[개헌.Ⅱ정부형태편] 양원제/국회의원 정수/불체포특권 폐지/면책특권 방지/정부 법률안 제출권 폐지/법률안 국민발안제/정·부통령제/5년 단임제 변경/대통령 결선투표제/사면권 제한 등
국회 2018. 1. 4.■ 헌법개정 주요 의제 개요
1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정
- 국가정체성 및 국가가 지향해야 하는 가치를 명확히 하기 위해 헌법 전문 및 총강을 개정하는 것의 필요성을 논의
<주요 검토대상>
1) 헌법 전문 개정 여부(역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부)
2) 수도(首都) 규정 신설 여부
■ 헌법개정 주요의제 7개 분야 (目次)
Ⅱ 정부형태 (권력구조)
↘ 제왕적 대통령의 출현을 막기 위한 분권과 협치에 기반한 정부형태로 개편
1. 대통령의 권한 분산과 상호 협치가 가능한 정부형태 설계 (현행 대통령중심제 개선 또는 혼합정부제, 내각제 같은 신규 정부형태 도입)
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
< 헌법상 대통령의 권한 분산 필요성>
■ 주요 쟁점사항
● 대통령에게 권한을 과도하게 집중하고 있는 반면 적절한 견제장치가 미흡한 현행헌법의 문제를 개선하여 대통령의 권한 분산에 적합한 정부형태 논의
● 제목의 “제왕적 대통령”이라는 표현이 대통령제 전반에 대한 부정적인 편견을 유도할 수 있다는 의견이 있었음.
■ 현행 대통령의 권한
▶ 인사권 :
❍ 국무총리, 국무위원, 행정각부의 장, 공무원, 감사원장, 감사위원, 검찰총장, 합동참모의장, 각군참모총장, 국립대총장, 대사, 대법원장, 대법관, 헌법재판소장, 헌법재판관 3인, 중앙선관위원 3인, 국가정보원장, 경찰청장, 국세청장, 공정거래위원장, 금융위원장, 방통위원장, 한국은행 총재, 한국방송공사 사장, 검사장 등
❍ 공공기관 332개 중 74개 기관장 등 임명(한국가스공사, 한국공항공사, 한국조폐공사, 한국도로공사, 한국토지주택공사, 한국철도공사, 한국마사회, 국민연금공단, 중소기업진흥공단, 한국국제협력단, 한국수출입은행, 서울대학교병원, 한국산업은행 등)
▶ 입법 및 정책 관련 권한 : 법률안 제출권, 법률안 재의요구권, 법률안 공포권, 국민투표 부의권, 헌법개정안 발의권, 헌법개정안 공고권, 국회 임시회 집회요구권
▶ 외교·국방 관련 권한 : 조약체결권, 선전포고 및 강화권, 국군통수권, 국가안전보장회의 주재
▶ 재정 관련 권한 : 예산안 편성·제출권, 예산안 증액동의권, 국채발행권, 감사원(대통령 소속)
▶ 국가긴급권 : 긴급재정경제처분·명령권, 긴급명령권, 계엄선포권
▶ 그 외 권한 : 사면권, 영전수여권, 정당해산 제소권, 국무회의 주재
■ 개헌특위 논의 경과
● 대통령에게 지나치게 집중되어 왔던 권한을 분산하여 권력이 남용되는 일이 없도록 하고 분권과 협치가 가능하도록 제도적 장치를 강화해야 한다는 취지에 대해서는 대부분 공감대를 형성
● 다만, 우리나라의 현실에 부합하면서 분권 및 협치를 실현하기에 적합한 정부형태에 대해서는 다양한 의견이 제시
향후 우리나라 현실에 적합한 정부형태 논의
■ 정부형태의 주요 유형 및 개헌특위 논의 경과
● 일반적으로 한 국가의 정부형태는 크게 대통령중심제, 내각제(내각책임제), 그리고 양 제도의 특징이 혼합된 혼합정부제(이원정부제)로 분류
● 개헌특위에서도 향후 우리나라의 정부형태와 관련하여 대통령중심제를 개선해 삼권분립을 강화하는 방안과 대통령 및 총리가 집행권한을 분점하는 혼합정부제(이원정부제)나 총리 중심으로 국정을 운영하는 내각제(내각책임제) 등 새로운 정부형태 도입하는 방안이 논의 중
※ 각 나라에서 실제 운용되는 정부형태를 대통령중심제, 혼합정부제(이원정부제) 또는 내각제(내각책임제) 중 어느 하나에만 해당하는 것으로 명확히 분류하는 것이 현실적으로 쉽지 않고 실제로 각 특성이 혼재되어 있으므로 이를 국민들에게 정확하게 전달하기 위해서는 이러한 분류방식이 아닌 주요 국가별 정부형태(미국, 프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일)를 비교해야 한다는 의견이 있으며, 어떤 정부형태에서도 대통령은 존재하므로 대통령과 총리 간의 권한 분산 형태만 논의하면 된다는 의견도 있음.
● 현행 대통령중심제 개선의 주요 논거로는 ① 권력집중 및 책임정치 부재의 문제는 현행 대통령중심제 하에서도 중임제 등 적절한 견제장치 마련 및 권한 분산으로 해결 가능, ② 우리의 정치현실 등을 고려할 때 새로운 정부형태 도입은 성공여부가 미지수이므로 제도적 안정성 측면 고려 필요 등이 있음.
● 새로운 정부형태(혼합정부제, 내각제) 도입의 주요 논거로는 ① 대통령중심제를 유지할 경우 권력집중의 폐해가 반복될 우려가 있으므로 제도적으로 분권 보장 필요, ② 협력정치와 책임정치 구현에 적합한 정부형태 도입 필요 등이 있음.
