[개헌. Ⅳ재정·경제편] 예산법률주의 도입/정부의 지출예산 증액동의 폐지·수정/재정준칙 명시/감사원 소속변경/경제민주화 조항 강화/토지공개념 신설/경자유전 원칙 폐지 등
국회 2018. 1. 5.■ 헌법개정 주요 의제 개요
1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정
- 국가정체성 및 국가가 지향해야 하는 가치를 명확히 하기 위해 헌법 전문 및 총강을 개정하는 것의 필요성을 논의
<주요 검토대상>
1) 헌법 전문 개정 여부(역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부)
2) 수도(首都) 규정 신설 여부
■ 헌법개정 주요의제 7개 분야 (目次)
Ⅳ 재정·경제
↘ 재정·경제민주주의 구현을 위한 제도 개편
1. 예산법률주의 도입 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제54조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.
②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.
● 헌법 상 예산법률주의가 명문의 규정으로 채택된 바 없음
■ 주요 쟁점사항
● 예산의 목적, 내용, 구체적 집행기준 등을 법조문의 형태로 기재하여 예산을 법률의 형식으로 의결하는 예산법률주의를 도입할지 여부
● 예산법률주의를 도입하는 경우 구체적인 제도운용 방안 및 입법모델
■ 주요 논거
● (도입 필요) 국회가 예산의 목적, 내용, 제약, 권한과 책임 등을 법률의 형식으로 규정할 수 있게 되므로 재정민주주의원칙에 부합하고, 예산의 법규범성을 명확하게 할 수 있으며, 예산의 투명성과 재정운용의 책임성 제고
● (도입 유보) 예산법률주의 도입 시 예산법률에 예산의 집행방식 등이 구체적으로 규정됨에 따라 예산집행의 경직성 증가가 우려되고, 예산안을 법률 조문화함에 따라 예산법률 편성·심의 단계에서 시간과 노력이 소요되며, 제도 정착에 많은 시일이 소요될 것으로 예상
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 예산의 책임성과 투명성 확보를 위하여 예산법률주의를 도입하는 데 대체로 공감
● 예산법률주의를 도입하게 되면 예산의 법규범성이 명확해지고, 예산법률에 예산의 목적, 내용, 제약, 권한과 책임 등의 내용이 규정됨으로써 예산의 투명성과 재정운용의 책임성이 제고될 것으로 기대된다는 데 대체로 공감이 이루어짐.
● 그밖에 ① 예산법률주의 도입 시 국회가 의결한 법률의 내용대로 집행하여야 하므로 정부의 집행 재량이 축소되어 예산 집행 과정의 경직성이 심화될 수 있다는 의견, ② 예산법률주의 도입 시 우리나라 현실에 맞도록 제도가 정착되려면 많은 시일이 소요될 것으로 우려된다는 의견, ③ 예산법률주의를 도입하더라도 예산법률에 정부가 재량적으로 예산을 집행할 수 있는 규정을 마련하는 등과 같은 방식으로 정부 예산집행의 신축성 확보가 가능하다는 의견 등이 개진되었음.
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제1조제9항 ◦ (전략) 국고는 법률에 따른 지출승인에 의하여만 지출할 수 있다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제110조제2항 ◦ 예산안은 그 연한에 따라 1년 또는 다년 회계연도로 나누며 제1차 회계연도의 개시 전에 예산법률에 의하여 확정되어야 한다. (후략)
▶ (오스트리아) 헌법 제51조제1항 ◦ 국민의회는 연방재정기본법 및 그 범위 내에서 연방재정법을 의결한다. 그 협의에는 연방정부의 안이 토대가 되어야 한다.
▶ (프랑스) 헌법 제34조 및 제47조 ◦ 제34조 (전략) 재정 법률들은 조직법에서 정한 요건과 유보에 따라 국가의 세입과 세출을 정한다. (후략) ◦ 제47조 의회는 조직법에서 정하는 바에 따라 재정 법안을 의결한다. (후략)
▶ (일본) 헌법 제83조, 제85조 및 제86조 ◦ 제83조 국가의 재정을 처리하는 권한은 국회의 의결에 기하여 행사하여야 한다. ◦ 제85조 국비를 지출하거나 국가가 채무를 부담할 경우에는 국회의 의결에 기하여야 한다. ◦ 제86조 내각은 매 회계연도의 예산을 작성하여 국회에 제출하고 그 심의를 받아 의결을 거쳐야 한다.
2. 정부의 증액동의조항 폐지(수정) 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법개정 연혁
제57조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.
