[법무부] 「검사의 이의제기 절차 등에 관한 지침」 이의제기권의 실질적 보장 개정 권고

2019.11.12. 법무·검찰 개혁위원회

법무·검찰개혁위원회(위원장 김남준)는 2019.11.11. 검사의 이의제기권의 실질적 보장 방안에 대해 심의, 의결하고 다음과 같은 권고를 하였다.

법무·검찰 개혁위원회 제7차 권고

- 이의제기권의 실질적 보장 -

1. 권고 배경

▪ 법무·검찰개혁위원회는 ‘검찰조직의 민주적 통제와 내부 투명성 등 확보’를 검찰개혁 4대 개혁기조의 두 번째 개혁기조로 발표한 바 있음

▪ 검찰개혁의 일환으로 상명하복의 조직문화를 수평적인 소통과 합리적인 의사결정이 가능한 문화로 바꾸기 위해 검사의 이의제기권 행사 관련 절차규정인 ｢검사의 이의제기 절차 등에 관한 지침｣이 도입되어 있음

▪ 그러나 현행 이의제기 지침은 일선 검사의 이의제기 의지를 꺾고 심리적으로 위축시켜 이의제기를 사실상 불가능하게 하는 내용이라는 비판이 제기되어왔음

▪ 이러한 이의제기 지침은 특히 ‘검사 길들이기 효과’를 야기하는 현재의 불투명한 검찰 사무분담 및 배당시스템1)과 더불어 과도한 상명하복의 수직적 조직문화를 형성하는 요인의 하나로 작용하고 있어, 시급한 개선이 필요함

1) 2019. 10. 21. 법무․검찰개혁위원회의 ‘사무분담 및 사건배당 기준위원회 설치(배당 절차 투명화)’ 권고

2. 검사의 이의제기권의 명문화

▪ 검사의 이의제기권은 과거 정치적 외압 등이 검찰 조직 내에서 일선 검사에게 별다른 저항 없이 전달되게 만든 검찰 특유의 상명하복식 조직문화를 개선하기 위해 ‘검사동일체’ 원칙을 폐지하고 지휘·감독권을 정상화하는 과정에서 도입되었음

▪ 국회는 2004.1.20. 검찰청법 제7조를 개정하여 ‘검사동일체의 원칙’을 ‘검찰사무에 관한 지휘·감독관계’로 바꾸되, 구체적 사건과 관련된 상급자의 지휘·감독의 적법성 또는 정당성에 대하여 이견이 있을 때는 이의를 제기할 수 있도록 검사의 이의제기권을 명문화하였음

※ 2004년 개정 이전 검찰청법 제7조 (검사동일체의 원칙) ①검사는 검찰사무에 관하여 상사의 명령에 복종한다.

※ 2004년 개정 후 검찰청법 제7조(검찰사무에 관한 지휘ㆍ감독) ① 검사는 검찰사무에 관하여 소속 상급자의 지휘ㆍ감독에 따른다.

② 검사는 구체적 사건과 관련된 제1항의 지휘ㆍ감독의 적법성 또는 정당성에 대하여 이견이 있을 때에는 이의를 제기할 수 있다.

▪ 검찰청법에서 검사의 이의제기권을 규정하고 있음에도 그간 어떠한 방식과 절차로 이의제기권을 행사해야 하는지에 관한 절차규정이 마련되지 않아 검사의 이의제기권 규정이 사문화되었다는 비판과 지적이 있었음 

▪ 이에 제1기 법무·검찰개혁위원회는 2017.9.29. “검사의 이의제기권 행사 및 처리 절차에 대한 명문규정을 조속히 마련”할 것을 권고(제4차)하면서, 적절한 절차에는 “이의제기 처리절차의 문서화, 공정한 심사위원회의 구성, 검사의 진술기회의 보장 등”을 포함할 것을 분명히 하였음

▪ 한편 대검 검찰개혁위원회도 2017.11.27. 검사의 이의제기권의 구체화 방안을 수립·시행할 것을 권고(제3차)한 바 있음 

▪ 대검찰청은 이러한 권고를 바탕으로 2017.12.28. 이의제기 지침2)을 마련하였음

2) 2017.12.28. 제정(대검 예규 제918호), 2018.7.16. 개정(대검 예규 제958호)