■ 정부형태별 주요 특징
《대통령중심제(권한 분산으로 삼권분립 구현)》
● 국민이 직접 선출한 대통령이 국정운영을 책임지되, 현행 제도보다 대통령의 권한은 분산되고, 의회의 국정견제 기능 강화 및 감사원의 소속변경, 사법부 독립 등을 통해 명확하게 3권을 분립하는 정부형태
● 국정운영의 중심인 대통령과 국정견제를 담당하는 의회를 국민이 직접 선출(이원적인 민주적 정당성)
● 장점 : 대통령 임기 내에 안정적인 국정 운영이 가능함과 동시에 의회가 대통령 권한을 견제함으로써 상호 균형 구현
● 단점 : 의회의 집행부의 대립과 갈등이 심화될 수 있으며, 대통령의 임기가 보장됨으로써 집행부의 책임을 추궁하는 데 한계 존재《혼합정부제(이원정부제)》
● 국민이 직접 선출하는 대통령과 국회에서 선출하는 총리가 국정을 분점하여 운영함으로써 국정운영에 대한 공동책임을 지는 정부형태
● 대통령은 의회해산권, 의회는 내각불신임권을 보유해 상호 견제 가능
● 국정운영을 분점하는 대통령과 의회를 국민이 직접 선출(이원적인 민주적 정당성)
● 장점 : 의회와 집행부 간 및 집행부 내부의 권한 분점으로 자연스럽게 권한이 분산되며, 내각제적 책임정치도 동시에 구현 가능
● 단점 : 대통령과 총리가 같은 당 소속인 경우 집행권한이 과도하게 집중되어 견제가 어려울 수 있으며, 대통령과 총리가 집행권한 배분 등의 문제로 갈등을 빚을 경우 정국이 불안정해질 우려《내각제(내각책임제)》
● 의회 다수당 소속 총리가 국정 운영을 담당하고, 의회의 신임에 따라 내각 전체가 연대책임을 지는 정부형태
● 대통령은 없거나 간선으로 선출하며, 국가를 대표하는 상징적인 역할만 수행
● 국정운영의 중심이 되는 의회를 국민이 직접 선출(일원적인 민주적 정당성)
● 장점 : 의회 주도의 책임정치의 구현 및 효율적인 국정운영이 가능함과 동시에 내각불신임/의회해산을 통하여 정치적 갈등을 신속하게 해소 가능
● 단점 : 정치현실에 따라 정국이 불안정해질 우려가 있으며 의회 다수파와 집행부가 일치됨에 따라 권력을 독점하게 되어 국정운영 견제가 사실상 불가능
◯ 대통령중심제 (권한 분산으로 삼권분립 구현)
▶ 민주적 정당성 : 국민이 의회 및 대통령 선출(이원적 정당성)
▶ 국정운영중심 : 집행부 운영/입법부 견제
▶ 대통령 지위 : 집행부 수반
▶ 총리 선임 : 부통령 선출(정·부통령제) 또는 대통령의 총리 지명
▶ 집행권의 행사 : 대통령이 독점, 총리/각료는 보좌기능
▶ 집행부의 책임 : 대통령이 책임
▶ 대표국가 : 미국
◯ 혼합정부제 (이원정부제)
▶ 민주적 정당성 : 국민이 의회 및 대통령 선출(이원적 정당성)
▶ 국정운영중심 : 입법부와 집행부 분점
▶ 대통령 지위 : 집행부 권한 일부를 행사
▶ 총리 선임 : 의회 다수파에서 추천/지명/선출
▶ 집행권의 행사 : 대통령과 총리 분점 (분점 정도는 논의 필요)
▶ 집행부의 책임 : 업무에 따라 대통령과 총리가 책임
▶ 대표국가 : 프랑스, 핀란드, 오스트리아
◯ 내각제 (내각책임제)
▶ 민주적 정당성 : 국민이 의회만 선출(일원적 정당성)
▶ 국정운영중심 : 입법부 ·집행부 융합 운영
▶ 대통령 지위 : 상징적 존재
▶ 총리 선임 : 의회 다수파에서 추천/지명/선출
▶ 집행권의 행사 : 총리 또는 내각
▶ 집행부의 책임 : 의회 신임에 따라 내각 전체가 연대책임
▶ 대표국가 : 독일
■ 외국 입법례
▶ (미국)
● 대통령제지만 대통령이 국정운영의 중심이 되는 것이 아니라 강력한 연방제와 의회의 권한 및 사법부 독립을 바탕으로 작동하며, 철저한 권력분산을 근간으로 하는 권력균형 체제
● 집행권이 대통령에 속하되, 조약 체결 및 고위 공직자 임명권 행사에는 상원의 권고와 동의 필요
● 대통령은 각 주 선거인단이 선출, 임기 4년, 중임 1회 허용, 대통령 궐위 시 부통령이 승계
● 의회는 양원으로 구성하고, 의원은 소선거구 다수대표제(상원은 각 주 동수)에 따라 선출되며, 회계검사기관을 의회 소속으로 설치
● 법률안은 의원만 발의, 예산법률안 발의·심의 등 재정권과 국정조사권은 의회의 고유권한
▶ (프랑스)
● 대통령이 총리보다 우월적이고 의회의 견제가 미약해 비동거정부에서는 대통령중심제, 동거정부에서는 내각제에 가까운 형태로 운영
● 대통령은 총리와 총리 제청에 따른 각료 임명 및 국무회의 주재 및 외교권·군통수권 등 행사, 총리는 정부활동을 지휘하고 법 집행을 보장
● 대통령은 총리·양원의장 협의 후 하원해산 가능, 하원은 자체발의나 중요법안 책임연동 등의 방식으로 정부불신임 가능
● 의회는 하원(소선거구 절대다수제)과 상원(지역 간선)으로 구성, 대통령은 국민이 직선(결선투표제)하고 임기는 5년(연임 1회 가능)
▶ (핀란드)
● 1917년 러시아에서 독립한 직후 채택한 정부형태에서는 대통령이 의회해산권 등 강력한 권한을 갖고 총리의 권한을 압도했지만, 점차 대통령의 권한을 축소하고 의회중심제적(parliamentarism) 특성을 강화
● 대통령은 헌법에 명시된 총리지명권, 고위공직자임명권, 군통수권 등의 권한을 행사하되 정부의 제청이 필요, 헌법 및 법률에 명시되지 않은 나머지 모든 영역은 총리와 내각의 권한사항임
● 의회는 핀란드 의회(직선, 비례대표선거제도)로 단원제 구성, 대통령은 국민이 직선(결선투표제)하고 임기는 6년(연임 1회 가능)
▶ (오스트리아)
● 연정을 토대로 정당의 힘이 강력하고 실제 연방대통령의 권한행사에는 여러 제약이 따르는 등 실제로는 내각제에 가까움
● 연방의 최고행정권은 대통령 권한으로 열거된 외에는 연방총리 등 연방정부가 행사, 대통령의 행위는 별도 규정 없다면 총리 등의 제청·부서 필요
● 연방대통령은 국민 직선(결선투표제), 임기 6년(연임 1회 가능), 다수당 추천 총리와 각료를 임명
● 의회는 국민의회(직선, 비례대표선거제도)와 연방참사원(주의회 간선)으로 구성, 국민의회의 정부불신임과 대통령의 의회해산이 인정되나 사례 없음
▶ (독일)
● 연정과 연방제·건설적불신임·봉쇄조항(연방의회 선거 득표율 5% 이하 정당 의석 미배정) 등을 통하여 제도 운영이 안정적이며 연방총리 중심의 수상민주주의에 해당
● 정부는 총리와 장관으로 구성하고, 총리는 연방의회에서 선출하며, 총리가 정부의 정책 방침을 정하고 책임을 지되, 장관의 소관별 독립성을 보장
● 연방의회는 후임총리를 선출해야만 총리 불신임 가능(건설적 불신임 제도), 총리의 신임요구 부결 시 대통령은 총리 제청으로 21일 내에 연방의회 해산 가능
● 의회는 연방의회(직선, 비례대표선거제도)와 연방참사원으로 구성, 다당제로 연정을 구성
● 대통령은 연방총회(하원의원과 주의회 대표를 동수로 구성)에서 선출, 5년(중임 1회 가능), 외교권·공무원임면권 등을 형식적으로 행사
↘ 민주주의 구현을 위한 입법부 기능 및 책임성 제고
2. 양원제 도입 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제40조 ①국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.
● 제1차 개정헌법(1952년)과 제2차 개정헌법(1954년)은 양원제를 규정하였으나 실제로는 단원제로 운영
● 제2공화국(제3차·제4차 개정헌법)은 양원제(민의원·참의원)를 규정하고 구성·운영
■ 주요 쟁점사항
● 국가 의사결정의 신중성 제고, 지방분권, 남북통일 대비 등의 측면에서 양원제를 도입할지 여부
● 양원제 도입 시 상원의 역할(대표성) 및 구성 방법
■ 주요 논거
● (도입 필요) 양원제는 국가의사를 보다 신중하게 결정할 수 있고, 지역을 대표하는 상원을 통하여 각 지방의 의사가 입법과정에서 공식적으로 반영되어 지역균형 발전을 유도할 수 있으며, 통일 시 양원제 도입이 필수불가결할 것으로 전망되므로 통일 이전에 제도운영 경험을 축적할 필요
● (도입 유보) 단원제는 신속하고 능률적인 의안심의가 가능하고 의회의 책임소재가 분명한 반면, 양원제의 경우 양원 간 의사불일치로 인한 의안처리의 지연 등 신속한 의사결정 저해, 양원 갈등 시 행정부에 대한 효과적 견제 약화 및 책임소재 불분명, 양원 운영에 따른 비용증대 등의 문제를 고려할 필요.