● 제헌헌법 제91조로 신설된 이후 내용은 그대로 유지되고 있음
■ 주요 쟁점 사항
● 현행 헌법 상 정부의 증액동의 조항이 국회의 예산수정권한을 과도하게 침해하므로 이를 폐지 또는 수정하여 국회의 예산심사권한을 확보할 필요가 있다는 논의
■ 주요 논거
● (증액동의 조항 폐지) 국민대표기관인 국회가 제한 없는 예산수정권한을 갖는 것이 재정민주주의 원칙에 부합하고 정부보다 국회에서 국민 여론 수렴이 잘 이루어질 수 있으므로 국민의 요구에 부응하는 예산편성이 가능
● (증액동의 조항 수정) 해당 조항이 국회의 예산심의권한을 제약하는 측면이 있으나 폐지할 경우 국회가 과도하게 예산을 증액하는 등의 부작용이 발생할 수 있으므로 보완책을 강구하는 방향으로 수정
● (증액동의 조항 유지) 폐지하는 경우 국회에서 과도한 예산증액을 하는 경우가 발생하더라도 행정부가 이를 견제할 수 있는 수단이 없으므로 해당 조항 유지
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 국회가 예산안을 심도깊게 심사하여 가장 바람직한 방향으로 수정할 수 있도록 증액동의 조항을 폐지하되, 우려되는 부작용에 대해서는 대안을 마련하여 대비하자는 데 대체로 공감
● 증액동의 조항을 폐지하여 국회의 적극적 예산수정권한을 인정할 필요가 있다는 데 대체로 공감대가 형성되었음. 다만, 폐지 시 국회에서 과도한 예산 증액이 이루어져 국가재정이 악화될 우려가 있다는 의견에 대해서는 제도적인 보완책을 마련하여 대비하기로 논의가 이루어짐.
● 대안적 제도로는 ① 정부가 제출한 예산 규모의 총액 범위 내에서 국회가 자유롭게 예산을 수정할 수 있도록 하는 방안, ② “정부가 제출한 예산 총액의 일정 비율 이내” 등과 같이 국회가 증액할 수 있는 범위의 한도를 설정하는 방안, ③ 국회가 증액을 하는 경우 재원조달 방안도 함께 마련하도록 하는 방안 등이 논의되었음.
● 또한, “편성–심의–집행–결산”이라는 예산의 과정을 볼 때, 가장 중요한 편성과 집행 권한을 행정부가 가지고 있는 현재의 구조가 유지되는 한 증액동의 조항을 폐지 또는 수정하는 것만으로는 예산과정의 견제와 균형이 달성되기 어렵기 때문에 보다 근본적인 개편이 필요하다는 의견도 개진됨.
● 그 밖에 국회예산정책처의 기능 강화, 예산결산특별위원회의 상임위화 등 국회 내 예산관련 기구를 개편할 필요가 있다는 의견, 예산편성 과정에서부터 정부가 국회와 협의하여 국회의 의견을 반영하도록 하는 제도적 장치의 도입이 필요하다는 의견 등도 개진되었음.
■ 외국 입법례
● 의회의 예산수정권한 – OECD 33개 회원국 대상 조사결과(2014)
● 의회의 수정권한에 대하여 정부가 관여하는 형태의 제약이 없는 경우가 약 52%(17개국)이나, 증액동의 등 정부에 의한 제약이 있는 경우가 약 18%(6개국)임.
▶ 의회가 예산을 제한없이 수정할 수 있는 권한을 가진 국가 (17개국, 52%) 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 독일, 헝가리, 일본, 룩셈부르크, 멕시코, 뉴질랜드, 노르웨이, 포르투갈, 터키, 슬로바키아, 스웨덴, 스위스, 미국
▶ 정부가 제안한 총액 내에서 수정할 수 있는 권한을 가진 국가 (8개국, 24%) 체코, 에스토니아, 이스라엘, 이탈리아, 네덜란드, 폴란드, 슬로베니아, 스페인
▶ 정부가 제안한 예산에 대하여 의회가 수용 또는 거부 중 선택만 할 수 있는 국가 (2개국, 6%) 그리스, 아일랜드
▶ 증액 시 정부 동의를 요하는 경우 등 의회의 수정 권한에 제약이 있는 국가 (6개국, 18%) 칠레, 영국, 호주, 캐나다, 한국, 프랑스
주1: 독일과 멕시코의 경우 OECD의 조사결과와 독일기본법(헌법) 규정과 상이한 것으로 보이므로 해석 상 주의가 필요함 (※ <참고> 「독일기본법」 제113조제1항 연방정부가 제안한 예산안의 지출을 증액하거나 새로운 지출을 포함하거나 향후 새로운 지출을 수반하는 법률은 연방정부의 동의를 요한다. 이는 수입 감소를 포함하거나 또는 장차 수반하는 법률의 경우에도 동일하다. (이하 생략)/멕시코 예산제도법은 의회가 예산을 증액하려는 경우, 재원 계획 또는 타 사업의 삭감을 요구함)
3. 재정준칙 등 도입 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
(규정 없음)
■ 주요 논거
● (재정준칙 도입 필요) 과도한 국가부채를 방지할 필요가 있고, 재정준칙을 헌법에 규정하면 구속력이 제고되어 재정건전성 확보에 기여할 수 있다는 의견
● (재정준칙 도입 유보) 재정상황에 따른 탄력적 재정운용을 저해하고, 재정의 경기대응성이 떨어질 우려가 있다는 의견
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 국가재정의 원칙이나 재정준칙의 헌법 도입 필요성에 대하여 대체로 공감대 형성
● 국가재정의 원칙이나 재정준칙을 헌법에 규정함으로써 국가재정의 건전성 등을 확보하는 데 기여하도록 해야 한다는 데 대체로 공감대가 형성되었음.
