[개헌.Ⅲ지방분권편] 지방자치의 확대/지방권한과 자치입법권 확대/지방세조례주의 도입/중앙과 지방간 사무배분 원칙/헌법 총강 지방분권국가 선언/주민자치권 신설 등
국회 2018. 1. 5.■ 헌법개정 주요 의제 개요
1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정
- 국가정체성 및 국가가 지향해야 하는 가치를 명확히 하기 위해 헌법 전문 및 총강을 개정하는 것의 필요성을 논의
<주요 검토대상>
1) 헌법 전문 개정 여부(역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부)
2) 수도(首都) 규정 신설 여부
■ 헌법개정 주요의제 7개 분야 (目次)
Ⅲ 지방분권
↘ 국가균형발전을 위한 지방분권 강화
1. 지방자치의 확대 여부 및 수준
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제8장 지방자치
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다.
②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.
● 제헌헌법부터 현재까지 지방자치에 관해서는 유사한 내용이 규정됨
● 제5차 개정헌법(1962년)에서 제8차 개정헌법(1980년)까지 부칙에서 지방의회 구성시기를 유예하였으나, 현행 헌법에서 의회구성을 유보한 부칙조항을 삭제함
● 제2공화국(제3차·제4차 개정헌법)은 시, 읍, 면의 장에 대한 직선제를 규정하였으나, 그 외에는 지자체 장의 선임방법을 법률로 위임함
▶ 제헌-4차
(1948-1962) ∘ 헌법에 지방자치 두 조문(제8장 제96조 및 제97조) 규정
※1949년 「지방자치법」제정, 1952년 및 1956년 지방선거(지방의원) 실시
▶ 3차-4차
(1960-1962) ∘ 시, 읍, 면의 장에 대한 직선제 규정
※1960년 제3차 지방선거(지방의원, 지자체 장) 실시
▶ 5차-6차
(1962-1972) ∘ 지자체의 장 선임방법 법률로 위임
∘ 부칙 제7조에서 지방의회 구성시기를 법률로 정하도록 유예
※국가의 근대화와 가난극복이라는 국가목표 하에 지방자치 유보(지방의회 미구성, 지자체 장 임명제)
▶ 7차
(1972-1980) ∘ 부칙 제10조에서 지방의회 구성을 조국통일이 이루어질 때까지로 유예
▶ 8차
(1980-1987) ∘ 부칙 제10조에서 지방의회는 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 구체적인 구성시기를 법률로 정하도록 유예
▶ 현행
(1987-) ∘ 의회구성을 유보한 부칙조항 삭제
※1991년 지방의원 선출, 1995년 지자체 장과 지방의원 동시 선출
■ 주요 쟁점사항
● 현재보다 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권 등 지방의 권한을 확대할지 여부 및 확대 시 구체적인 분권수준과 내용
● 지방의 권한을 확대할 경우 헌법에 이를 구체적으로 규정할지 여부
● 지방자치단체 대신 지방정부 또는 지역정부란 용어를 사용할지 여부
■ 주요 논거
● (지방자치 확대 필요)
– 주민의사에 부합하는 정책을 통해 지역경제 활성화와 주민의 삶의 질 향상을 도모하고, 지방의 자율적인 책임행정이 실현될 수 있으며, 중앙집권으로 인한 비효율성과 불공정 폐해를 극복하고 중앙-지방이 핵심역량에 집중할 수 있어 국가경쟁력 강화
● (현행 유지)
– 현재도 지방자치단체의 역량부족, 선심성 행정, 지역이기주의 등 지방자치의 문제점이 나타나고 있고, 지방자치를 획기적으로 강화하거나 헌법에서 관련 규정을 지나치게 상세화하는 것은 규범적으로나 실질적으로 혼란을 가져올 우려 존재
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 찬반 토론]
○ 지방분권 강화에는 공감대가 형성되었으나, 구체적인 분권수준과 내용은 논의 중
● 다수 위원은 지방분권을 강화할 필요가 있다는 의견을 제시함
● 지방분권의 수준과 추진방법 등에 대해서는 준연방제 수준이나 최소 광역지방정부형 수준의 개혁이 필요하다는 의견부터 지방분권은 바람직하나 점진적으로 접근하자거나 헌법보다는 주로 법률을 개정하자는 의견까지 다양하게 개진됨
● 반면, ① 중앙집권의 역사가 길고 지리적으로 협소하며 문화적 동질성을 가진 우리나라 특성과 최근의 교통·통신의 발달에 비추어 볼 때 지방분권의 필요성이 크지 않고 오히려 도시경쟁력 측면에서 세분화보다는 통합·광역화가 더 필요하다는 의견, ② 광역지방정부형 분권은 기초자치단체의 반대가 있을 수 있다는 의견, ③ 지방공무원 부패 등 지방자치의 역량부족을 우려하는 의견도 일부 제기됨
● ‘특별자치제도’의 근거를 마련함과 동시에 지방자치·분권에 대한 차등 권한 규정을 마련할 필요가 있다는 의견 개진이 있었음.