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 찬반 토론]
○ 양원제 도입에 찬성하는 의견과 양원제 도입을 유보해야 된다는 의견으로 토론 중
● ① 지방과 수도권 간의 격차 해소, 지방분권 강화, 입법의 신중성 제고, 의회 내의 상호 견제와 균형 등을 위하여 양원제를 도입하여야 한다는 의견과 ② 지역대표성은 상원 설치 근거로는 미흡하고, 상원 설치의 효율성 검증을 위한 논의가 더 필요하며, 양원제에 대한 국민 공감대가 부족하기 때문에 도입을 유보해야 한다는 의견으로 논의가 계속 진행 중임.
● 그 밖에 ① 상원의 성격을 지방분권 촉진 및 지역균형발전을 위하여 지역대표형 상원으로 할 것인지, 입법기능의 신중성·전문성을 위한 직능대표형 상원으로 할 것인지에 대한 논의와 ② 상원의 선출방법도 자치단체에서 선출하도록 하는 간선제로 할 것인지, 주민이 직접 선출하는 직선제로 할 것인지에 대한 논의가 있었으며, ③ 양원제 시행시기에 대해서는 갈등·혼란을 방지하기 위해 통일 이후에 시행하자는 의견 개진이 있었음.
■ 외국 입법례
● 경제개발협력기구(OECD) 35개국 현황(2016년)
▶ 양원제 국가 : 미국, 영국, 독일, 오스트리아, 프랑스, 일본 등 19개국
▶ 단원제 국가 : 핀란드, 노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 뉴질랜드, 이스라엘 등 16개국
● 상원의 기능 및 선출방식
▶ 미국
- 상원의 기능(대표성) : 각 주를 대표
- 상원의 선출방식 : 주민 직선
▶ 영국
- 상원의 기능(대표성) : 신분대표
- 상원의 선출방식 : 총리 제청으로 국왕이 임명
▶ 독일
- 상원의 기능(대표성) : 각 주를 대표
- 상원의 선출방식 : 주정부가 임명
▶ 프랑스
- 상원의 기능(대표성) : 지방자치단체를 대표
- 상원의 선출방식 : 선거인단에 의한 간선
▶ 아일랜드
- 상원의 기능(대표성) : 직능대표
- 상원의 선출방식 : 정부가 임명
▶ (미국) 연방헌법 제1조제1항 및 수정 제17조 ◦ 제1조 (1) 이 헌법에 의하여 부여되는 모든 입법권한은 미국 연방의회에 속하며, 연방의회는 상원과 하원으로 구성한다. ◦ 수정 제17조 미국의 상원은 각 주(州)에 2명씩의 상원의원으로 구성된다. 상원의원은 그 주(主)의 주민에 의하여 선출되고 6년의 임기를 가진다. 각 상원의원은 1표의 투표권을 가진다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제38조제1항 및 제51조제1항 ◦ 제38조 (1) 독일 연방의회의 의원은 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출된다. 의원은 전 국민의 대표자이며 위임과 명령에 구속되지 않고, 오직 스스로의 양심에 따른다. ◦ 제51조 (1) 연방참사원은 주정부가 임면하는 주정부의 구성원으로 구성된다. (후략)
▶ (오스트리아) 헌법 제24조 및 제26조제1항 ◦ 제24조 연방의 입법은 국민의회가 연방참사원과 공동으로 행사한다. ◦ 제26조 (1) 국민의회는 연방국민에 의해 선거일에 만 16세인 남녀평등, 직접, 개인적, 자유 및 비밀 선거권에 의거하여 비례선거의 원칙에 따라 선출된다.
▶ (프랑스) 헌법 제24조 ◦ 의회는 법률을 의결한다. 의회는 정부의 활동을 감시한다. 의회는 공공정책을 평가한다.의회는 하원과 상원으로 구성한다. 하원의원의 정수는 577인을 초과할 수 없고, 직접선거에 의해 선출된다. 상원의원의 정수는 348인을 초과할 수 없고, 간접선거에 의해 선출된다. 상원은 공화국의 지방자치단체들의 대표성을 보장한다. (후략)
▶ (스위스) 헌법 제148조제2항 ◦ 연방의회는 대등한 지위를 가진 국민의회와 전주의회(全州議會)의 양 의회로 구성한다.
▶ (일본) 헌법 제41조 및 제42조 ◦ 제41조 국회는 국권의 최고기관으로서 국가의 유일한 입법기관이다. ◦ 제42조 국회는 중의원 및 참의원의 양원으로 구성된다.
▶ (스웨덴) 헌법 제3장 제2조 ◦ 의회는 단원제이고, 349인의 의원으로 구성한다. 의원마다 교체의원을 임명한다.
▶ (핀란드) 헌법 제24조 ◦ 의회는 단원제이고 4년의 한 임기로 선출된 의원 200명으로 구성한다. 의회의 임기는 의회선거 결과가 확정된 때부터 시작하여 다음 의회선거가 실시된 때까지 계속된다.
3. 국회의원 정수 조정
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제41조 ②국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다.
※「공직선거법」제21조(국회의 의원정수) ① 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 300명으로 한다.
● 제1·2·4공화국에서는 국회의원 수를 법률로 정하도록 함.
● 제3공화국에서는 “150인 이상 250인 이하의 범위 안에서 법률로 정하도록” 하여 헌법에 정수 범위를 도입함.
● 제5공화국부터 현재까지: 법률로 정하되, 200인 이상으로 규정함.
■ 주요 쟁점사항
● 현행 의원정수 규정 유지 여부
● 양원제를 도입할 경우 의원정수 증원 여부
■ 주요 논거
● (현행 유지) 의원정수 증가에 대한 부정적 여론을 감안할 때 현행 의원정수 유지
● (의원정수 증원) 다원화된 사회의 입법적 요구를 충분히 반영하고, 비대해진 행정권력을 효과적으로 견제하기 위해서 적정 의원 수 확대가 필요하며, 국회의원 1인당 인구를 고려하면 양원제 도입할 경우 의원정수 증원이 필요
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 양원제를 도입하더라도 현행 의원 정수 유지 필요성에 대체로 공감
● 현행 의원 정수를 유지 하는 전제에서 하원 230명·상원 70명, 하원 240명·상원 60명 등 각 원별 의원 정수 규모에 대한 의견이 개진됨.
● 그 밖에 의원정수는 지방의회·지방자치의 강화나 권역별 비례대표제 등과 맞물려 있으므로 전반적·입체적으로 논의할 필요가 있다는 의견 개진이 있었음.
■ 외국 입법례
● 양원제 국가의 의원정수 비교
※ 현재 우리나라 국회의원 1인당 인구는 16만 3,000명으로 OECD국가 평균 9만 8,000명에 비해 과다하여 민의를 효과적으로 국정에 반영하기 어려움(자문위 소위원회 활동 결과보고, 2017.3.13.)
