문재인 정부 2019년도 재정(중앙정부의 예산과 기금)

□ 재정의 의미

국민경제를 구성하고 있는 주체는 가계와 기업, 정부로 구분할 수 있다. 정부는 가계와 기업으로부터 거두어들인 조세수입 등을 기반으로 하여 공공재와 공공서비스의 제공을 위해 지출활동을 하게 되는데, 이러한 정부부문의 경제활동을 통칭하여 재정이라고 표현할 수 있다. 즉, 재정활동은 정부가 수행하는 경제활동으로서 화폐단위로 표시되는 정부의 수입ㆍ지출활동을 의미한다.

구체적으로는 정부는 조세(국세와 지방세)ㆍ부담금ㆍ기여금의 징수, 보유자산(주식, 부동산 등) 매각 및 국공채 발행 등으로 재원을 조성하며, 국방ㆍ외교ㆍ치안 등 국가의 유지, 연구개발(R&D) 등 경제성장을 위한 기반조성, 교육 및 사회복지 수요의 충족 등 공공부문의 역할을 수행하기 위해 지출한다.

<2019년도 제1회 추경안 편성목적별 세부내역>

○ 재정의 기능

재정의 기능은 자원배분(효율성), 소득분배(형평성), 그리고 경제 안정 및 성장(경기조절) 세 가지로 구분할 수 있다. 자원배분 기능은 정부의 공공재를 공급하거나 부담금 부과 등을 통해 자원이 효율적으로 배분되도록 하는 것을 의미하고, 소득분배는 누진적 소득세제나 저소득층 지원을 하는 기능을 의미한다. 끝으로 경제 안정 및 성장 기능은 경제정책수단을 활용하여 물가안정과 고용확대, 그리고 성장동력 확충 등을 수행하는 것을 의미한다. 이러한 재정의 기능은 국민경제에서 재정이 수행하는 역할을 보여주고 있을 뿐 아니라, 재정활동의 총체적 성과를 평가하는 기준이며 개별적인 조세정책과 재정지출의 타당성을 판단하는 준거가 되기도 한다.

○ 재정의 분류

재정은 크게 세 가지 방식으로 구분할 수 있다. 첫째, 재정운용 주체를 중심으로 중앙정부 재정과 지방정부 재정으로, 둘째, 재정운용 수단에 따라 예산(일반회계 및 특별회계)과 기금으로, 셋째, 재정활동의 성격에 따라 수입과 지출 활동으로 각각 구분된다.

<주체에 따른 구분>

재정은 운용주체에 따라 중앙정부 재정과 지방정부 재정으로 구분된다. 중앙정부 재정은 중앙정부를 단위로 이루어지는 재정활동을 의미하며, 지방정부 재정은 지방자치에 기초한 자치단체의 재정활동과 교육자치에 기초한 지방교육재정을 포괄한다.

<수단에 따른 구분>

재정은 운용수단에 따라 예산과 기금으로 구성되며, 예산은 일반회계와 특별회계를 포함한다. 국회의 의결대상은 중앙정부 재정에 속하는 예산(일반회계 및 특별회계)과 기금이다.

예산의 실질적 의미는 국가의 재정수요와 이를 충당하는 재원을 추정하여 작성한 특정 회계연도의 세입ㆍ세출에 대한 예정적 계산서를 말한다. 형식적 의미로는 「대한민국헌법」, 「국회법」 및 「국가재정법」에 의거하여 정부가 일정한 형식에 따라 편성하고 국회의 심의ㆍ의결을 거쳐 확정된 한 회계연도의 국가재정 계획을 말한다. 국회가 심의ㆍ의결하는 예산은 이러한 형식적 의미의 예산을 말한다.

기금은 예산과 구분되는 재정수단으로서, 과거에는 국회의 심의ㆍ의결 대상에서 제외되어 있어 예산과는 확연히 구분되었다. 그러나 현재1)는 기금 역시 기금운용계획안 및 기금결산의 형태로 예산안 및 결산과 동일하게 국회의 심의ㆍ의결을 거쳐 확정됨으로써 재정운용수단으로서 예산과 기금 간의 본질적 차이는 점차 사라지고 있다.

1 구 「기금관리기본법」 제7조 개정(2002.3.1.시행)과 「국회법」 제84조의2의 신설로 2003년도부터 국회가 기금운용계획안을 심의·확정하고 있다.

<재정활동 성격에 따른 구분>

재정활동은 본질적으로 정부의 수입과 지출활동이다. 예산과 기금 등 모든 재정운용수단은 수입과 지출로 구성된다. 특히 「국가재정법」에서 예산(일반회계 및 특별회계)의 수입은 세입, 지출은 세출로 규정함으로써 기금의 수입ㆍ지출 활동과 구분하고 있다.

<우리나라 재정의 분류>

□ 중앙정부 재정

■ 재정구조

2019년 중앙정부의 재정은 일반회계(1개), 특별회계(19개) 및 기금(67개)으로 구성되어 있다.