▪ 그러나 위 이의제기 지침의 실제 내용은 이의제기권의 행사를 사실상 불가능하게 하는 규정이나 다름없다는 비판을 받아옴

3. 검사의 이의제기 절차의 현황 및 문제점

▪ 현행 이의제기 지침에 따르면, 검사의 이의제기 절차는 ①이의제기 전 숙의(제2조), ②이의제기서 제출(제3조), ③기관장 조치(제4조), ④수명의무 및 불이익금지 등 총 4단계의 절차로 구성되어 있음

▪ 이에 대해서는 다음과 같은 문제점이 지적됨

첫째, 이미 통상적인 토론을 통해 해결되지 아니하는 수준의 상당한 이견이 존재하여 이의제기 절차가 개시되는 상황에서 또 다시 이의제기 당사자인 검사와 ‘해당 상급자’, 양자 간에 논의하는 절차를 ‘의무적으로’ 거치도록 함으로써, 이의제기 당사자인 검사에게 이중 삼중의 고통을 주고, ‘해당 상급자’가 이의제기를 무마하기 위해 검사에게 심리적 압박과 부당한 영향력을 행사할 여지가 발생함

둘째, ‘숙의’에도 불구하고 상급자의 지휘·감독에 대하여 여전히 이견이 존재하는 경우 ① 이의제기서를 ‘해당 상급자’에게 제출하도록 함으로써, 이의제기 검사에게 이견이 있는 상급자와 다시 직면해야 하는 부담을 지우고 있음

또한 ② 해당 상급자에게는 이의제기서에 자신의 의견을 부기하여 소속 기관장에게 제출하도록 함으로써, 이의제기 검사에게서 상급자의 의견에 대해 해명 또는 다툴 기회를 박탈하고 있음

셋째, 기관장은 이의제기에 대한 조치를 하기 전에 소속 검찰청 ‘부장회의3) 등’을 통해 의견을 들을 수 있으나 동일한 기관장의 지휘·감독하에 있는 회의체에서 이의제기에 대한 객관적이고 공정한 판단을 기대할 수 있는지 의문임

3)「합리적 의사결정을 위한 협의체 등 운영에 관한 지침」에 따른 부장회의에는 대검찰청 부장회의(제5조)와 지방검찰청 등의 부장검사회의(제10조)가 있음. 대검찰청 부장회의는 검찰총장, 대검찰청 차장검사, 대검찰청 부장으로 구성하며, 사안에 따라 검찰총장이 대검찰청 부장 중 일부만 참석하게 하거나 고등검찰청 검사장, 지방검찰청 검사장 또는 대검찰청 사무국장 등을 참석하게 할 수 있음(제5조 제2항). 지방검찰청 등의 부장검사회의는 기관장, 차장검사, 부장검사로 구성하며, 사안에 따라 기관장이 그 중 일부만 참석하게 하거나 부장검사 이외의 검사 또는 사무국장, 과장 등을 참석하게 할 수 있음(제10조 제3항)

넷째, 이의제기 검사는 물론, ‘그 밖의 검사’에게까지 수명의무를 부과하여, 이견이 해소되지 않는 경우에도 추가적인 이의제기의 가능성을 원천적으로 차단함으로써 상명하복의 조직문화를 공고하게 할 우려가 있음

다섯째, 이의제기 검사가 원하는 경우에도 당해 이의제기의 내용, 이의제기 사유, 최종 처리결과 등을 외부에 공개하지 못하도록 함으로써 조직운영의 투명성 증대 기조에 반함

▪ 한편, 법제처는 2018년 10월 22일 ｢훈령･예규 등의 검토의견 송부 및 정비계획 제출 요청｣ 공문을 통해, 이의제기 지침 제6조 제2항과 제3항4)이 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률｣에 위반된다는 점을 지적하고 정비를 권고하였음

4) 제6조【관련서류의 보존 및 비공개】② 제1항에 따라 보존된 서류는 비공개로 한다.