● 지방분권 관련 조항은 관련 내용과 수준이 다양한데 전체 조문 간 체계적 정합성을 함께 고려하여야 하므로, 자문위에서 작성한 개헌안을 중심으로 논의하기로 함. 이에 제3차(17.2.21.) 및 제4차(17.3.14.)에 지방분권분과 자문위에서 작성한 개헌안을 보고받았고, 이후 제7차(17.8.17.) 회의에 지방분권분과 자문위에서 수정‧보완한 개헌안을 다시 보고받음
※ 지방분권 수준에 따른 유형 구분
주) 김병기, “미래를 위해 먼저 쓴 대한민국 헌법 개정안”, ?분권헌법: 선진화로 가는 길?, 동아시아연구원, 2007 등 참조
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제1조제10항 ◦ 어떠한 주(州)라도 조약, 동맹 또는 연합을 체결하거나, 나포허가장을 수여하거나, 화폐를 주조하거나, 신용증권을 발행하거나, 금화 및 은화 이외의 것으로서 채무지불의 법정수단으로 삼거나, 권리박탈법, 소급처벌법 또는 계약상의 채무를 침해하는 법률 등을 제정하거나, 귀족의 칭호를 수여할 수 없다.어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다. 어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 선박에 대하여 세금을 부과하거나 평시에 군대나 군함을 보유하거나 다른 주(州)나 외국과 협정이나 맹약을 체결할 수 없으며, 실제로 침공당하고 있거나 지체할 수 없을 만큼 급박한 위험에 처해있지 아니하고는 교전할 수 없다.
▶ (독일) 기본법 제28조, 제30조, 제31조 및 제70조 ◦ 제28조 (1) 각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다. (2) 기초 지방자치단체에는 법률의 범위 내에서 지역 공동체의 모든 사안을 자기의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다. 기초 지방자치단체의 연합도 법률상 직무의 범위 내에서 법률이 정하는 바에 따라 자치행정권을 가진다. (후략) ◦ 제30조 이 기본법에 별도의 규정이 없거나 이를 허용하지 않는 한, 국가적 권능의 행사와 국가과제의 수행은 주의 소관사항이다. ◦ 제31조 연방법은 주법에 우선한다. ◦ 제70조 (1) 기본법이 연방에 입법권을 수여하지 않는 한 주가 입법권을 가진다. (2) 연방과 주 사이의 관할의 획정은 전속적 입법과 경합적 입법에 관한 기본법의 규정에 따라 이루어진다.
▶ (오스트리아) 헌법 제5장(제116조제1항‧제2항, 제117조, 제118조제1항 등)
◦ 제116조 (1)모든 주는 지방자치단체로 분류된다. 지방자치단체는 자치권을 지닌 지역단체임과 동시에 행정구역이다. 모든 토지는 하나의 지방자치단체에 속해야 한다. (2)지방자치단체는 독립적인 경제단체이다. 그것은 일반적인 연방법률과 주법률의 범위 내에서 모든 종류의 재산을 점유, 취득, 처분하고, 독자적으로 경제적인 기업을 운영하며, 재정헌법의 범위 내에서 예산을 운영하고 조세를 부과할 권리를 갖는다.
◦ 제117조 (1)지방자치단체의 기관으로는 다음과 같은 것이 규정되어야 한다.
a)지방자치단체의 선거권자에 의해 선출되는 일반대의기관인 지방자치단체의회
b)지방자치단체이사회(시의회), 독자적인 규약을 가진 시의 경우에는 시참사회
c)시장 (후략)
◦ 제118조 (1)지방자치단체의 권한은 고유권한과 연방 또는 주에 의해 위임된 권한이다.