▶ (미국) 연방헌법 제1조제2항 및 수정 제17조 ◦ 제1조 (2) (전략) 하원의원수와 직접세는 연방에 가입하는 각 주의 인구수에 비례하여 각 주에서 배정한다. (중략) 하원의원의 수는 인구 3만 명당 1인의 비율을 초과하지 못한다. 다만, 각 주는 적어도 1명의 하원의원을 가져야 한다. (후략)
◦ 수정 제17조 미국의 상원은 각 주(州)에 2명씩의 상원의원으로 구성된다. 상원의원은 그 주(主)의 주민에 의하여 선출되고 6년의 임기를 가진다. 각 상원의원은 1표의 투표권을 가진다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제51조제2항 ◦ 제51조 (2) 각 주는 적어도 3개의 투표권을 가진다. 인구 200만 명을 초과하는 주는 4개의 투표권을, 인구 600만 명을 초과하는 주는 5개의 투표권을, 인구 700만 면을 초과하는 주는 6개의 투표권을 가진다.
▶ (일본) 헌법 제43조제2항 ◦ 양원의 의원정수는 법률로 정한다.
▶ (프랑스) 헌법 제24조 및 제25조 ◦ 제24조 하원의원의 정수는 577인을 초과할 수 없고, 직접선거에 의해 선출된다.상원의원의 정수는 348인을 초과할 수 없고, 간접선거에 의해 선출된다. 상원은 공화국의 지방자치단체들의 대표성을 보장한다. (후략) ◦ 제25조 양원의 임기, 의원의 정수, 세비, 피선거 자격요건, 피선거권의 상실, 겸직금지에 관하여는 조직법으로 정한다.
4. 국회의원의 불체포특권 폐지 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제44조 ①국회의원은 현행범인인 경우를 제외하고는 회기중 국회의 동의없이 체포 또는 구금되지 아니한다.
②국회의원이 회기전에 체포 또는 구금된 때에는 현행범인이 아닌 한 국회의 요구가 있으면 회기중 석방된다.※「국회법」 제26조(체포동의요청의 절차) ①의원을 체포 또는 구금하기 위하여 국회의 동의를 얻으려고 할 때에는 관할법원의 판사는 영장을 발부하기 전에 체포동의요구서를 정부에 제출하여야 하며, 정부는 이를 수리한 후 지체없이 그 사본을 첨부하여 국회에 체포동의를 요청하여야 한다.
②의장은 제1항의 규정에 따른 체포동의를 요청받은 후 처음 개의하는 본회의에 이를 보고하고, 본회의에 보고된 때부터 24시간 이후 72시간 이내에 표결한다. 다만, 체포동의안이 72시간 이내에 표결되지 아니하는 경우에는 그 이후에 최초로 개의하는 본회의에 상정하여 표결한다. [※단서 신설: 2016. 12. 16. 시행, “체포동의안의 표결 지연으로 인한 ‘제식구 감싸기’ 등의 비판을 해소하기 위하여 체포동의안의 처리 절차를 개선하려는 것임”(국회법 일부개정법률안 제안이유 발췌)]
● 제헌헌법부터 현재까지 유사한 내용이 규정됨.
■ 주요 쟁점사항
● 국회의원 불체포특권의 남용을 방지하기 위해 불체포특권을 폐지할지 여부
■ 주요 논거
● (현행 유지) 불체포특권은 의원의 부당한 인신구속으로부터의 방벽을 마련하기 위한 제도이고, 의원 개인이 누리는 특권이 아니라 집행권을 견제하는 국회 기능의 확보를 위한 것이므로 현행 유지 필요
● (불체포특권 폐지) 국민들에 비해 국회의원에게만 인정되는 특권이며, 불체포특권 남용 사례로 인해 국회에 대한 국민의 신뢰가 저하되고 있으므로 폐지 필요
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 찬반 토론]
○ 불체포특권을 존치시킬 필요가 있다는 의견과 폐지하자는 의견으로 토론 중
● ① 의원 개인이 누리는 특권이 아니라 의원의 부당한 인신구속으로의 방벽을 마련하여 국회의 정상적인 활동 및 독립성 확보를 위한 제도적 장치이며, ‘회기 중’에만 인정될 뿐 아니라 ‘국회의 동의’를 요한다는 점에서 과도한 특권으로 보기 어려우므로 존치시킬 필요가 있다는 의견과 ② 국민들에 비해 특권에 해당하고, 권위주의 시대의 산물이므로 폐지하자는 의견으로 논의가 계속 진행 중임.
● 그 밖에 선진국은 권위주의 국가도 아님에도 불체포특권을 인정하고 있고, 불구속수사원칙이 지켜지는 국가에서도 불체포특권이 유지되고 있음을 고려해 볼 때 권위주의 시대의 방어보다는 일반원리 차원에서 검토할 필요가 있다는 의견 개진이 있었음.
■ 외국 입법례
※ 주요 국가에서는 국회의원의 불체포특권을 인정하고 있음.
▶ (미국) 연방헌법 제1조제6항 ◦ (전략) 양원의 의원은 반역죄, 중죄 및 치안방해죄를 제외하고는 어떠한 경우에도 그 원의 회의에 출석 중에 그리고 의사당까지의 왕복 도중에 체포되지 아니하는 특권이 있다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제46조제2항부터 제4항까지 ◦ (2) 의원은 현행범이거나 그 익일에 체포되는 경우를 제외하면 연방의회의 동의가 있는 경우에 한하여 범죄행위를 이유로 책임을 지거나 체포될 수 있다. ◦ (3) 연방의회의 동의는 나아가 의원의 인신의 자유에 대한 모든 다른 제한의 경우에 또는 제18조에 의거하여 의원에 대한 소송절차를 개시할 때에도 필요하다. ◦ (4) 의원에 대한 일체의 형사절차와 제18조에 의거한 소송절차, 의원의 구금과 인신의 자유에 대한 그 밖의 제한은 연방의회의 요구가 있으면 정지되어야 한다.
▶ (오스트리아) 헌법 제57조제2항 ◦ 국민의회의 의원은 – 현행범으로 체포된 경우를 제외하면 – 국민의회의 동의가 있어야만 체포될 수 있다. 마찬가지로 국민의회의 구성원의 가택수색은 국민의회의 동의를 필요로 한다.
▶ (프랑스) 헌법 제26조 ◦ (전략) 의회의 의원은 소속 원의 사무국의 동의 없이는 중범죄 또는 위법행위로 인하여 체포되거나 자유의 박탈 또는 제한을 받지 아니한다. 다만, 현행범이나 판결이 확정된 중범죄 또는 위법행위의 경우는 예외로 한다. 해당 의원이 소속된 원의 요구에 의하여 회기 중에는 의원에 대한 구금이나 자유의 박탈 또는 제한, 소추가 중단된다. (후략)
▶ (일본) 헌법 제50조 ◦ 양원의 의원은 법률이 정하는 경우를 제외하고는 국회 회기중에 체포되지 않으며 회기 전에 체포된 의원은 소속 원의 요구가 있으면 회기 중에 석방하여야 한다.
5. 국회의원의 면책특권 남용 방지
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제45조 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회외에서 책임을 지지 아니한다.
※「국회법」 제146조(모욕등 발언의 금지) 의원은 본회의 또는 위원회에서 다른 사람을 모욕하거나 다른 사람의 사생활에 대한 발언을 할 수 없다.