<중앙정부 재정체계>

○ 총수입 및 총지출

2019년 중앙정부의 예산 및 기금 총계에서 내부거래와 보전거래를 제외한 중앙정부 재정규모는 총수입 476.1조원, 총지출 469.6조원이다.

<2019년도 중앙정부재정 규모>

주: 1) 국고통합계정 여유자금 운용수익 등 세입세출외 수입(0.14조원) 포함 

2) 지방자치단체 교부금 정산 등 세입세출 외 지출(4,04조원) 포함

중앙정부의 총지출 규모는 정부가 총지출 자료를 발표하기 시작한 2005년 209.6조원에서 2019년 469.6조원으로 증가하였다.

<중앙정부재정 규모(총지출) 추이>

주: 예산(추경포함) 기준

■ 일반회계

일반회계는 소득세ㆍ법인세ㆍ부가가치세 등 국세수입과 정부출자기업의 배당ㆍ지분 매각 수입 등 세외수입을 주요 재원으로 하여 국가의 일반적인 지출에 사용하기 위해 설치된 회계이다. 2019년도 일반회계 총계는 331.8조원이다.

■ 특별회계

특별회계는 국가가 특정사업을 추진하거나 특정한 자금을 운용하고자 할 때, 또는 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때 법률에 근거하여 설치하는 회계이다. 2019년 특별회계의 총계는 68.0조원이다. 특별회계는 모두 19개이고, 기업형태로 운영되는 정부사업 관련 기업특별회계(5개)와 개별법률에 근거하여 설치된 기타특별회계(14개)로 구분된다. 기업특별회계에는 「정부기업예산법」에 따른 우편사업특별회계ㆍ우체국예금특별회계ㆍ양곡관리특별회계ㆍ조달특별회계 및 「책임운영기관의 설치ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 책임운영기관특별회계가 있다.

<특별회계 수 및 연도별 지출 총계>

주: 2017년까지는 결산 기준, 2018년 이후는 본예산 기준

자료: 1. 대한민국재정, 「세입·세출 결산보고서」, 각 연도

○ 특별회계 설치 현황(총 19개)

주: 총계 기준

■ 기금

기금은 국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때 법률에 근거하여 설치할 수 있다. 기금은 조세수입이 아닌 출연금ㆍ부담금 등을 주요 재원으로 하여 특정 목적의 사업을 추진하므로 수입과 지출의 연계가 강하게 나타난다는 점에서 특별회계와 유사하다. 그러나 기금은 계획변경이나 집행절차에 있어서 일반회계나 특별회계에 비해 탄력성이 인정된다는 측면에서 예산과 구별된다. 다만, 기금운용계획의 확정 및 결산도 예산과 마찬가지로 국회의 심의ㆍ의결을 거친다는 점에서 재정운용 수단으로서의 차이는 크지 않다.

○ 예산과 기금의 비교

기금은 2019년 현재 23개 부처에서 67개를 설치ㆍ운용 중이며, 운용규모 총계는 633.2조원이다.

<기금 연도별 지출순액>

주: 2017년까지는 결산 지출순액기준, 2018년부터는 본예산 기준(자료: 디지털예산회계시스템)

일반적으로 기금은 그 성질에 따라 사업성기금, 사회보험성기금, 금융성기금, 계정성기금으로 분류할 수 있다.

사업성기금은 특정한 재정사업을 수행하는 데 필요한 자금을 관리ㆍ운영하는 기금으로 48개의 기금이 설치ㆍ운용되고 있다.

사회보험성기금은 연금지출과 보험지출에 대비하여 기여금과 보험료 등의 자금을 운용하는 기금으로 국민연금기금, 공무원연금기금, 군인연금기금, 사립학교교직원연금기금, 고용보험 기금, 산업재해보상보험및예방기금 등 6개이다.

금융성기금은 특정사업을 직접 수행하는 순수 재정활동이 아니라 보증ㆍ보험 등을 제공하는 금융활동에 가까운 역할을 하는 기금으로 신용보증기금, 예금보험기금 채권상환기금 등 8개이다.

끝으로 계정성기금은 특정 자금을 모아 실제 사업을 수행하는 주체에게 전달하는 역할을 하는 기금으로 공적자금상환기금, 공공자금관리기금, 외국환평형기금, 복권기금, 양곡증권정리 기금 등 5개이다. 

○ 부처별 기금현황

주: 1) 2019.4.1. 시행 예정인 「중소기업진흥에 관한 법률」에 따라 중소기업창업 및 진흥기금의 명칭이 중소벤처기업창업 및 진흥기금으로 변경될 예정이다.

2) 2019.4.1. 시행 예정인 「중소기업진흥에 관한 법률」에 따라 중소기업진흥공단의 명칭이 중소벤처기업진흥공단으로 변경될 예정이다.

※ 출전: 『2019 대한민국 재정』(국회예산정책처)

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