▶ (프랑스) 헌법 제12장(제72조, 제72-1조, 제72-2조, 제73조, 제74조 등)
제12장 지방자치단체
◦ 제72조 공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. 지방자치단체는 지방자치단체 차원에서 가장 잘 행사될 수 있는 권한하에서 제기되는 모든 사항에 대하여 결정을 하여야 한다. 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라 지방의회를 통하여 자율적으로 행정권을 행사하고, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다. (후략)
◦ 제72-1조 각 지방자치단체의 유권자들이 해당 지방의회에 그 소관사항을 의사일정에 포함 시킬 것을 구하는 신청권의 행사요건에 관하여는 법률로 정한다. 조직법이 정하는 바에 따라, 지방자치단체는 그 소관에 속하는 결정안 또는 법률안을 주민투표에 회부할 수 있다. 특별지방자치단체의 설치 또는 조직의 변경을 하려는 경우에는 법률에 따라 관련 지방자치단체들에 등록된 유권자들에 대한 주민투표를 실시할 수 있다. 지방자치단체들의 경계를 변경하는 경우에도 법률에 따라 주민투표를 실시할 수 있다.
◦ 제73조 (전략) 지방자치단체는 일정한 경우에 법률이나 행정입법에서 부여한 권한에 따라 그 소관사항에 해당하는 법률과 행정입법을 변경할 수 있다. (후략)
◦ 제74조 (전략) 지방자치단체의 지위는 다음 사항에 관한 지방의회의 의견개진을 거쳐 채택된 조직법으로 정한다.
-법률과 행정입법의 적용 요건
-지방자치단체의 권한. 이미 해외 지방자치단체에 이양된 권한 외에, 조직법에 의하여 구체화되고 보완되는 제73조 넷째 문단에 열거된 권한의 이양은 허용되지 아니한다.
-지방자치단체들의 조직, 제도운영에 관한 규칙 및 지방의회 선거제도
-특히 지방자치단체에 관련되는 조항을 포함하는 정부제출법안, 의원 발의법안, 법률명령안, 명령안에 관하여 그 기관들의 의견개진 요건 및 소관사항과 관련 있는 국제협약의 비준 또는 승인 (후략)
▶ (스위스) 헌법 제43조, 제47조, 제49조제1항, 제50조제1항 및 제51조
◦ 제43조 주는 그 권한의 범위 내에서 어떠한 사무를 수행할 것인가를 결정한다.
◦ 제47조 (1)연방은 주의 자치권을 존중한다. (2) 연방은 충분한 사무를 주의 고유사무로 남겨두고, 주의 자치조직권(Organisati-onsautonomie)을 존중한다. 연방은 주에게 충분한 재원을 부여하고, 주가 고유사무를 추진하는 데 있어 필요로 하는 재원을 확보할 수 있도록 여건을 제공한다.
◦ 제49조 (1)연방법은 이에 저촉되는 주법에 우선한다.
◦ 제50조 (1)지방자치는 주법이 정하는 범위 내에서 보장한다.
◦ 제51조 (1)각 주는 민주적인 헌법을 가진다. 이 헌법은 주민(Volkes)의 승인을 받아야 하고, 유권자의 과반수의 요구에 의해 개정될 수 있어야 한다.
(2)주헌법은 연방에 의해 보장되어야 한다. 연방은 연방법에 저촉되지 않는 한 주헌법을 보장한다.
▶ (일본) 헌법 제8장(제92조, 제93조, 제94조, 제95조)
◦ 제92조 지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.
◦ 제93조 ①지방공공단체는 법률이 정하는 바에 따라 의사기관으로서 의회를 설치한다.
②지방공공단체의 장과 그 의회의 의원 및 법률이 정하는 그 밖의 공무원은 지방공공단체의 주민이 직접 선거로 선출한다.
◦ 제94조 지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.
◦ 제95조 하나의 지방공공단체에만 적용되는 특별법은 법률이 정하는 바에 따라 그 지방공공단체의 주민투표에서 과반수의 동의를 얻지 못하면 국회가 이를 제정할 수 없다.