제155조(징계) 국회는 의원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 때에는 윤리특별위원회의 심사를 거쳐 그 의결로써 이를 징계할 수 있다. (단서 생략)
7. 제146조를 위반하여 본회의 또는 위원회에서 다른 사람을 모욕하거나 다른 사람의 사생활에 대한 발언을 한 때
● 제헌헌법부터 현재까지 유사한 내용이 규정됨.
■ 주요 쟁점사항
● 국회의원 면책특권의 남용을 방지하기 위해 면책특권을 제한할지 여부
■ 주요 논거
● (현행 유지) 면책특권은 국회의원이 국회 내에서 자유롭게 발언하고 표결할 수 있도록 보장함으로써 국회가 입법 및 국정통제 등 헌법에 의하여 부여된 권한을 적정하게 행사하고 그 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 하며, 사회 내 소수자 및 약자를 보호하기 위한 비판적 역할과 기능을 수행하기 위한 제도이므로 현행 유지 필요
● (면책특권 제한) 면책특권의 남용을 방지하고 국민의 신뢰를 회복하기 위해 명예훼손·모욕적 발언 등은 제외할 필요 있음.※ (관련 판례)
“발언내용이 직무와는 아무런 관련이 없음이 분명하거나, 명백히 허위임을 알면서도 허위의 사실을 적시하여 타인의 명예를 훼손하는 경우 등까지 면책특권의 대상이 된다고 할 수는 없다.”(대법원 2007. 1. 12. 선고 2005다57752 판결 참조)
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 찬반 토론]
○ 면책특권을 현행과 같이 유지하자는 의견과 명예훼손·모욕적 발언 등은 제한할 필요가 있다는 의견으로 토론 중
● ① 면책특권은 특권이 아니라 대의기관으로서 기능수행을 위해 불가피하게 인정되어야 되는 ‘책임 면제’이며, 면책특권을 제한하거나 폐지할 경우 의원들이 권력기관에 대한 감시·비판을 제대로 할 수 없으므로 현행 제도를 유지할 필요가 있다는 의견과 ② 명예훼손·허위사실의 유포 등 고의로 악용되는 사례가 있으므로 국회의원의 직무상 발언이라도 명예훼손·모욕적 발언·중상적인 모욕 등은 면책특권에서 제외하자는 의견으로 논의가 계속 진행 중임.
■ 외국 입법례
※ 주요 국가에서는 국회의원의 면책특권을 인정하고 있음.
▶ (미국) 연방헌법 제1조제6항 ◦ (전략) 양원의 의원은 원내에서 행한 발언이나 토론에 관하여 원외에서 책임을 지지 아니한다.
▶ (독일) 기본법 제46조제1항 ◦ 의원은 연방의회 또는 위원회에서의 표결 또는 발언을 이유로 어떤 경우에도 재판상 또는 직무상 소추되거나 연방의회 밖에서 책임을 지지 않는다. 중상적 모욕에 대하여는 이 규정이 적용되지 아니한다.
▶ (오스트리아) 헌법 제57조제1항 ◦ 국민의회의 의원은 그가 직무상 행하는 표결에 관하여 결코 책임을 지지 않으며 그 직무상 행하는 구두나 서면으로 이루어진 견해 표명에 대해서는 국민의회에 대해서만 책임을 진다.
▶ (프랑스) 헌법 제26조 ◦ 의회의 의원은 직무 수행 중의 발언 또는 표결과 관련하여 소추되거나, 수사를 받거나, 체포, 구금되거나 재판을 받지 아니한다. (후략)
▶ (일본) 헌법 제51조 ◦ 양원의 의원은 원내에서 행한 연설, 토론 또는 표결에 관하여 원외에서 책임을 지지 아니한다.
6. 정부의 법률안 제출권 폐지 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제52조 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.
● 제헌헌법부터 현재까지 정부의 법률안 제출권 인정
■ 주요 쟁점사항
● 의회의 행정부에 대한 실질적인 통제를 확보하고 입법에 대한 책임을 강화하기 위하여 현행 헌법에 규정된 정부의 법률안 제출권을 폐지할지 여부
■ 주요 논거
● (현행 유지) 전문적이고 다양한 입법 수요의 증대에 효율적으로 대응하기 위해 정부의 법률안 제출권 유지 필요
● (정부의 법률안 제출권 폐지) 엄격한 권력분립이 요구되는 대통령중심제와 부합하지 아니하고, 입법권은 국회의 고유권한으로서 정부의 법률안 제출권을 인정할 경우 의원들의 입법에 대한 책임을 감소시킬 수 있으므로 폐지 필요
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 정부의 법률안 제출권 존치 여부는 정부형태와 연동하여 논의할 필요에 대체로 공감
● 정부의 법률안 제출권 존치 여부는 정부형태와 연동하여 논의하되, 대통령중심제를 유지할 경우 입법과정에서 정부의 영향력을 제한하기 위하여 정부의 법률안 제출권을 폐지하여야 하고, 혼합정부제나 내각제를 택하는 경우 집행부와 입법부의 융합을 전제로 하는 것이므로 정부의 법률안 제출권을 인정할 필요가 있다는 의견에 대체로 공감
● 다만, 정부의 법률안 제출권을 인정하지 않는 미국의 경우에도 입법과정에 정부가 상당한 영향력을 행사하고 있고, 제출된 법률안에 대해 국회가 심의권을 가지므로 정부의 법률안 제출권을 폐지할 필요가 없다는 의견 개진이 있었음.
※ <법률안 제출권 관련 대통령중심제와 내각제의 주요 특징 비교>
◯ 대통령중심제
– 의회와 행정부의 상호 독립에 기초
– 의회는 법률안의 제출․심의․의결 시 행정부의 관여 없이 독자적으로 활동하며, 대통령은 의회 내 입법절차가 완료된 후에 법률안 거부권행사를 통해 의회의 입법권 통제
– 의회의 행정부에 대한 실질적인 통제 확보를 위해 정부의 법률안 제출권 폐지
◯ 내각제
– 의회와 행정부의 공화․협조 관계 기초
– 정부의 법률안 제출권을 인정하는 것이 국정운영 기본원리에 부합
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제1조제1항 및 제7항 ◦ (1) 이 헌법에 의하여 부여되는 모든 입법권한은 미국 연방의회에 속하며, 연방의회는 상원과 하원으로 구성한다. ◦ (7) 세입징수에 관한 모든 법률안은 먼저 하원에서 발의되어야 한다. 다만, 상원은 이에 대해 다른 법안에서와 마찬가지로 수정안을 발의하거나 수정을 가하여 동의할 수 있다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제76조 ◦ (1) 법률안은 연방정부, 연방의회의 의원 또는 연방참사원에 의하여 연방의회에 제출한다. ◦ (2) 연방정부의 법률안은 우선 연방참사원에 이송되어야 한다. 연방참사원은 6주 이내에 당해 법률안에 대하여 의견을 표명할 수 있다. (후략) ◦ (3) 연방참사원의 법률안은 6주 이내에 연방정부에 의하여 연방의회에 이송되어야 한다. 이때 연방정부는 의견을 명시하여야 한다. (후략)
▶ (오스트리아) 헌법 제41조제1항 ◦ 법률안은 국민의회 의원, 연방참사원, 연방참사원 의원의 3분의 1의 신청 및 연방정부 제안으로 국민의회에 제출된다.