● 다만, ① 수지균형의 원칙을 명시하는 안, ② 재정의 민주성·경제성·건전성 등과 같은 국가재정의 원칙을 명시하는 안, ③ 국가채무 등 재정지표에 관한 구체적인 재정운용목표(재정준칙)를 명시하는 안 등 구체적인 도입 방안에 대하여는 지속적으로 논의하기로 함.
■ 외국 입법례
● 주요국 재정준칙 현황
※ 위 국가의 준칙은 경기변동요인을 감안하여 조정된 전망치, 재정수지 등을 사용
※ EU는 공동통화(유로)를 유지하기 위하여 회원국들에게 강한 재정준칙을 마련하여 시행하고, 재정건전성을 일정 수준 이상으로 유지하도록 하고 있음.
▶ (독일) 기본법 제109조제2항, 제115조제2항 ◦ 제109조 (2) 연방 및 주는 유럽공동체의 창설을 위한 조약 제104조에 근거하여 재정규율의 준수를 위하여 유럽공동체의 법령으로부터 나오는 독일연방공화국의 의무를 공동으로 이행하고 이와 관련하여 전체 경제의 균형의 요청을 고려한다. ◦ 제115조 (2) 수입과 지출은 기본적으로 부채(Kredit)를 통한 수입이 없이 균형을 이루어야 한다. 이 원칙은 부채(Kredit)를 통한 수입이 명목국민총생산의 100분의 0.35를 초과하지 않으면 유지된 것으로 본다.
▶ (스위스) 헌법 제126조제1항 ◦ 연방은 중기에 걸쳐 수입과 지출의 균형을 유지한다.
▶ (오스트리아) 헌법 제51조제6항제1호 ◦ 연방의 예산관리에는 다음 사항들이 적용된다.
1. 연방재정기본법의 분야들의 상한선을 초과해서는 안되며, 지체하면 위험한 전시 등 경우(제51b조제2항) – 절약이나 수입증대를 통해서 보충이 보장되는 한에서
– 예외적으로 그러한 선을 초과해도 될 권한이 부여될 수 있다.
▶ (프랑스) 헌법 제34조 ◦ (전략) 중기 공공재정 운용방향은 국가계획법에 의해 규정되며, 공공행정 회계 균형 목표를 지향한다.
4. 감사원의 공정성·중립성 확보를 위한 감사원 소속변경 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제97조 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다.
● 우리나라는 1948년 정부수립시 심계원(헌법기관)과 감찰위원회(법률기관)를 국가감사기구로 설치
● 심계원(대통령 소속)은 ｢헌법｣ 제95조를 근거로 회계검사를, 감찰위원회(’61년 대통령 → 의원내각제 총리 소속)는 ｢정부조직법｣ 제40조를 근거로 감찰업무 담당
● 이후 제5차 개헌(1963년)에서 통합된 국가감사기구로 감사원을 설치(대통령 소속)
■ 주요 쟁점사항
● 감사원의 정치적 중립성 및 공정성 제고 등의 측면에서 감사원의 소속을 변경할 필요가 있는지, 변경한다면 어디 소속으로 두는 것이 가장 적정한지에 대한 논의
■ 주요 논거
● (대통령 소속으로 유지하자는 견해) 피감기관의 협조와 감사결과의 실효성을 확보하기 쉽고 감사원에 대하여 제기되는 문제점은 제도개선을 통해서도 해결 가능하므로 대통령 소속으로 유지하자는 견해
● (국회 소속기구로 하자는 견해) 국민의 세금으로 국가가 살림을 제대로 하는지 감시·감독하는 것은 국민의 대표인 의회의 임무이며 전통적·본질적 고유권능이므로 감사원을 국회로 이관하여 정부가 재정을 제대로 집행하고 있는지를 국회가 점검·감독할 필요가 있다는 견해
● (독립기구로 설치하자는 견해) 감사원을 국회 소속으로 하는 경우에는 국회 및 국회의원의 영향력 하에 있게 되어 정치적 중립성과 독립성을 확보하는 데 문제가 발생할 우려가 있으므로 별도의 독립기구로 설치할 필요가 있다는 견해
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 현행 헌법 상 감사원이 대통령 소속으로 설치되어 그 역할과 기능이 제약되고 있어 이번 개헌 시 개편이 필요하다는 데 공감대 형성
● 감사원의 중립성과 공정성을 확보하기 위해서는 대통령 소속으로 설치되어 있는 감사원의 소속을 변경할 필요가 있다는 데 대체로 공감대가 형성되었음.
● 다만, 구체적인 소속 변경의 방안과 관련하여 ① 국민에게 선출되어 민주적 정당성을 가진 국회로 이관하여 행정부에 대한 국회의 감시·감독기능을 지원하도록 하는 것이 적정하다는 의견, ② 국회로 이관하는 경우 국회로 권력이 과도하게 집중된다는 우려가 있으며 감사원의 정치적 중립성 확보가 어려울 수 있으므로 독립기구로 설치하는 것이 적정하다는 의견, ③ 감사원을 독립기구화 하는 것은 사실상 4부체제로의 전환을 의미하게 되어 적정하지 않다는 의견 등이 개진됨.