2. 지방자치단체의 자치입법권 확대 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
※「지방자치법」제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
● 제헌헌법에 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정하도록 규정(제96조)된 이후 내용은 그대로 유지되고 있음
■ 주요 쟁점사항
● 지방자치단체의 자치입법권을 확대할지 여부
● 자치입법권을 확대하는 경우 구체적인 수준과 내용
■ 주요 논거
● (확대 필요) 지역실정에 적합한 조례를 제정하여 지역을 발전시키고 주민의 복지를 향상시킬 수 있으며, 현행 규정은 지방자치단체의 입법권을 지나치게 제약하므로 확대하는 것이 지방자치의 원칙에 부합
● (현행 유지) 조례로 주민복지 등을 법률과 다르게 규정하는 경우 지방자치단체의 재정수준에 따른 형평성 문제 및 지방자치단체의 선심성 행정으로 인한 지방재정의 악화 가능성이 존재하고, 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항을 조례로 규정하는 것은 죄형법정주의와 관련되므로 신중한 접근이 필요
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 자치입법권을 강화하여야 한다는 의견이 다수이나, 자치입법권을 어느 정도까지 인정할지에 대해서는 다양한 의견 개진
● 실질적인 지방분권을 위해 자치입법권의 범위를 확대하고 효력을 강화해야 한다는 의견이 다수 개진됨
● 자치입법권의 범위와 효력을 어디까지 인정할지에 대해서는 ① 연방제 수준의 독자적인 입법권을 인정하자는 의견, ② ‘법령의 범위 안에서’를 ‘법령에 저촉되지 않는 범위 안에서’로 개정하자는 의견, ③ 지방정부의 법률(현행 조례)로 주민의 권리제한, 의무부과 등을 할 수 있도록 하는 문제는 죄형법정주의와 관련되므로 신중히 접근하자는 의견 등 다양한 의견이 개진됨
● 그 외 ① 자치입법권을 강화할 경우 견제장치가 필요하다는 의견, ② 자치입법권 문제는 법률적 차원에서 처리할 수 있다는 의견 등도 개진됨
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제1조제10항 ◦ 어떠한 주(州)라도 조약, 동맹 또는 연합을 체결하거나, 나포허가장을 수여하거나, 화폐를 주조하거나, 신용증권을 발행하거나, 금화 및 은화 이외의 것으로서 채무지불의 법정수단으로 삼거나, 권리박탈법, 소급처벌법 또는 계약상의 채무를 침해하는 법률 등을 제정하거나, 귀족의 칭호를 수여할 수 없다. 어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다. 어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 선박에 대하여 세금을 부과하거나 평시에 군대나 군함을 보유하거나 다른 주(州)나 외국과 협정이나 맹약을 체결할 수 없으며, 실제로 침공당하고 있거나 지체할 수 없을 만큼 급박한 위험에 처해있지 아니하고는 교전할 수 없다.
▶ (독일) 기본법 제28조제2항, 제30조 및 제70조
◦ 제28조 (2) 기초 지방자치단체에는 법률의 범위 내에서 지역 공동체의 모든 사안을 자기의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다. 기초 지방자치단체의 연합도 법률상 직무의 범위 내에서 법률이 정하는 바에 따라 자치행정권을 가진다. (후략)
◦ 제30조 이 기본법에 별도의 규정이 없거나 이를 허용하지 않는 한, 국가적 권능의 행사와 국가과제의 수행은 주의 소관사항이다.
◦ 제70조 (1) 기본법이 연방에 입법권을 수여하지 않는 한 주가 입법권을 가진다. (2) 연방과 주 사이의 관할의 획정은 전속적 입법과 경합적 입법에 관한 기본법의 규정에 따라 이루어진다.
▶ (오스트리아) 헌법 제24조, 제95조제1항
◦ 제24조 연방의 입법은 국민의회가 연방참사원과 공동으로 행사한다.
◦ 제95조 (1)주의 입법권은 주의회에 의해 행사된다. (후략)
▶ (프랑스) 헌법 제72조◦ (전략) 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라 지방의회를 통하여 자율적으로 행정권을 행사하고, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다. (후략)
▶ (스위스) 헌법 제49조제1항, 제50조제1항 및 제51조
◦ 제49조 (1)연방법은 이에 저촉되는 주법에 우선한다.
◦ 제50조 (1)지방자치는 주법이 정하는 범위 내에서 보장한다.
◦ 제51조 (1)각 주는 민주적인 헌법을 가진다. 이 헌법은 주민(Volkes)의 승인을 받아야 하고, 유권자의 과반수의 요구에 의해 개정될 수 있어야 한다. (2)주헌법은 연방에 의해 보장되어야 한다. 연방은 연방법에 저촉되지 않는 한 주헌법을 보장한다.
▶ (일본) 헌법 제94조 ◦ 지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.
3. 지방세조례주의 도입 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.
제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.
※「지방세기본법」제5조(지방세의 부과ㆍ징수에 관한 조례) ① 지방자치단체는 지방세의 세목(稅目), 과세대상, 과세표준, 세율, 그 밖에 지방세의 부과·징수에 필요한 사항을 정할 때에는 이 법 또는 지방세관계법에서 정하는 범위에서 조례로 정하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항의 조례 시행에 따르는 절차와 그 밖에 조례 시행에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다.