▶ (프랑스) 헌법 제39조 및 제41조 ◦ 제39조 총리와 의원은 법안 발의권을 가진다. 정부제출 법안은 국사원의 의견을 청취하고 국무회의에서 심의한 다음 양원 중 한 원에 제출된다. 재정법안과 사회보장 재정법안은 하원에 우선 제출한다. 제44조 첫째 문단(의원과 총리는 수정권을 가진다[Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement.].)을 침해하지 않는 범위에서 지방자치단체의 구성을 주 내용으로 하는 정부제출 법안은 상원에 우선 제출한다. (후략) ◦ 제41조 정부나 해당 원의 의장은 입법절차 중에 법안 또는 수정안이 법률의 소관사항이 아니거나 제38조의 위임에 반한다고 판단하는 경우에는 그 접수를 거부할 수 있다.정부와 해당 원의 의장의 의견이 일치하지 않은 경우에는 일방의 제소에 따라 헌법위원회가 8일 이내에 이에 대하여 판단한다.
▶ (핀란드) 헌법 제70조 ◦ 법률 제정에 관한 제안은 정부가 제출한 정부안에 의해 개시되거나 의원의 입법 발의를 통해 의회에서 시작된다. 입법 발의는 의회가 개회 중일 때 제출할 수 있다.
7. 헌법기관의 독자적 법률안 제출권 도입
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■ 입법의견 제출 관련 법률 규정
- 「법원조직법」제9조(사법행정사무) ③ 대법원장은 법원의 조직, 인사, 운영, 재판절차, 등기, 가족관계등록 기타 법원사무에 관련된 법률의 제정 또는 개정이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 서면으로 그 의견을 제출할 수 있다.
- 「헌법재판소법」제10조의2(입법 의견의 제출) 헌법재판소장은 헌법재판소의 조직, 인사, 운영, 심판절차와 그 밖에 헌법재판소의 업무와 관련된 법률의 제정 또는 개정이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 서면으로 그 의견을 제출할 수 있다.
- 「선거관리위원회법」제17조(법령에 관한 의견표시등) ② 중앙선거관리위원회는 선거․국민투표 및 정당관계법률의 제정․개정 등이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 그 의견을 서면으로 제출할 수 있다.
■ 주요 쟁점사항
● 정부의 법률안 제출권을 존치할 경우 헌법기관의 독립성·공정성을 확보하기 위하여 대법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회 등에 독자적 법률제출권한을 도입할지 여부
■ 주요 논거
● (현행 유지) 현행 법률상으로 입법 의견을 국회에 제출할 수 있을 뿐만 아니라, 국회의 고유권한인 입법권의 침해 가능성이 있으므로 현행 유지 필요
● (헌법기관의 독자적 법률안 제출권 도입) 헌법기관의 공정성과 독립성 확보를 위해 독자적 법률안 제출권 도입 필요
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 헌법기관의 공정성과 독립성 확보를 위해 독자적 법률안 제출권을 인정하자는 의견에 대체로 공감
● 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등 헌법상 독립성이 요구되는 기관의 경우 실제 법률안 제출 과정에서 행정부의 영향력에 의해 그 취지가 왜곡되거나 훼손되는 경우가 많으므로 헌법기관에 대하여 독자적인 법률안 제출권을 인정하자는 의견에 대체로 공감
● 다만, ① 국회의 고유 권한인 입법권을 침해할 수 있으므로 헌법기관의 독자적 법률안 제출권 도입에 신중할 필요가 있다는 의견과 ② 정부의 법률안 제출권을 인정하지 않는 경우 헌법기관의 독자적 법률안 제출권 논의는 불필요하다는 의견 개진이 있었음.
■ 외국 입법례
▶ (러시아) 연방헌법 제104조제1항 ◦ 러시아연방 대통령, 연방회의, 연방회의 의원, 국가두마 의원, 러시아연방 정부, 러시아연방 구성주체들의 입법(대의)기구들은 법안 제출권을 가진다. 러시아연방 헌법재판소, 러시아연방 대법원은 소관업무에 관련된 법안 제출권을 가진다.
8. 법률안 국민발안제 도입
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제52조 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.
⇒ 국회의원과 정부에게 법률안 제출권 부여, 국민발안제 미도입
■ 주요 쟁점사항
● 직접민주주의 강화를 위해 일정 수 이상의 국민이 직접 법률안을 제안할 수 있도록 국민발안제를 도입할지 여부
■ 주요 논거
● (도입 필요) 입법과정에서 대의민주주의 흠결을 보완하고 직접민주주의 강화를 위하여 국민발안제 도입 필요
● (도입 유보) 재정부담·포퓰리즘적 법률안의 남발 우려가 있고, 국회의 입법권을 침해할 수 있으므로 도입 신중
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 찬반 토론]
○ 국민발안제 도입에 찬성하는 다수 의견과 도입을 유보해야 된다는 소수 의견으로 토론 중
● ① 대의민주주의 흠결 보완 및 직접민주주의 강화 요구에 대응하기 위하여 국민발안제 도입에 찬성하나, 작동되는 범위‧방법 등에 대해서는 정밀한 제도적 설계가 필요하다는 다수 의견과 ② 정부 부담·포퓰리즘적 법률안의 남발 우려가 있고, 입법과정에서 조정·타협 여지를 축소하며, 내각제 정부형태의 경우에는 국회해산 및 조기총선을 하는 것이 타당하므로 도입에 신중할 필요가 있다는 의견으로 논의가 계속 진행 중임.
● 그 밖에 ① 법률안 제출권만 인정하고 국회에 전속적 심의권을 부여하는 방안, 국회의 심의·의결과정을 우선 거치되 미의결시 국민투표를 실시하는 방안, 국회의 심의과정 없이 바로 국민투표에 회부하는 방안 등 유형별 논의가 필요하다는 의견과 ② 국민발안제를 도입하되 재정적인 부담이 있는 부분에 대하여는 신중한 검토가 필요하다는 의견이 개진되었으며 ③ 국민발안 제출요건을 완화하여 심의와 수정은 국회에서 법률안과 동일한 절차로 진행하되, 중요한 사항의 경우 국민투표에 회부하도록 하자는 의견 개진이 있었음.※ <국민발안제 유형>
① 국회의원이나 정부가 발의 또는 제출한 법률안과 동일한 국회 심의 절차
② 국회의 심의·의결을 원칙으로 하되, 일정 기간 내에 심의되지 않는 경우 국민투표 회부 가능
③ 국회의 심의절차 없이 곧바로 국민투표 회부
■ 외국 입법례
※ 독일: 연방차원에서 인정되지 않고, 주에서만 인정
스위스: 연방차원에서는 일반 법률안 제외, 헌법개정안만 해당(유권자 10만명 이상)
▶ (오스트리아) 헌법 제41조 ◦ (1) 법률안은 국민의회 의원, 연방참사원, 연방참사원 의원의 3분의 1의 신청 및 연방정부 제안으로 국민의회에 제출된다. ◦ (2) 100만 명의 유권자나 3개 주의 유권자의 각 6분의 1에 의해 제기된 신청은 연방선거관청에 의해 국민의회에 심의를 위해 제출될 수 있다. 등록기간의 마지막 날에 국민의회 선거권을 소지하거나 연방영역의 지방자치단체에 본거지를 가진 자는 국민발안에 표결권이 있다. 국민발안은 연방법에 의해 규정되어야 하는 사항과 관련되며 법률안의 형태로 제기될 수 있다. ◦ (3) 국민발안 절차에 대한 상세한 규정은 연방법으로 한다.
