헌법은 국가의 조직, 구성, 작용에 관한 모든 국가법의 체계적 기초가 되며, 국민의 기본권을 보장하는 국가의 근본법이다. 법 중에서 가장 최고의 법인 헌법을 토대로 한 국가의 통일된 법체계가 유지되며, 헌법은 하위법률의 존재 정당성 및 위법의 판단근거가 된다.
1987년 마지막으로 개정된 우리나라의 현행헌법은 헌법 전문, 본문 10장 130조 그리고 부칙 6조로 구성되어 있다.
전문에는 3·1운동으로 건립된 대한민국 임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19 민주이념을 계승한다고 명시하였다. 총강 및 본문 등에서는 국민주권주의, 기본권 존중주의, 권력분립주의, 평화적 통일주의, 세계평화주의, 문화국가주의, 복지국가주의, 사회적 시장경제주의 등의 기본원리를 천명하고 있다. 또한, 우리나라 헌법에서 보장하는 기본권은 평등권, 자유권, 생존권, 청구권, 참정권 등이 있다.
정부형태는 대통령중심제를 기본으로 일부 의원내각제적 요소가 혼입되어 있다.
정부는 대통령과 행정부로 이루어지며, 대통령은 행정부의 수반일 뿐만 아니라 국정 통솔의 책임자인 동시에 대외적으로 국가를 대표하는 국가원수의 지위에 있다.
대통령은 국민의 직선(直選)을 통해 선출하며, 임기 5년의 단임제(單任制)를 채택하고 있고, 원활한 국정운영을 위하여 민주평화통일자문회의 등의 대통령자문기관을 두고 있다.
국회는 단원제(單院制)로서 국민의 보통, 평등, 직접, 비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성되며 그 임기는 4년이다. 국회의 권한은 입법에 관한 권한, 재정에 관한 권한, 일반규정에 관한 권한과 자율권 등으로 나눌 수 있다.
법원은 사법기관인 동시에 국민의 기본권 보장 기관이다. 현행 헌법은 대법원장의 일반법관 임명, 법관의 탄핵 또는 형벌에 의하지 아니한 파면의 배제 등 사법권의 독립성과 자율성을 강화하여 그 지위의 향상을 꾀하였다. 또한 헌법을 수호하고 국민의 기본권을 보장하기 위해서 헌법재판소에 대한 규정을 두어, 헌법의 가치 및 이념을 수호하고 국민의 권리를 보호하고 있다.
□ 헌법개정의 절차
헌법개정은 현행헌법(제10장 헌법개정 제128조~제130조)에 규정된 헌법개정절차에 따라 발의, 공고, 국회의결, 국민투표, 공포의 순서로 이루어진다.
개헌을 위해서는 개헌안 발의가 필요한데 이는 국회의원 재적 과반수 또는 대통령이 할 수 있으며, 대통령이 발의할 때는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.(헌법 제89조 제3항) 대통령은 20일 이상 헌법개정안을 공고해야 하며, 이는 국민의 알권리를 충족하고 국민적 여론형성 및 합의를 구하는 기간으로 반드시 거쳐야 한다.
국회의결은 공고된 날로부터 60일 안에 처리되어야 하며, 의결시에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 하는데, 기명투표로 표결하며(국회법 제112조 제4항) 수정하여 의결할 수는 없다. 국회에서 의결되면 30일 이내에 국민투표를 거쳐 최종적으로 확정되며, 확정된 헌법개정안은 즉시 대통령이 공포해야 한다.
헌법개정을 위한 이러한 절차는 일반 법률개정 절차와 비교했을 때 매우 엄격하고 까다로운 것으로 기본법으로서의 권위 유지와 국가의 기본적 질서를 확실하게 규정하고, 이를 개변하기 어렵도록 하기 위함이다.
□ 대한민국의 헌법개정사
우리나라 헌법은 1948년 정부수립에 발맞추어 제정되었으며, 정치·사회적 변화에 따라 총 9번에 걸쳐 헌법개정이 이루어졌다.
제정헌법 및 헌법개정의 그 세부내용을 보면 다음과 같다.
1948년 5월 10일 총선거로 구성된 국회(제헌국회)가 헌법기초에 착수하여 같은 해 7월 17일 제헌헌법을 공포하고, 대통령, 부통령을 국회에서 간접 선거로 선출하였다.
1차 개헌은 6·25의 와중인 1952년 국회에서 재차 대통령으로 당선될 가능성이 없다고 판단한 이승만 대통령 측에서 헌법을 개정함으로써 이루어졌다.
2차 개헌은 1954년 대통령의 중임을 한차례로 제한하였던 기존의 내용을 초대 대통령에 한하여 철폐하는 것을 골자로 한 내용으로서, 당시 국회에서 재적 203명 중 135표를 얻어서 개헌선(재적 2/3인 135.333)에 0.333인이 미달되어 부결되었다. 이에 의장은 부결을 선포했으나 2일후 '4사5입' 원리를 내세워 개헌선을 135표로 수정하여 개헌을 선포하였다.