● 지방세조례주의 관련 규정은 없고, 납세의무 및 조세법률주의 관련 조항은 각각 제헌헌법 제29조, 제90조에 신설된 이후 그대로 유지되고 있음
■ 주요 쟁점사항
● 현행 헌법은 법률의 근거 없이 세금을 부과‧징수할 수 없도록 하는 조세법률주의를 채택하고 있는데, 지방세에 대해서는 예외를 인정하여 조례로 부과‧징수할 수 있도록 하는 지방세조례주의 도입 여부
■ 주요 논거
● (지방세 조례주의 도입) 지방세 납부의무자는 주민이므로 지방세에 관한 한 주민대표에 의한 승인인 조례로 정하는 것이 타당하고, 지역실정에 맞는 세원 발굴로 지방재정을 확충하여 주민복지 향상 및 지역발전에 기여할 수 있으며, 지자체의 자주재정권을 보장하는 것이 지방분권 이념에 합당
● (조세법률주의 유지) 인구가 많고 부동산 가격이 높은 등 세원이 풍부한 대도시와 농촌지역 간 재정격차가 더욱 심화되어 지역간 부익부빈익빈이 심화될 수 있고, 무분별한 지방세 과세로 주민의 지방세 부담이 높아질 우려 존재
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 찬반 토론]
○ 지방세조례주의를 인정하자는 의견과 조세법률주의를 유지하자는 의견으로 토론 중
● ① 실질적인 지방분권을 구현하고 자치재정권을 강화하기 위하여 지방자치단체의 과세자치권을 확보하여야 한다는 의견이 있는 반면, ② 지방분권이 오히려 부익부빈익빈을 초래할 수 있다는 의견, ③ 과세자치권을 부여하는 것은 시기상조이고 국세와 지방세 구조를 먼저 개편하자는 의견, ④ 자치재정권 문제는 법률적 차원에서 처리할 수 있다는 의견 등도 개진됨
■ 외국 입법례
▶ (미국) 연방헌법 제1조제10항 ◦ (전략) 어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다. (후략)
▶ (독일) 기본법 제28조제2항, 제104조의a제1항․제2항
◦ 제28조 (2) (전략) 자치행정의 보장은 재정적인 자기책임의 원칙도 포함한다. 이 원칙에는 기초 지방자치단체에 세율결정권과 함께 부여된 경제력과 관련된 조세원이 속한다.
◦ 제104조의a (1) 연방 및 주는 기본법이 특별히 규정하지 않는 한 업무의 수행에 필요한 비용을 독립적으로 부담한다. (2) 연방의 위임으로 주가 집행하는 경우에는 연방은 이에 소요된 비용을 부담한다.
▶ (오스트리아) 재정헌법 제3조제1항 ◦ 연방입법권은 연방과 주 사이의 과세권한과 부과금 수익을 배분하고, 그 밖에 일반 연방재정에서 주와 지방자치단체에 행정비용에 대한 재정분배금과 특정 목적을 위한 보조금을 지급한다.
▶ (프랑스) 헌법 제34조, 제72-2조
◦ 제34조 (전략) 법률은 다음 사항에 관한 기본원칙을 정한다.
– 지방자치단체의 자유행정, 권한 및 재원
◦ 제72-2조 (전략) 국가와 지방자치단체간의 모든 권한이양은 그 권한의 행사에 조달되었던 재원의 이양을 수반한다. 지방자치단체의 지출을 증가시키는 모든 권한의 신설 또는 확대는 법률에서 정하는 재원을 수반한다. 법률에 지방자치단체 간 평등을 위한 조정조항을 둔다.
▶ (일본) 헌법 제94조 ◦ 지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.
4. 중앙-지방간 사무배분의 보충성의 원칙 규정 여부
◯ 이 의제의 원문 및 국민 의견 ▶보기
■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
(헌법 상 규정 없음)
※ 「지방자치법」
제8조(사무처리의 기본원칙) ① 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다.
② 지방자치단체는 조직과 운영을 합리적으로 하고 그 규모를 적정하게 유지하여야 한다.
③ 지방자치단체는 법령이나 상급 지방자치단체의 조례를 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다.
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. ~ 6. (생 략)
제10조(지방자치단체의 종류별 사무배분기준) ① 제9조에 따른 지방자치단체의 사무를 지방자치단체의 종류별로 배분하는 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 제9조제2항제1호의 사무는 각 지방자치단체에 공통된 사무로 한다.