↘ 원활한 국정운영 보장을 위한 행정부 구성방식 개선 및 책임성 제고
9. 국무총리제의 유지 또는 정·부통령제의 도입
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제86조 ①국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
②국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다.
③군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총리로 임명될 수 없다.
● 제헌헌법: 부통령과 국무총리를 함께 두되, 부통령은 국회에서 선출하고, 국무총리는 대통령이 임명한 후 국회의 승인을 받도록 함.
● 제1차 개정헌법(1952년): 제헌헌법과 같이 부통령제와 국무총리제를 유지하고, 부통령은 국민의 직접선거로 선출
● 제2차 개정헌법(1954년): 국무총리제 폐지, 부통령제는 유지
● 제3차 개정헌법(1960년): 내각제하에서 국무총리제 채택, 부통령제 폐지
● 제5차 개정헌법(1962년): 대통령중심제로 환원하고 국무총리제를 채택한 이래 현행 헌법까지 유지
■ 주요 쟁점사항
● 대통령중심제를 유지할 경우 현행 헌법상 내각제적 요소인 국무총리를 유지할지 정·부통령제를 도입할지 여부
■ 주요 논거
● (현행 유지: 대통령-국무총리제) 대통령중심제에서 약점으로 지적되는 임기의 경직성 및 승자독식 등의 문제를 완화하기 위하여 내각제적 요소인 국무총리제를 도입한 것은 의미가 있음.
● (정·부통령제) 대통령중심제를 채택하면서 부통령이 아닌 국무총리제를 두는 것은 대통령중심제 헌법원리의 체계정합성에 부합되지 않음.
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 우리나라 현실에 적합한 정부형태 논의와 연동하여 논의 중
● 현행 헌법상 국무총리제를 유지할지 정·부통령제를 도입할지 여부는 대통령중심제를 유지할 경우에 해당되는 논점이므로 우리나라의 현실에 적합한 정부형태가 무엇인지에 대한 논의와 연동하여 논의 중에 있음.
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 수정 제12조 및 제25조제1항 ◦ 제12조 선거인은 각각 자신의 주(州)에서 집회하여, 비밀투표에 의하여 대통령과 부통령을 선거한다. (후략) ◦ 제25조 (1) 대통령이 면직, 사망 또는 사임하는 경우에는 부통령이 대통령이 된다.
10. 현행 대통령 5년 단임제의 변경 여부 및 개정 방안
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제70조 대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.
● 제헌헌법 4년 중임→제2차 개정헌법(1954년) 현직 대통령에게만 3선 허용(부칙) →제3차 개정헌법(1960년) 5년 중임→제5차 개정헌법(1962년) 4년 중임→제6차 개정헌법(1969년) 3선 허용→제7차 개정헌법(1972년) 임기 6년, 중임제한 삭제→제8차 개정헌법(1980년) 7년 단임
■ 주요 쟁점사항
● 현행 헌법 상 대통령 임기(5년) 및 단임제의 변경 여부와 개정방안
■ 주요 논거
● (단임제) 현행의 단임제 조항은 과거 우리 헌정사의 경험에 비추어 장기 독재에 대한 반성에 따른 것으로 현재까지 유효하며, 중임제 도입 시 포퓰리즘과 레임덕 문제를 야기하고 임기를 2배로 연장하는 결과만 초래할 수 있음.
● (중임제) 중임제로 변경하여 중장기적 국가정책 시행 및 국민의 심판권 보장을 확보할 필요가 있으며, 단임제는 근본적으로 책임성의 원리를 배제하는 한계가 있음.
※ 대통령 임기에 대해서는 단임·중임제 변경 여부와 연동하여 ① 4년 중임, ② 6년 단임, ③ 현행 유지(5년 단임) 등의 의견이 있음.
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 대통령 임기를 4년 중임제로 하자는 의견과 6년 단임제로 하자는 의견으로 토론 중
● 우리나라의 현실에 적합한 정부형태가 무엇인지에 대한 논의와 연동하여 논의할 필요가 있다는데 대체로 공감하였으며, ① 대통령의 권한을 다른 헌법기관과 분점하되 대통령이 실질적인 권한을 보유한다면 4년 중임제가 적정하다는 의견과 ② 대통령을 직선으로 선출하되 대통령과 총리가 권한을 분점하고 대통령의 권한이 상징적이라면 6년 단임제가 적정하다는 의견 등이 개진되었음.
■ 외국 입법례
(미국) 연방헌법 제2조제1항 및 수정 제22조제1항 ◦ 연방헌법 제2조 (1) (전략) 대통령의 임기는 4년으로 하며, (후략) ◦ 수정 제22조 (1) 누구라도 2회를 초과하여 대통령직에 선출될 수 없으며, 타인이 대통령으로 당선된 임기 중 2년 이상 대통령직에 있었거나 대통령 직무를 대행한 자는 1회를 초과하여 대통령직에 당선될 수 없다. 다만, 이 조는 연방의회가 이를 발의하였을 때에 대통령직에 있는 자에게는 적용되지 아니하며, 또 이 조가 효력을 발생하게 될 때에 대통령직에 있거나 대통령 직무를 대행하고 있는 자가 잔여 임기 중 대통령직에 있거나 대통령 직무를 대행하는 것을 방해하지 아니한다.
▶ (독일) 기본법 제54조제2항 ◦ 연방대통령의 임기는 5년이다. 연임은 한 번만 허용된다.
▶ (오스트리아) 헌법 제60조제5항 ◦ 연방대통령의 임기는 6년이다. 연임은 한 번만 허용된다.
▶ (프랑스) 헌법 제6조 ◦ 대통령은 보통, 직접선거에 의하여 5년 임기로 선출한다. 누구도 두 임기를 넘어 연임할 수 없다. 이 조의 시행방법은 조직법으로 정한다.
11. 대통령 결선투표제 도입 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제67조 ①대통령은 국민의 보통‧평등‧직접‧비밀선거에 의하여 선출한다.
②제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.
③대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다.
④대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있고 선거일 현재 40세에 달하여야 한다.
⑤대통령의 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.
● 대통령을 직선으로 선출하도록 규정한 제1차 개정헌법(1952년), 제5차 개정헌법(1962년), 제9차 개정헌법(1987년) 모두 결선투표제를 도입한 적은 없었음.
■ 주요 쟁점사항
● 대통령 선출 시 결선투표제 도입 여부
※ (결선투표제) 선거에서 당선에 필요한 일정한 수를 얻은 자가 없을 경우, 당선인을 결정하기 위하여 상위득표자 2인에 대해서만 다시 투표를 하는 제도임. 한편 우리나라 현행 대통령선거는 ‘상대적 다수대표제’를 채택하고 있음.
■ 주요 논거
● (현행 유지) 결선투표제의 도입은 과다한 비용이 소요될 뿐만 아니라 우리 사회의 다원화 경향으로 절대다수의 지지를 얻기가 어려우므로 도입 반대
● (결선투표제 도입) 현행 상대적 다수대표제는 후보자가 난립할 경우 과반수를 득표하지 못한 이른바 소수파 대통령이 출현할 수 있으므로 대표성 확보를 위하여 도입이 필요
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 우리나라 현실에 적합한 정부형태 논의와 연동하여 논의 중
● 우리나라의 현실에 적합한 정부형태가 무엇인지에 대한 논의와 연동하여 논의할 필요가 있으며, 대통령 직선제를 유지하고 대통령에게 실질적 권한을 부여할 경우에는 결선투표제 도입 여부를 헌법사항으로 논의할 필요가 있다는 의견이 개진되었음.