③ 이의제기 검사, 상급자, 기관장 기타 이의제기 절차에 관련된 사람은 당해 이의제기의  내용, 이의제기 사유, 최종 처리결과 등을 외부에 공개하여서는 아니된다.

<참고> ｢범죄수사규칙(경찰청 훈령)｣의 특성

▴ 이의제기 절차 규정이 공개되어 있음

▴ 이의제기에 대한 불복의 가능성을 열어놓고 있음. 즉 상관의 재지휘에 대해 재차 이의가 있으면 경찰서장에게, 경찰서장의 지휘(조치)에 이의가 있으면 지방경찰청장에게, 지방경찰청장의 지휘(조치)에 이의가 있으면 경찰청장에게 이의제기를 할 수 있도록 규정하고 있음

▴ 이의제기와 관련하여 어떠한 비공개 사항도 두고 있지 않음

4. 권고사항

▪ 검찰청법에 규정된 검사의 이의제기권을 실질적으로 보장하기 위하여 대검찰청이 ｢검사의 이의제기 절차 등에 관한 지침｣(대검 예규)을 아래와 같은 방향으로 즉시 개정하고 이를 공개하도록 지휘･감독할 것을 권고함

▪ 새로운 이의제기 절차에는 다음과 같은 사항, 즉

▴이의제기 절차의 단순화(이의제기 전 숙의 절차 삭제)

▴이의제기된 사안에 대한 심의 권한을 원칙적으로 각 고등검찰청에 부여

▴각 고등검찰청에 설치된 위원회를 통한 심의(심의위원회 신설 또는 기존 검찰시민위원회 활용)

▴심의절차에서 이의제기 검사의 진술기회 보장

▴이의제기가 받아들여지지 아니하는 경우, 이의제기 검사는 수사결과 등에 대한 책임에서 원칙적으로 면책

▴이의제기 결과의 서면 통지

▴이의제기로 인한 수사배제･인사상 불이익의 금지

▴이의제기 검사에 대한 복무평정 불이익 방지방안 등이 반영되어야 함

[2019.11.12. 법무부 보도자료] 이의제기권의 실질적 보장을 위한 관련 지침 개정 권고.hwp

■ 「검사의 이의제기 절차 등에 관한 지침」

※ 현행 규정과 개정 방향

제1조【목적】 이 지침은 검찰청법 제7조 제2항에 따른 검사의 이의제기 절차 등을 규정함을 목적으로 한다.

검찰청법

제7조(검찰사무에 관한 지휘·감독) ① 검사는 검찰사무에 관하여 소속 상급자의 지휘·감독에 따른다.

② 검사는 구체적 사건과 관련된 제1항의 지휘·감독의 적법성 또는 정당성에 대하여 이견이 있을 때에는 이의를 제기할 수 있다.

제2조【이의제기 前 숙의】검사와 소속 상급자는 구체적 사건과 관련된 지휘·감독의 적법성 또는 정당성에 대하여 이견이 있는 경우, 이의제기에 앞서 그 이견의 해소를 위하여 충분히 논의한다.

▸재2조 삭제

제3조【이의제기서 제출】 ① 검사는 제2조에 의한 숙의를 거친 이후에도 상급자의 지휘‧감독이 유지되고 이에 대하여 여전히 이견이 존재하는 경우, 별지 제1호 서식의 이의제기서를 작성하여 상급자에게 제출할 수 있다.

② 상급자는 제1항의 이의제기서에 의견을 부기하고 소속 기관장에게 제출한다. 다만, 차상급자가 있는 때에는 차상급자를 경유하여 기관장에게 이를 제출한다.

③ 제2항의 경우 상급자가 기관장인 때에는 이의제기서에 그 의견을 부기함으로써 제출된 것으로 본다.

▸최초 이의제기서 제출의 대상을 ‘소속 상급자’에서 ‘관할 고등검찰청장’으로 변경

제4조【기관장의 조치】 ① 기관장은 제3조 제2항의 이의제기서를 제출받은 때에는 별지 제2호 서식에 따라 상급 검찰청의 장에게 이의제기 발생보고를 한다.