1. 시·도
가. 행정처리 결과가 2개 이상의 시·군 및 자치구에 미치는 광역적 사무
나. 시·도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무
다. 지역적 특성을 살리면서 시·도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무
라. 국가와 시·군 및 자치구 사이의 연락·조정 등의 사무
마. 시·군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무
바. 2개 이상의 시·군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무
2. 시·군 및 자치구
제1호에서 시·도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무. 다만, 인구 50만 이상의 시에 대하여는 도가 처리하는 사무의 일부를 직접 처리하게 할 수 있다.
② 제1항의 배분기준에 따른 지방자치단체의 종류별 사무는 대통령령으로 정한다.
③ 시·도와 시·군 및 자치구는 사무를 처리할 때 서로 경합하지 아니하도록 하여야 하며, 사무가 서로 경합하면 시·군 및 자치구에서 먼저 처리한다.
제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.
1. ~ 7. (생 략)
「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」
제9조(사무배분의 원칙) ① 국가는 지방자치단체가 행정을 종합적·자율적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다.
② 국가는 제1항에 따라 사무를 배분하는 경우 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군 및 자치구(이하 “시·군·구”라 한다)의 사무로, 시·군·구가 처리하기 어려운 사무는 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 “시·도”라 한다)의 사무로, 시·도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다.
③ 국가가 지방자치단체에 사무를 배분하거나 지방자치단체가 사무를 다른 지방자치단체에 재배분하는 때에는 사무를 배분 또는 재배분 받는 지방자치단체가 그 사무를 자기의 책임하에 종합적으로 처리할 수 있도록 관련 사무를 포괄적으로 배분하여야 한다.
④ 국가 및 지방자치단체는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 사무를 배분하는 때에는 민간부문의 자율성을 존중하여 국가 또는 지방자치단체의 관여를 최소화하여야 하며, 민간의 행정참여기회를 확대하여야 한다.
■ 주요 쟁점사항
● 지방자치의 범위를 확대하고 이를 헌법적으로 보장하기 위하여 중앙-지방 간 사무배분의 원칙(보충성의 원칙)을 헌법에 직접 규정할지 여부
※ 보충성의 원칙: 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군·구의 사무로, 시·군·구가 처리하기 어려운 사무는 시·도의 사무로, 시·도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다는 원칙
■ 주요 논거
● (헌법에 직접 규정) 현재 「지방자치법」, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 보충성의 취지가 규정되어 있으나, 지금까지 중앙정부가 법령으로 지방자치단체 사무를 선점해 왔음을 고려할 때 중앙-지방간 합리적 역할분담을 위해 개인과 하위 공동체의 자율과 책임을 보장하기 위한 보충성의 원칙을 헌법에 정할 필요가 있음
● (현행 유지) 이미 「지방자치법」에 사무배분과 관련하여, 사무처리의 기본원칙(제8조), 지방자치단체의 사무범위(제9조), 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준(제10조) 등이 상세하게 규정되어 있고, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제9조제2항에 보충성의 원칙이 규정되어 있으므로 굳이 헌법에 규정할 필요 없음
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 보충성 원리를 명문화할 필요가 있다는 의견 개진
● 지방분권과 관련하여 헌법 전문에든 지방분권의 장이든 보충성의 원리를 명문화할 필요가 있다는 의견이 개진됨
■ 외국 입법례
▶ (독일) 헌법 제23조제1항 ◦ 유럽 통합을 실현하기 위하여 독일연방공화국은 민주적, 법치국가적, 사회적, 연방주의원칙과 보충성의 원칙을 존중하며, 기본법과 본질적으로 동등한 기본권 보호를 보장하면서 유럽연합의 발전에 기여한다. 연방은 이를 위하여 연방참사원의 동의를 요하는 법률로 주권을 이양할 수 있다. 유럽연합의 창설 및 기본법의 내용을 변경, 보완하거나 이를 가능하게 하는 규정의 변경에는 제79조제2항 및 제3항이 적용된다. 국가 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다.
▶ (스위스) 헌법 제5a조 ◦ 국가 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다.
5. 총강에 지방분권국가 선언 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
(규정 없음)
※현행 헌법 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
● 현행 헌법은 지방분권국가 선언규정을 두지 아니함
■ 주요 쟁점사항
● 헌법 제1조제3항에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하는 조문을 신설할지 여부
■ 주요 논거
● (지방분권국가 선언 규정 신설) 지방분권을 대한민국의 국가 특성으로 규정함으로써 중앙집권적 경향을 청산하고 지방분권적 국가질서를 정립하도록 방향을 제시하는 조문으로서 상징성이 큼
● (현행 유지) 지방분권이 중요한 국가적 방침인 것은 인정하더라도 우리나라가 연방국가가 아닌 이상 우리나라가 지방분권국가라는 규정을 두는 것은 적절하지 않음
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 대체로 공감]
○ 총강에 지방분권국가를 선언할 필요가 있다는 의견이 다수 개진
● 지방분권 강화를 위하여 헌법에 지방분권국가를 선언하는 것은 의미 있고 필요하다는 의견이 다수이나, 지방분권선언은 국가전략 결정의 문제이므로 국가 전체적으로 볼 때 전체 국민의 이익에 부합되는지 판단해야 한다는 의견도 제시됨.