● 그밖에 감사원과 관련하여 ① 감사원을 독립기구화하는 경우에 대하여는 감사원의 권한 남용을 방지하기 위한 민주적 통제방안이 먼저 마련될 필요가 있다는 의견, ② 국회로 이관하는 경우 회계검사권만 이관할 것인지, 직무감찰권까지 이관할 것인지에 대하여 검토가 필요하다는 의견, ③ 감사원의 업무로 정책감사를 명시할 필요가 있다는 의견 등도 개진되었음.
■ 외국 입법례
● 회계검사기관 관련 각국의 사례 – OECD 35개 국가의 현황
▷ 의회 소속형 회계검사기관 → 미국, 멕시코, 영국, 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 덴마크, 노르웨이, 이스라엘, 헝가리, 스웨덴, 오스트리아, 핀란드, 아이슬란드, 폴란드 등 15개국
▷ 독립기관형 회계검사기관 → 독일, 네덜란드, 일본, 칠레, 룩셈부르크, 벨기에, 라트비아, 아일랜드, 에스토니아, 체코, 슬로베니아, 슬로바키아 등 18개국
▷ 행정부형 회계검사기관 → 한국과 스위스 등 2개국
▶ (독일) 기본법 제114조제2항 ◦ 구성원이 사법적 독립성을 갖는 연방회계감사원은 결산, 예산집행 및 경제운영의 경제성과 적정성을 심사한다. (후략)
▶ (프랑스) 헌법 제47-2조 ◦ 회계감사원은 정부활동에 관한 감독업무에 있어서 의회를 지원한다. 회계감사원은 재정법과 사회보장기금법의 집행감독, 공공정책의 평가에 있어서 정부와 의회를 지원한다. (후략)
▶ (오스트리아) 헌법 제122조제1항․제2항, 제126조의a부터 제126조의c까지 및 제127조부터 제127조의b까지
◦ 제122조 (1) 회계감사원은 직접 국민의회에 소속되어 있다. 회계감사원은 그것이 연방의 집행에 해당하는 한에서 연방경영과 법적이고 직업적인 대의체의 경영에 관한 사항에서는 국민의회의 기관이고, 주경영, 지방자치단체연맹경영, 지방자치단체경영 및 법적이고 직업적인 대의체의 경영에 관한 사항에서는 그것에 주의 집행에 해당하는 한 해당 주의회의 기관이다. (2) 회계감사원은 연방정부와 주정부로부터 독립되어 있으며 오직 법률의 규정에만 구속된다.
◦ 제126조의a 회계감사원과 어떤 권리주체(제121조제1항) 사이에 회계감사원의 권한을 규정하는 법률규정의 해석에 관해 의견이 다르면, 연방정부나 주정부 또는 회계감사원의 신청으로 헌법재판소가 판단한다. 모든 권리주체는 헌법재판소의 법률적 견해에 따라 회계감사원을 통한 감사가 가능하도록 할 의무가 있다.
◦ 제126조의b (1)회계감사원은 연방의 전체 국가경제, 나아가 연방의 기관이나 연방의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 기관의 경영을 감사해야 한다. (2)회계감사원은 나아가 연방 단독으로 혹은 회계감사원의 권한에 종속하는 다른 권리주체와 공동으로 자본금, 기본금 및 자기자본의 최소한 50%를 소유한 기업이나 연방 단독으로 혹은 다른 주체와 공동으로 운영하는 기업의 경영을 감사한다. (후략)(3)회계감사원은 연방의 재산을 소유한 공법적인 단체의 경영을 감사할 권한이 있다. (4)회계감사원은 국민의회의 의결이나 국민의회의 구성원의 요청에 의해 자신의 권한 내에서 특별한 경영감사활동을 수행해야 한다. 상세한 규정은 국민의회의 업무규정에 관한 연방법률로 정한다. (후략)(5)회계감사원의 감사는 숫자상의 정확성, 기존의 규정과의 합치, 나아가 절약성, 경제성 및 합목적성에까지 미친다.
◦ 제126조의c 회계감사원은 사회보험의 주체의 경영을 감사할 권한이 있다.
◦ 제127조 (1)회계감사원은 주의 독자적인 권한에 속하는 경영과 주의 기관이나 이것을 위해 주의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 시설의 경영을 감사해야 한다. 감사는 숫자상의 정확성, 기존의 규정과의 합치, 나아가 절약성, 경제성 및 합목적성에까지 미친다. 그러나 그것은 헌법적으로 권한이 있는 대의기관의 경영에 표준이 되는 의결은 포함하지 않는다.
◦ 제127조의a (1)회계감사원에 의한 감사를 받아야 하는 것은 인구 2만 명 이상의 지방자치단체의 경영과 지방자치단체의 기관이나 지방자치단체의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 시설의 경영이다. (후략)
◦ 제127조의b (1)회계감사원은 전문 기관의 경영을 감사할 권한이 있다.