■ 외국 입법례
▶ (오스트리아) 헌법 제60조제1항부터 제3항까지 ◦ (1)연방대통령은 국민의회 선거권이 있는 남성과 여성의 평등, 직접, 자유 및 비밀 선거권에 의해 연방국민에 의해서 선출된다. 단, 한 사람의 입후보자가 선거에 입후보하면 선거는 표결의 형태로 이루어져야 한다. 제26조제5항 내지 제8항(국민의회 의원선거 절차 규정)이 준용된다. (2)유효투표의 과반수를 얻은 사람이 선출된다. 그러한 과반수가 나오지 않으면 두 번째 선거가 이루어진다. 이 선거에서는 첫 번째 선거에서 최다 득표를 한 2인 중 1인에게 투표를 해야 유효하다. (3)국민의회에 대한 선거권이 있고 선거일 이전에 만 35세가 된 사람만이 대통령에 선출될 수 있다. 지금 대통령인 집안의 구성원이나 한 번 대통령이 된 적이 있는 가문의 구성원은 피선거권에서 제외된다.
▶ (프랑스) 헌법 제6조 및 제7조 ◦ 제6조 대통령은 보통, 직접선거에 의하여 5년 임기로 선출한다. (후략) ◦ 제7조 대통령은 유효투표의 절대 과반수 획득에 의하여 선출된다. 제1차 투표에서 절대 과반수를 획득한 후보자가 없는 경우에는 그로부터 14일 후에 제2차 투표를 실시한다. 제1차 투표에서 더 많이 득표한 후보자가 사퇴한 경우에는 제1차 투표에서 최다 득표한 2인의 후보자만 제2차 투표에 참가할 수 있다. (후략)
12. 대통령의 특별사면권 제한
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제79조 ①대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 사면·감형 또는 복권을 명할 수 있다.
②일반사면을 명하려면 국회의 동의를 얻어야 한다.
③사면·감형 및 복권에 관한 사항은 법률로 정한다.
● 제헌헌법은 “사면·감형 또는 복권을 명한다”라고 규정
● 제2공화국(제3차 개정헌법)은 대통령이 국무회의의 의결에 의하여 사면 등을 명함을 규정하고 현행 제3항과 같은 위임규정을 신설
● 제3공화국(제5차 개정헌법)부터 현행과 같이 규정
■ 주요 쟁점사항
● 대통령의 특별사면권 남용을 방지하기 위하여 특별사면절차를 강화하거나, 특별사면의 범위를 제한할지 여부
■ 주요 논거
● (현행 유지) 특별사면권은 국가원수로서 대통령의 전속적인 권한이므로 사면제도의 취지를 살리기 위해서는 현행대로 유지할 필요가 있으며, 현행 특별사면의 폐해는 사면법(사면심사위원회 심사·자문)이나 실제 운용의 문제로 해결할 수 있으므로 현행 유지 필요.
● (특별사면권 행사절차 강화) 입법부나 사법부에 견제장치를 둠으로써 대통령의 특별사면권이 권력분립의 원칙에 따라 행사되도록 할 필요. 다만, 특별사면은 법원의 재판에 대한 해제에 해당하므로 대법원장의 동의를 받도록 하자는 견해와 대법원장의 동의절차에 실효성이 의문시 되므로 국회의 견제를 받도록 하자는 견해가 있음.
● (특별사면의 범위를 제한) 특별사면권은 대통령 고유의 권한이므로 행사절차를 강화하기 보다는 국민의 법감정을 고려하여 반인륜적 범죄나 반인도주의적 범죄 등 특별사면이 제한되는 범죄의 대상 또는 사유를 헌법에 명시할 필요가 있음.
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 특별사면권의 남용을 방지해야 한다는 데에 대체로 공감하나, 그 방법에 대해서는 다양한 의견 개진이 있었음
● 특별사면권의 남용을 방지해야 한다는 점에 대체로 공감하면서 ① 일반사면과 특별사면을 통합하여 사면위원회에서 심사를 하게하고 국회의 동의를 거쳐야 한다는 의견 ② 특별사면을 존치하는 경우 대법원장의 동의를 받도록 할 필요가 있다는 의견 ③ 특별사면권 행사절차를 헌법에 명시하기 보다는 특별사면의 사유·범위·대상을 제한하는 방식으로 남용을 방지할 필요가 있다는 의견 등이 개진되었음.
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제2조제2항 ◦ (전략) 대통령은 미국에 대한 범죄에 관하여, 탄핵의 경우를 제외하고, 형의 집행정지 및 사면을 명할 수 있는 권한을 가진다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제60조제2항 ◦ 연방대통령이 개별적인 사안에서 연방을 위하여 사면권을 행사한다.
▶ (오스트리아) 헌법 제65조제2항 ◦ 나아가 연방대통령에게는 – 이 헌법의 다른 규정에 의해 그에게 이관된 권한 이외에 – 다음과 같은 권한이 있다.
c) 개별적인 경우에 있어서, 법원의 확정판결을 받은 사람의 사면, 법원에 의해 선고된 형의 감경 또는 변경, 사면단계에서 형 집행의 유예와 유죄판결의 파기 및 직권으로 소추되어야 하는 가벌행위에 대한 형사소송절차의 중지
▶ (프랑스) 헌법 제17조 ◦ 대통령은 특별사면권을 가진다.
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 위원 명단
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 자문위원 명단(경력)
▶ [개헌.Ⅰ총강 및 기본권편] 헌법 전문 5.18 등 추가/국민에서 사람으로 변경/차별금지 추가/양성평등 신설/근로자를 노동자로 변경/공무원 근로3권 보장/동일가치노동 동일임금 원칙 명시 등
▶ [개헌.Ⅱ정부형태편] 양원제/국회의원 정수/불체포특권 폐지/면책특권 방지/정부 법률안 제출권 폐지/법률안 국민발안제/정·부통령제/5년 단임제 변경/대통령 결선투표제/사면권 제한 등
▶ [개헌.Ⅲ지방분권편] 지방자치의 확대/지방권한과 자치입법권 확대/지방세조례주의 도입/중앙과 지방간 사무배분 원칙/헌법 총강 지방분권국가 선언/주민자치권 신설 등
▶ [개헌. Ⅳ재정·경제편] 예산법률주의 도입/정부의 지출예산 증액동의 폐지·수정/재정준칙 명시/감사원 소속변경/경제민주화 조항 강화/토지공개념 신설/경자유전 원칙 폐지 등
▶ [개헌.Ⅴ정당선거편] 정당 공천 민주적 원칙 헌법 명시/비례대표 선거원칙 헌법 명시/선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 헌법 명시
▶ [개헌.Ⅵ사법부편] 대법원장의 대법관 제청권 폐지/대법원장의 법관 임명권 폐지/평시 군사법원 폐지/비상계엄 군사재판 단심 폐지/검찰총장 인사추천위원회 도입/검사장 주민직선제 도입 등
▶ [개헌.Ⅶ 헌법개정절차편] 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부/헌법개정절차의 개선 여부
▶ [개헌] '나라살리는 헌법개정 국민주권회의' 운영회의·창립회원 명단
▶ [개헌] '지방분권개헌국민행동' 위원 명단
대한민국헌법(1948.7.17 제정·1987.10.29 전부개정).hwp
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