅱ정부형태편] 양원제/국회의원 정수/불체포특권 폐지/면책특권 방지/정부 법률안 제출권 폐지/법률안 국민발안제/정·부통령제/5년 단임제 변경/대통령 결선투표제/사면권 제한 등
▶ [개헌.Ⅲ지방분권편] 지방자치의 확대/지방권한과 자치입법권 확대/지방세조례주의 도입/중앙과 지방간 사무배분 원칙/헌법 총강 지방분권국가 선언/주민자치권 신설 등
▶ [개헌. Ⅳ재정·경제편] 예산법률주의 도입/정부의 지출예산 증액동의 폐지·수정/재정준칙 명시/감사원 소속변경/경제민주화 조항 강화/토지공개념 신설/경자유전 원칙 폐지 등
▶ [개헌.Ⅴ정당선거편] 정당 공천 민주적 원칙 헌법 명시/비례대표 선거원칙 헌법 명시/선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 헌법 명시
▶ [개헌.Ⅵ사법부편] 대법원장의 대법관 제청권 폐지/대법원장의 법관 임명권 폐지/평시 군사법원 폐지/비상계엄 군사재판 단심 폐지/검찰총장 인사추천위원회 도입/검사장 주민직선제 도입 등
▶ [개헌.Ⅶ 헌법개정절차편] 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부/헌법개정절차의 개선 여부
▶ [개헌] '나라살리는 헌법개정 국민주권회의' 운영회의·창립회원 명단
▶ [개헌] '지방분권개헌국민행동' 위원 명단
대한민국헌법(1948.7.17 제정·1987.10.29 전부개정).hwp
[헌법개정특별위원회] 헌법개정 주요 의제안(2017.8.29).pdf