● 이번 개헌은 지방분권을 확대‧강화하는 원칙을 천명하는 수준에서 선언적 내용만 조문화하고 구체적인 사항은 향후 점진적으로 개정하자는 의견도 제시됨
● 구체적인 조항의 경우 자문위원회 지방분권분과에서는 “대한민국은 지방분권국가이다”로, 기본권분과에서는 “대한민국은 분권형 국가를 지향한다”로 제안함
■ 외국 입법례
▶ (독일) 헌법 제20조제1항 ◦ 독일연방공화국은 민주적이고 사회적 연방 국가이다.
▶ (프랑스) 헌법 제1조제1항 ◦ 프랑스는 비종교적· 민주적· 사회적· 불가분적(indivisible) 공화국이다. 프랑스는 출신· 인종· 종교에 따른 차별 없이 모든 시민이 법률 앞에서 평등함을 보장한다. 프랑스는 모든 신념을 존중한다. 프랑스는 지방분권으로 이루어진다.
▶ (스위스) 헌법 제1조 ◦ 스위스 국민과 취리히(Zurich), 베른(Berne), 루체른(Lucerne), 우리(Uri), 슈비츠(Schwyz), 오프 발트(Obwald), 니트발트(Nidwald), 글라루스(Glaris), 추크(Zoug), 프라이부르크(Fribourg), 졸로 투른(Soleure), 바젤슈타트(Bâle-Ville) 및 바젤란트(Bâle-Campagne), 샤프하우젠(Schaffhouse), 아펜첼 아우터 로덴(Appenzell Rhodes-Extérieures) 및 아펜첼 이너 로덴(Appenzell RhodesIntérieures), 세인트 갈(Saint-Gall), 그리손(Grisons), 아르가우(Argovie), 투르가우(Thurgovie), 티치노(Tessin), 파트(Vaud), 팔라이스(Valais), 뇌샤텔(Neuchâtel), 제네바(Genève) 및 쥐라 (Jura) 주는 스위스 연방을 구성한다.
6. 지방자치단체의 종류 명시 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
제117조 ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
● 제헌헌법에는 지방자치단체의 종류에 대한 조문은 없었으나, 제5차 개정헌법(1962년)에서 제109조제2항으로 신설된 이후 현행까지 같은 내용 유지됨
■ 주요 쟁점사항
● 현행 헌법은 지방자치단체의 종류를 헌법에 직접 명시하지 않고 법률로 정하도록 하고 있는데, 이를 헌법에서 명시하도록 할지 여부
■ 주요 논거
● (헌법에 직접 규정) 지방자치단체의 종류는 지방자치의 근간이므로 입법재량에 의한 지나친 정치적 고려를 차단할 필요가 있고, 지역의 의사에 반한 정부의 일방적인 행정구역 개편과 이로 인한 국론분열을 방지하여야 하며, 수도 이전에 대하여 헌법재판소에서 위헌 결정한 것을 고려하면 행정구역 개편은 헌법개정사항이라고 보는 것이 타당함
● (현행 유지) 헌법에 지방자치단체의 종류를 명시한다면 향후 사회적․경제적 여건의 변화에 따라 행정구역의 신설 또는 개편이 필요한 경우에도 탄력적인 변경이 어려워지는 문제가 있음
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 의견 개진]
○ 지방자치단체 종류는 지방행정체제 개편과 연계된 문제로, 이를 헌법에 명시할 경우 향후 행정구역 개편 논의가 제한될 수 있다는 의견 개진
● ① 지방자치단체 종류의 문제는 지방행정체제 개편과 연관된 문제이므로 현실적인 여건을 고려하여 신중하게 접근하여야 한다는 의견, ② 헌법에 ‘도와 시·군·자치구·특별자치시·도’ 등 지방자치단체 종류를 구체적으로 명시할 경우 행정구역개편 논의가 어려워 질 수 있으므로 광역자치정부와 기초자치정부로 둔다는 식으로 규정하자는 의견 등이 개진됨
■ 외국 입법례
▶ (독일) 기본법 제28조제1항 ◦ 각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다.