▶ (일본) 헌법 제90조제1항 ◦ 국가의 수입지출의 결산은 모두 매년 회계검사원이 이를 검사하여 내각은 다음 연도에 그 검사보고와 함께 이를 국회에 제출하지 않으면 안 된다.
▶ (스웨덴) 기본법(정부조직법) 제13장제7조 ◦ 감사원은 의회 소속으로 국가의 활동을 감시하는 역할을 한다. 국가 활동 이외의 활동에 대한 감사 범위의 확대는 법률로 정한다.
5. 경제민주화 조항 강화 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제119조 ① 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.
② 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.
● 제헌헌법에서 “대한민국의 경제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각인의 경제상 자유는 이 한계내에서 보장된다.”고 규정(제84조)
● 제111조 ① 대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ② 국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다. 제5차 개정헌법(1962년)에서 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중하는 경제질서의 원칙을 규정한 제1항과 경제에 관한 국가의 규제와 조정을 규정한 제2항으로 분리(제111조)
제111조 ① 대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.
② 국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다.
● 제7차 개정헌법(1972년)에서 조항 위치 이동(제116조)
● 제8차 개정헌법(1980년)에서 “독과점의 폐단은 적절히 규제·조정한다”는 제3항을 신설(제120조)
● 제9차 개정헌법(1987년)에서 제1항에 “기업”을 추가하고, 제2항의 국가 개입의 목적을 “균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여”로 하며, “경제에 관한 규제와 조정을 한다”를 “할 수 있다”로 개정(제119조)
■ 주요 쟁점사항
● 경제민주화 조항을 헌법 개정 시 강화하는 방향으로 개정할 것인지 또는 현행대로 유지할 것인지 등에 대한 논의
■ 주요 논거
● (강화하자는 견해) 우리사회가 당면한 경제적·사회적 불평등을 해결하기 위하여 경제민주화 규정을 강화하자는 견해
● (현행대로 유지하자는 견해) 현행 헌법 조항에 근거하여서도 다양한 법률과 제도를 통한 국가의 규제와 조정이 충분히 이루어지고 있으므로 현행대로 유지하자는 견해
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견개진]
○ 현행 헌법 상 경제민주화 조항의 취지를 강화할 필요가 있다는 의견과 현행대로 유지하자는 의견 등 개진
● 소득 양극화, 부익부 빈익빈, 불공정 거래 등과 같은 사회적 문제가 심화되고 있으므로 이를 해결하기 위한 방안으로 헌법 상 경제민주화 조항을 강화할 필요가 있다는 의견이 다수 개진되었음.
● 반면, 현행 헌법 조항에 근거하여서도 다양한 법률과 제도를 통한 국가의 규제와 조정이 충분히 이루어지고 있으므로 현행대로 유지하자는 의견도 개진되었음.
● 그 밖에 경제민주화 조항의 구체적인 강화 방안에 대하여는 ① 제119조제1항에 기업의 사회적 책무에 관한 내용을 추가하는 방안, ② 제119조제2항의 “규제와 조정을 할 수 있다”를 “한다”로 개정하는 방안 등이 제시되었음.
■ 외국 입법례
▶ (독일) 기본법 제104조의b ◦ 기본법이 입법권을 부여하는 한 연방은 다음 사항을 위하여 필요한 주와 지방자치단체(지방자치단체연합)의 특별히 중요한 투자에 관한 재정보조를 주에게 제공한다.
1.전체 경제적인 균형의 장애 제거
2.연방영역에서 상이한 경제력 조정
3.경제성장의 촉진
▶ (스위스) 헌법 제100조제1항 및 제2항 ◦ (1) 연방은 균형 있는 경제발전을 달성하기 위하여 대책을 마련하고, 특히 실업 및 물가인상을 방지하고 억제하기 위한 조치를 강구한다. (2) 연방은 각 지역의 고유한 경제발전을 감안한다. 연방은 주 및 산업계와 공조한다.
▶ (스페인) 헌법 제131조제1항 및 제138조제1항 ◦ 제131조 (1) 국가는 전체의 수요를 충족하고, 지역별 또는 분야별로 균형적이고 조화로운 발전을 도모하며 소득 및 부의 증대와 이에 대한 공정한 배분을 촉진하기 위하여 법률에 따라 일반 경제활동을 계획할 수 있다. ◦ 제138조 (1) 국가는 스페인 영토 내 다른 지역 간의 적절하고도 정당한 경제적 균형의 확립에 노력하고, 특히 도서문제를 고려함으로써 헌법 제2조에 규정된 연대의 원칙의 효과적 실현을 보장한다.
▶ (터키) 헌법 제166조 ◦ 경제, 사회 및 문화 발전, 특히 신속하고 균형 있으며 조화로운 전국적인 산업 및 농업 발전, 상세한 분석과 평가를 토대로 한 국가자원의 효율적인 사용 및 이러한 목적을 위한 필요한 조직설립은 국가의 의무이다. (후략)
6. 토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담 부과(이른바 토지공개념)를 위한 근거규정 별도 신설 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법
● 현재 토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담 부과 제도의 일환으로 개발이익환수제 등이 시행되고 있고, 헌법적 근거로는 제122조, 제23조제2항 등을 들 수 있음.
