선거구 획정이란?

선거구의 획정은 해당 선거에 출마하려고 하는 당사자들의 당락에 직접적 영향을 미칠 수 있는 사안이므로 당사자에게 지대한 이해관계가 있음은 물론이고, 선거구의 획정에 따른 지역구분에 따라 그 지역의 선거인에게 자신들이 원하는 대표자를 선출할 수 있는 기회가 부여 될 수 있는지 여부에 영향을 미치는 것이므로, 적정한 선거구의 획정은 평등하고 공정한 선거권 행사를 위하여 필수불가결한 요소이다.

1. 개요 

「공직선거법」에서는 지역구 국회의원 및 지역구 자치구·시·군의회의원의 선거구를 획정함에 있어서 객관적 기준에 따라 공정하게 선거구를 획정하기 위하여 선거구획정위원회의 설치·운영에 관한 사항을 규정하여 선거구법정주의를 채택하고 있다.

다만, 시·도의회의원선거에서 지역선거구의 획정을 「공직선거법」 제26조제1항에 따라 자치구·시·군 또는 국회의원지역구를 분할하여 획정하므로 게리맨더링의 위험성이 적고, 선거구획정위원회를 별도로 둘 필요성이 크지 아니하여 「공직선거법」 별표2를 통하여 입법권자가 직접 규정하고 있다.

국회의원선거구획정위원회는 중앙선거관리위원회에 두며 선거구획정의 중립성과 공정성을 위하여 국회의원 또는 정당의 당원(국회의원선거구획정위원회의 설치일로부터 과거 1년 동안 정당의 당원이었던 사람 포함)은 국회의원선거구획정위원회의 위원이 될 수 없고, 지방의회의원 또는 정당의 당원은 자치구·시·군의원선거구획정위원회의 위원이 될 수 없다.

자치구·시·군의원지역선거구획정에 관하여는 자치구·시·군의회의원의 의원정수와 선거구제를 중선거구제로 변경하면서 선거구획정에 공정을 기하기 위하여 자치구·시·군의원선거구획정위원회를 설치·운영하도록 규정하고 있다.

2. 국회의원 지역선거구 획정

국회의원선거구획정위원회는 「공직선거법」제25조제1항에 규정된 기준에 따라 작성되고 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한 선거구획정안과 그 이유 및 그 밖에 필요한 사항을 기재한 보고서를 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 13개월까지 국회의장에게 제출하여야 하고, 국회는 국회의원지역선거구를 선거일 전 1년까지 확정하여야 한다.

※ 참고 : 국회의원선거구 획정에 관한 헌법재판소의 판결

국회의원지역선거구의 획정에 있어 인구편차 상하 33⅓%를 넘어 인구편차를 완화하는 것은 지나친 투표가치의 불평등을 야기하는 것으로, 이는 대의민주주의의 관점에서 바람직하지 아니하고, 국회를 구성함에 있어 국회의원의 지역대표성이 고려되어야 한다고 할지라도 이것이 국민주권주의의 출발점인 투표가치의 평등보다 우선시 될 수는 없다. 특히, 현재는 지방자치제도가 정착되어 지역대표성을 이유로 헌법상 원칙인 투표가치의 평등을 현저히 완화할 필요성이 예전에 비해 크지 아니하다.

또한, 인구편차의 허용기준을 완화하면 할수록 과대대표되는 지역과 과소대표되는 지역이 생길 가능성 또한 높아지는데, 이는 지역정당구조를 심화시키는 부작용을 야기할 수 있다. 같은 농·어촌 지역 사이에서도 나타날 수 있는 이와 같은 불균형은 농·어촌 지역의 합리적인 변화를 저해할 수 있으며, 국토의 균형발전에도 도움이 되지 아니한다.

나아가, 인구편차의 허용기준을 점차로 엄격하게 하는 것이 외국의 판례와 입법추세임을 고려할 때, 우리도 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 일을 더 이상 미룰 수 없다.

이러한 사정들을 고려할 때, 현재의 시점에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 33⅓%를 넘어서지 않는 것으로 봄이 타당하다.

3. 시·도의회의원 지역선거구 획정 시·도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역·지세·교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 시·도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 고려하여 결정되어야 한다.

따라서 시·도의회의원 선거구획정은 인구비례의 원칙 이외에 행정구역·지세·교통 등 2차적 요소들을 적절하게 고려하여 선거구들 사이에 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화하고, 이를 통해서 합리적인 인구편차기준을 설정하는 것이 과제라고 할 것이다.

헌법재판소는 시·도의원지역선거구 획정에 있어 인구편차의 허용기준에 대하여 "현시점에서는 상하 60%의 인구편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1)를 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다."고 하여 국회의원 지역선거구보다 인구편차의 허용한계를 다소 완화할 수 있다고 보았다.

4. 자치구·시·군의회의원지역선거구 획정 자치구·시·군의원 선거구 획정시 고려할 사항은 시·도의회의원선거와 같다. 인구편차의 허용한계와 위헌여부 판단기준에 관하여도 상하 60% 동일하다.

다만, 1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 지역구자치구·시·군의회의원선거의 특성상 인구편차의 비교방식은 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구·시·군의회의원 1인당 평균인구수를 기준으로 판단한다.

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선거구 획정에 대한 헌법재판소 입장 변화 과정(각 위헌결정 내용 요지)
국회의원 선거구 획정안 내용과 과정(20대 총선 공직선거법 재조정된 '국회의원지역선거구 구역표')
①1995년 헌법재판소 국회의원선거구(구역표) 위헌결정문(95헌마224 등 1995.12.27 선고)
②2001년 헌법재판소 국회의원선거구(구역표) 헌법불합치결정문(2000헌마92 등 2001.10.25 선고)
③2014년 헌법재판소 국회의원선거구(구역표) 헌법불합치결정문(2014헌마53 등 2014.10.30 선고)
선거구와 의원정수