▶ (프랑스) 헌법 제72조 ◦ 공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. (후략)
▶ (이탈리아) 헌법 제114조 ◦ 공화국은 시, 도, 대도시, 주, 국가로 구성된다. 시, 도, 대도시, 주는 헌법에 규정된 원칙에 따라 조례와 권한 및 기능을 가진 자치단체이다. (후략)
▶ (일본) 헌법 제92조 ◦ 지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.
7. 기본권으로서의 주민자치권 신설 여부
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■ 현행 헌법 및 헌법 개정 연혁
(규정 없음)
● 현행 헌법은 주민자치권을 직접 규정하지 아니함
■ 주요 쟁점사항
● 기본권으로서 주민자치권을 신설할지 여부
※ 조문 예시
○ 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 주민으로서의 자치권을 가진다.
■ 주요 논거
● (개정 필요) 지방자치가 단순히 제도적으로 보장할 것이 아니라 국민의 기본권 실현이자 보장임을 명확히 하고, 주민이 지역의 문제와 발전에 직접 참여하고 결정하는 자치권을 기본권으로 인정하여 주민자치를 강화할 필요가 있음
● (현행 유지) 자치권이 지방자치단체가 아니라 개별 주민에게 인정할 권리인지 논란이 있고, 주민자치는 주민투표 등 제도를 통해 보장하면 되므로 실익이 크지 않음
■ 개헌특위 논의 경과
[논의 요약 : 찬반 토론]
○ 주민자치권을 기본권의 하나로 신설하자는 의견 개진
● 지방자치를 강화하기 위하여 주민자치권을 개인의 기본 권리로 헌법에 명시해야 한다는 의견 개진이 있었음
■ 외국 입법례
● 주민의 자치권을 기본권으로 인정한 직접적인 사례는 아직 찾지 못하고, 지방기구를 구성할 권리를 규정한 사례는 일부 발견
▶ (노르웨이) 헌법 제49조 ◦ 제49조 (전략) 주민들은 민주적으로 선출되는 지방기구를 통해 지방행정을 수행할 권리를 가진다. 민주적으로 선출되는 지방기구의 수준과 관련한 구체적인 규정은 법률로 정한다.
▶ (헝가리) 헌법 제29조제2항 ◦ 제29조 (2) 헝가리에 거주하는 민족은 지역적 및 전국적 자치정부를 설립할 권리를 가진다.
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 위원 명단
▶ [헌법개정] 헌법개정특별위원회(국회 개헌특위) 자문위원 명단(경력)
▶ [개헌.Ⅰ총강 및 기본권편] 헌법 전문 5.18 등 추가/국민에서 사람으로 변경/차별금지 추가/양성평등 신설/근로자를 노동자로 변경/공무원 근로3권 보장/동일가치노동 동일임금 원칙 명시 등
▶ [개헌.Ⅱ정부형태편] 양원제/국회의원 정수/불체포특권 폐지/면책특권 방지/정부 법률안 제출권 폐지/법률안 국민발안제/정·부통령제/5년 단임제 변경/대통령 결선투표제/사면권 제한 등
▶ [개헌.Ⅲ지방분권편] 지방자치의 확대/지방권한과 자치입법권 확대/지방세조례주의 도입/중앙과 지방간 사무배분 원칙/헌법 총강 지방분권국가 선언/주민자치권 신설 등
▶ [개헌. Ⅳ재정·경제편] 예산법률주의 도입/정부의 지출예산 증액동의 폐지·수정/재정준칙 명시/감사원 소속변경/경제민주화 조항 강화/토지공개념 신설/경자유전 원칙 폐지 등
▶ [개헌.Ⅴ정당선거편] 정당 공천 민주적 원칙 헌법 명시/비례대표 선거원칙 헌법 명시/선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 헌법 명시
▶ [개헌.Ⅵ사법부편] 대법원장의 대법관 제청권 폐지/대법원장의 법관 임명권 폐지/평시 군사법원 폐지/비상계엄 군사재판 단심 폐지/검찰총장 인사추천위원회 도입/검사장 주민직선제 도입 등
▶ [개헌.Ⅶ 헌법개정절차편] 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부/헌법개정절차의 개선 여부
▶ [개헌] '나라살리는 헌법개정 국민주권회의' 운영회의·창립회원 명단
▶ [개헌] '지방분권개헌국민행동' 위원 명단
2.헌법개정특위 자문위원회 지방분권분과 개헌보고서(안) (2017.10.20. 기준).hwp
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