제23조 ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.
제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
■ 주요 쟁점사항
● 토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담 부과(이하 토지공개념으로 약칭)에 관한 별도의 명문 규정을 마련할 필요가 있는지 여부에 대한 논의
■ 주요 논거
● (토지공개념에 대한 별도의 헌법 규정을 마련할 필요가 있다는 견해) 토지의 유한성, 생산수단·생활기반으로서의 중요성, 토지 공급과 수요의 불균형 및 이로 인한 사회적 불평등 심화의 문제를 해소하기 위하여 토지공개념의 중요성을 강조한다는 측면에서 토지공개념에 대한 별도의 헌법규정을 마련할 필요가 있다는 견해
● (토지공개념에 대한 별도의 헌법 규정을 마련할 필요가 없다는 견해) 현행 헌법 하에서도 토지공개념에 기반한 법률과 제도가 존재하므로 토지공개념에 대한 별도의 헌법규정을 마련할 필요가 없다는 견해
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 토지공개념에 관한 명문의 규정을 도입할 필요성에 대하여 다양한 의견 개진
● 토지공개념 관련 법률이 헌법재판소의 위헌 결정을 받은 점을 볼 때 향후 관련 정책을 추진할 때 위헌 논란이 재발될 우려가 있으므로 헌법 개정 시 이러한 점을 고려할 필요가 있다는 의견, 현재도 개발제한구역 등 토지 관련 규제가 강한 측면이 있다는 의견 등이 개진되었음.
● 또한, 과도한 투기와 투기를 통한 불로소득 발생의 문제에 대응하기 위하여 헌법에 있는 현행 토지공개념을 더욱 분명하게 규정할 필요가 있다는 의견이 개진되었음. 구체적인 방안으로는 ① 현행 헌법 제119조에 “토지와 천연자원은 국민을 위하여 존재하는 것이며 그 활용은 공공의 이익에 부합되도록 하여야 한다”는 조항을 제3항으로 신설하는 방안과 ② 제122조제1항에 “국토에 대한 투기를 방지하기 위하여” 국가가 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있도록 개정하는 방안이 제시되었음.
■ 외국 입법례
▶ (스페인) 헌법 제47조 ◦ 제47조 모든 스페인 국민은 품위 있고 적절한 주거를 향유할 권리를 가진다. 국가는 이러한 권리를 실현하기 위하여 필요한 조건을 개선하고, 투기 억제를 위해 공공의 이익에 따라 토지의 사용을 규제하는 적정한 기준을 확립한다. 지역사회는 공공기관의 도시계획에서 비롯된 이익을 향유한다.
▶ (러시아) 헌법 제9조 및 제36조 ◦ 제9조 1.토지와 기타 천연자원은 러시아연방 내 해당지역에 거주하는 제민족의 생활과 활동의 기반으로써 이용되고 보호된다. 2.토지와 기타 천연자원들은 개인소유, 국가소유, 자치단체 소유 및 여타의 소유형태가 될 수 있다. ◦ 제36조 1.개인이나 단체는 토지를 사유재산으로 소유할 권리를 갖는다. 2.환경을 훼손하지 않고 타인의 권리 및 적법한 이익을 침해하지 않는 한, 자연자원이나 토지의 소유, 사용과 처분은 자유롭게 행할 수 있다. 3.토지 이용의 조건과 절차는 연방법에 따라 정한다.
▶ (멕시코) 헌법 제27조 ◦ 제27조 영토 내의 모든 토지와 물의 소유권은 원래 국가에 귀속된다. 국가는 이 권리를 개인에게 이전할 수 있고, 이에 따라 사유재산이 된다. 사유재산의 수용은 공익을 위한 경우에 한하여 인정되고, 보상금의 지급을 조건으로 한다.국가는 공공재화를 공평하게 분배하고, 이를 보존하며, 국가의 균형 잡힌 개발을 달성하고, 농촌과 도시 인구의 생활수준을 개선하기 위하여 언제든지 사유재산에 대하여 공익상 필요한 제한을 부과할 뿐만 아니라 사회적 편익을 위하여 도용되기 쉬운 천연자원의 이용을 규제할 수 있다. 그러므로 공공사업을 진행하고 인구밀집지역의 건설, 유지, 개선 및 성장을 계획하고 규제하기 위하여 주민정착을 준비하고, 토지, 물 및 산림의 충분한 공급, 사용, 비축 및 최종 사용을 규정하고, 생태계의 균형을 유지 및 회복하고, 대토지를 분할하고, 적용 법규에 따라 공유지 및 공동체의 조직과 집단적 이용을 관리하고, 소농지를 개발하고, 농업, 목축업, 임업 및 농촌 환경에서의 다양한 경제활동을 장려하고, 천연자원의 파괴를 방지하며, 사회에 피해를 주는 손해를 방지하는 데 필요한 조치를 취하여야 한다.