② 기관장은 이의제기된 사항에 대하여 결정한 후 이의제기 검사, 당해 상급자, 그 외 소속 검사에게 이에 관한 지시를 하는 등 필요한 조치를 할 수 있다. 

③ 기관장은 제2항의 조치를 하기 전에 부장회의 등에 회부하여 그 의견을 들을 수 있다.

④ 기관장은 제2항 또는 제3항에 따라 이의제기에 대하여 조치를 한 때에는 그 결과를 이의제기 검사 및 당해 상급자에게 통보하고, 별지 제3호 서식에 따라 상급 검찰청의 장에게 보고한다.

▸이의제기를 받은 관할 고등검찰청장은 이의제기된 사항에 대한 객관적이고 공정한 판단을 위하여 관련 위원회[예: 고등검찰청 검찰시민위원회 또는 이의제기 심의위원회(신설)]에 부의하여야 함

▸기관장의 조치는 관련 위원회의 심의결과에 따라 이루어져야 함

▶ 신설 규정 【관련 위원회의 운영】

▸관련 위원회는 이의제기 검사 및 해당 상급자의 의견을 들을 수 있고, 이의제기 검사 및 해당 상급자는 위원회에 출석하여 의견을 개진할 수 있음

▸심의결과를 이의제기 검사 등에게 서면으로 통보하고, 이의제기가 받아들여지지 아니한 경우 그 사유를 서면으로 고지하여야 함

제5조【수명의무 및 불이익 금지】① 이의제기 검사, 당해 상급자, 그 외 소속 검사는 법령위반 등 특별한 사정이 없는 한 제4조 제2항에 따른 기관장의 지시를 따라야 한다.

② 제3조 제1항에 따라 이의를 제기한 검사는 이의제기를 이유로 불이익을 받지 아니한다.

▸이의제기 관련자들은 관련 위원회의 심의결과를 수용하여야 함

▸이의제기 검사가 이의제기와 관련하여 수사배제․인사상 불이익 등을 받지 않도록 규정

▶ 신설 규정 【면책 조항】

▸이의제기가 받아들여지지 아니한 경우, 향후 이의제기와 관련된 사건이 사건평정규정(대검예규) 제2조에 따라 평정대상사건이 되더라도 이의제기 검사는 평정심사에서 면책되도록 함

▸이의제기 검사가 이의제기 후 검사복무평정규칙 제2조에 따른 복무평정의 대상이 되는 경우, 일정기간 동안 이의제기 검사에 대한 복무평정결과를 대검찰청에 송부할 때 고등검찰청 관련 위원회를 경유하도록 하고, 관련 위원회는 해당 복무평정결과의 적정성에 대한 심의의견을 부기하도록 함 ⇨ 이 때 관련 위원회는 이의제기 검사에게 복무평정결과를 고지하고 의견진술 기회를 부여해야 함

제6조【관련서류의 보존 및 비공개】 ① 기관장은 검사의 이의제기와 관련된 서류를 이의제기가 있었던 날로부터 10년간 보존한다.

② 제1항에 따라 보존된 서류는 비공개로 한다.

③ 이의제기 검사, 상급자, 기관장 기타 이의제기 절차에 관련된 사람은 당해 이의제기의  내용, 이의제기 사유, 최종 처리결과 등을 외부에 공개하여서는 아니된다.

▸보존된 서류는 비공개원칙을 유지하되 ‘다른 법령에서 허용하는 경우’에는 공개하도록 함

▸‘이의제기 검사’ 본인이 이의제기 관련 사실을 외부에 공개하는 것을 금지하지 아니함

▸관련서류의 보존기간을 10년에서 20년으로 확대

제7조【재검토기한】 「훈령․예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」에 따라 이 예규에 대하여 2018년 7월 16일 기준으로 매 3년이 되는 시점(매 3년째의 7월 15일을 말한다)마다 그 타당성을 검토하여 개선 등의 조치를 한다.