▶ (그리스) 헌법 제18조 ◦ 제18조 [특정한 재산권의 보호 및 징발] ①광산, 채석장, 동굴, 고고학 현장 및 보물, 광물, 유수 및 지하수, 일반적인 지하 자원의 소유 및 처분은 특별법으로 정한다.
②석호 및 대형 호수의 소유, 개발 및 관리, 그리고 이를 배수함으로 인해 발생한 지역의 일반적인 처리는 법으로 정한다.
③전쟁이나 동원령 발생시 군대의 필요로, 또는 공공 질서나 보건을 위협하는 임박한 비상사태에 대처하기 위한 목적으로 재산을 징발하는 경우에 대해서는 특별법으로 정한다.
④토지를 더 수익성 있게 개발하기 위한 농업 지역의 재분배, 그리고 과도한 구획화를 방지하거나 소규모 구획화된 농업용 토지의 재구성을 촉진하기 위한 조치의 채택에 대해서는 특별법으로 정한다.
⑤앞 항들에서 규정된 사례에 추가하여, 특별한 경우 법률에 의해 부동산을 자유롭게 이용․향유할 수 있는 권리를 박탈할 수 있다. 동 법률은 해당 토지의 이용 또는 향유에 대한 보상권을 가진 사람에게 보상금을 지급해야 할 주체와 절차를 명시해야 하며, 보상금은 각각의 경우에 해당하는 조건에 상응해야 한다. 본 항에 따라 부과되는 조치는 그 조치를 필요하게 만든 특별한 사유가 사라지는 즉시 해제되어야 한다. 위의 조치가 부당하게 연장되는 경우 최고 행정 법원은 정당한 이해관계자의 청구에 따라 관련 사안별로 그 조치의 취소를 결정해야 한다.
⑥버려진 토지는 법률의 규정에 따라 국가 경제와 빈농의 재활을 위한 가치 회복을 목적으로 처분할 수 있다. 동 법률에는 합리적인 기한 내에 버려진 토지의 소유자가 다시 나타날 경우 그 소유자의 부분적 또는 최대한의 보상에 관한 규정이 마련되어야 한다.
⑦도시 지역에서 서로 인접해있는 부동산 또는 그 일부가 독립적인 재건축으로 해당 지역에서 현재 적용되거나 앞으로 적용될 것으로 예상되는 건축 법규를 준수하지 못하게 되는 경우, 해당 부동산의 공동 소유를 강제하는 법을 도입할 수 있다.
7. 경자유전의 원칙 폐지 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법개정 연혁
제121조 ① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.
● 제헌헌법(1948년)은 농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한계, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정하도록 규정하였음(제86조).
● 제5차 개정헌법(1962년)은 농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다고 규정하였음(제113조).
● 제8차 개정헌법(1980년)에는 농지의 소작제도는 금지하는 기존 조항을 유지하면서 단서를 신설하여 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다고 규정하였음(제122조).
● 제9차 개정헌법(1987년)에서는 기존 조문의 본문은 제1항으로, 단서는 제2항으로 분리하고, 제1항에 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 한다는 규정을 추가하였음(제121조).
■ 주요 쟁점사항
● 헌법 상 경자유전의 원칙 조항을 폐지할 것인지 현행대로 유지할 것인지 여부
■ 주요 논거
● (경자유전의 원칙을 현행대로 유지해야 한다는 견해) 경자유전의 원칙을 폐지하면 대규모 자본의 무분별한 농지 개발, 식량안보 저해, 농업인의 소작농 전락 또는 농촌의 붕괴 등이 우려되므로 현행대로 유지하여야 한다는 견해
● (경자유전의 원칙을 폐지해야 한다는 견해) 상당한 규모에 이르고 있는 임차농지의 현실을 반영하고, 농업의 현대화·산업화 등 농업의 경쟁력 강화와 발전을 위해서는 경자유전의 원칙을 폐지해야 한다는 견해
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 경자유전의 원칙 폐지 여부에 대하여 농민단체 등의 의견 수렴 이후 논의를 지속하기로 함
● 농업에 대한 헌법 규정의 개정 여부에 관하여는 식량주권, 식량안보의 관점에서 신중하게 검토할 필요가 있다는 의견, 농업인구가 큰 폭으로 감소한 상황 등을 고려할 때 경자유전의 원칙을 고수할 필요가 있는지에 대하여 검토가 필요하다는 의견 등이 개진됨.
● 이에 대해 가톨릭농민회, 한국농업경영인중앙연합회, 한국 4-H 본부, 한국쌀전업중앙연합회, 전국농민회총연맹 등 농업 관련 단체에서는 식량자급, 식량안보, 농업인 보호 필요성 등을 이유로 경자유전의 원칙을 폐지하는 것에 대한 반대 의견을 제출하였음.
■ 외국 입법례
▶ (오스트리아) 헌법 제10조제2항 ◦ 농업의 농지단독상속법에 관한 연방법과 제1항제10호에 따라 반포된 연방법에서, 매우 정확히 표현되어야 할 각각의 법령에 대해 시행법령을 따로 공포할 수 있는 권한이 주의 입법 시 부여될 수 있다. 이런 주법에 있어서는 제15조제6항의 법령이 준용될 수 있다. 그와 같은 경우에 공포되는 시행법령의 집행은 연방의 권한에 속한다. 그러나 시행법령이 주법의 시행법령에도 적용되는 경우에는, 해당 주의 주정부와의 사전 합의가 필요하다.
▶ (독일) 기본법 제74조제1항제17호 및 제91조의a ◦ 제74조 (1) 경합적 입법은 다음 분야를 대상으로 한다. 17. 농업 및 임업 생산의 지원(경지정리법 제외), 식량의 확보, 농업 및 임업생산물의 수출입, 원양어업, 연안어업 및 해안 보호
◦ 제91조의a 연방은 주의 업무수행에 있어서 중요하고 생활관계의 개선을 위하여 연방의 협력이 필요한 경우(공동업무)에 다음 영역에서 협력한다.
1. 지역 경제구조의 개선
2. 농업구조 및 해안보호의 개선
▶ (스위스) 헌법 제104조 ◦ (1) 연방은 농업이 지속가능하고 시장 지향적 생산 정책을 통하여 다음 사항과 관련하여 실질적인 기여를 하도록 보장한다.
a.국민에 대한 안정적 식량 공급
b.천연자원의 보존 및 전원지역의 유지
c.지역 분산적인 인구분포
(2) 연방은 농업에 대하여 합리적으로 요구할 수 있는 자조 조치에 대한 보완으로 필요한 경우에는 자유경제의 원칙에서 벗어나 농민의 토지 경작을 지원한다.
(3) 연방은 농업이 다양한 기능을 수행하도록 조치를 강구한다. 연방은 특히 다음과 같은 권한과 임무를 가진다.
a.연방은 농민이 농업활동에 대한 공정하고 적절한 보상을 받도록 하기 위하여, 환경 보호의 요건을 충족하였음을 증명하는 것을 조건으로, 농민의 소득을 보전해 준다.
b.연방은 경제적으로 유익한 장려책을 통하여 자연친화적인 환경 및 가축에 우호적인 생산법을 장려한다.
c.연방은 식료품의 원산지, 품질, 제조방법 및 가공공정의 표시에 관한 법률을 제정한다.
d.연방은 비료, 화학물질 및 기타 첨가물의 남용으로 인한 환경의 파괴를 예방한다.
e.연방은 그 재량에 따라 농업 연구, 지도 및 교육을 장려하고 투자를 지원할 수 있다.
f.연방은 그 재량에 따라 농촌지역의 토지소유를 안정화하기 위한 법률을 제정할 수 있다.
(4) 연방은 이를 위하여 특별 배정된 농업예산 및 연방의 일반 재원을 투자한다.
▶ (스페인) 헌법 제130조 ◦ (1) 국가는 모든 스페인 국민의 생활수준의 평준화를 위하여 모든 경제 분야, 특히 농업･목축업･어업･수공업 분야의 근대화 및 발전을 장려한다. (2) 위와 같은 목적으로 산악지대에 대하여 특별조치를 취한다.
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 위원 명단
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 자문위원 명단(경력)
▶ [개헌.Ⅰ총강 및 기본권편] 헌법 전문 5.18 등 추가/국민에서 사람으로 변경/차별금지 추가/양성평등 신설/근로자를 노동자로 변경/공무원 근로3권 보장/동일가치노동 동일임금 원칙 명시 등
▶ [개헌.Ⅱ정부형태편] 양원제/국회의원 정수/불체포특권 폐지/면책특권 방지/정부 법률안 제출권 폐지/법률안 국민발안제/정·부통령제/5년 단임제 변경/대통령 결선투표제/사면권 제한 등
▶ [개헌.Ⅲ지방분권편] 지방자치의 확대/지방권한과 자치입법권 확대/지방세조례주의 도입/중앙과 지방간 사무배분 원칙/헌법 총강 지방분권국가 선언/주민자치권 신설 등
▶ [개헌. Ⅳ재정·경제편] 예산법률주의 도입/정부의 지출예산 증액동의 폐지·수정/재정준칙 명시/감사원 소속변경/경제민주화 조항 강화/토지공개념 신설/경자유전 원칙 폐지 등
▶ [개헌.Ⅴ정당선거편] 정당 공천 민주적 원칙 헌법 명시/비례대표 선거원칙 헌법 명시/선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 헌법 명시
▶ [개헌.Ⅵ사법부편] 대법원장의 대법관 제청권 폐지/대법원장의 법관 임명권 폐지/평시 군사법원 폐지/비상계엄 군사재판 단심 폐지/검찰총장 인사추천위원회 도입/검사장 주민직선제 도입 등
▶ [개헌.Ⅶ 헌법개정절차편] 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부/헌법개정절차의 개선 여부
▶ [개헌] '나라살리는 헌법개정 국민주권회의' 운영회의·창립회원 명단
▶ [개헌] '지방분권개헌국민행동' 위원 명단
3.헌법개정특위 자문위원회 경제재정분과 개헌보고서(안) (2017.10.20. 기준).hwp
6.경제재정분과 토론회 자료집 2017.06.20.pdf