3차 개헌은 4.19 민주혁명 직후인 1960년 6월 내각책임제로 전환한 것이다. 장기집권과 독재를 방지하기 위해 국민의 자유와 권리를 최대보장하고 공무원의 신분 및 정치적 중립성을 보장하는 내용이 중심이었다.
4차 개헌은 3차 개헌의 미비점을 보완하는 차원에서 이루어졌는데, 1960년 11월에 3.15부정선거와 관련된 반민주 행위자 처벌을 위한 소급적용을 허용한다는 헌법부칙을 개정하였다.
5차 개헌은 1962년 12월에 5.16 군사정변이후 실시되었던 군정을 민정으로 이양하기 위해 이루어진 것으로 대통령제로 전환하는 한편, 대통령의 임기를 연임으로 제한하였다.
6차 개헌은 대통령의 연임을 3선까지 가능하게 헌법을 개정한 것으로 1969년에 이루어졌다.
7차 개헌을 통해 이른바 ‘유신헌법’이 만들어졌는데, 1972년 10월17일 비상조치로 헌정이 중단된 상황에서 비상국무회의에 의해 만들어진 개정안이 11월 국민투표를 통과하였다. 유신헌법의 특징은 국민 기본권의 약화와 대통령의 1인 장기집권체제의 제도적 확립이다. 대통령은 통일주체국민회의에 의해 간접선거로 선출되며, 임기는 6년으로 중임이나 연임을 제한하는 조항은 없었다.
8차 개헌은 1979년 ‘10. 26사건’과 ‘12.12 사태’ 발생 후 1980년에 ‘신군부’의 주도에 의해 이루어진 것으로 대통령을 간접선거로 선출하고, 대통령의 임기를 7년 단임으로 하는 전면적인 개헌이었다.
9차 개헌은 1987년 ‘6월 민주화운동’이 전개되자 당시 집권당인 민정당은 '6.29선언'을 통해 직선제 개헌을 약속하게 된다. 이에 따라 대통령을 국민들의 직접선거로 선출하고 임기는 5년 단임으로하는 현행헌법이 마련되었다. 이는 우리나라 헌정사상 최초로 여야 합의를 통해 개헌이 이루어진 사례이기도 하다.
이처럼 우리나라 헌법개정의 주된 내용은 정부형태, 대통령의 중임규정 및 선출방식 등에 관한 것이었는데, 국가의 근본법인 헌법의 개정은 국민의 기본권 변화는 물론 국가기관에 관한 법률의 제·개정 등 국가운영 전반에 중대한 변화를 초래하였다. 헌법 개정은 정부여당의 집권연장이라는 목적을 위해 추진되기도 했었으나, 4차·9차 개헌과 같이 민주주의에 대한 국민의 염원으로 헌법 개정이 이루어지기도 했다.
우리나라의 헌법개정사는 마치 현대사를 압축해 놓은 것처럼 당대의 사회상을 반영하고 있기 때문에 이를 통해 우리나라 현대사의 굵직한 흐름과 민주주의의 발전과정을 엿볼 수 있다.
●헌법개정 연표
○ 1919년
•04월 임시정부 최초의 헌법인 대한민국임시헌장 제정
•04월 임시정부 4차 개헌안 대한민국임시헌장 제정
○ 1945년
•08월 15일 광복
•09월 07일 미극동사령부 남한에 군정선포
•12월 27일 모스크바 3상회의 5년간 신탁통치 결정
○ 1946년
•01월~04월
- 미군정 헌법안 Constitution of Korea 작성
- 좌파인 민족주의민족전선 헌법안 조선민주공화국임시약법 시안 작성
- 중간파 남조선대한민국대표민주의원 헌법안 대한민국임시헌법 작성
- 우파인 행정연구회 헌법안 작성
•03월 20일제1차 미소공동위원회 개최
○ 1947년
· 05월 22일 제2차 미소공동위원회 개최
· 06월 11일 미소공동위원회 공동성명으로 임시정부의 구성, 조직, 정강, 정책에 대한 질의서 공포
○ 1948년
· 02월 26일유엔 소총회 남한만의 선거 실시 가결
· 04월 유진오 헌법안의 초안 기초 유진오 헌법안의 초안
· 05월 10일제헌국회의원 선거 05월 14일~31일유진오, 행정연구회 공동 헌법안 작성 유진오,행정연구회 공동 헌법안
· 05월 31일 제헌국회 개원
· 06월 05일 국회 헌법기초위원회 유진오, 행정연구회 공동 헌법안을 심의 기초안으로 하고 권승렬안을 참고안으로 삼기로 결정
· 06월 22일 16차에 걸친 헌법기초위원회의 회의 통해 전문과 10장 102조로 구성된 헌법안 완성
· 07월 12일 국회의원 전원 기립표결 통해 10장 103조로 구성된 대한민국 헌법 국회통과
· 07월 17일 헌법 공포
· 08월 15일 대한민국 정부수립 선포
● 제헌헌법 제정
자유권보장, 권력분립등 최초 현대적 헌법 제헌헌법
제헌국회 구성
1947년 10월 제2차 미소공동위원회 결렬 이후 미국은 ‘한반도 문제’를 국제연합(UN)으로 이관하였다. 국제연합은 한반도에 파견할 임시위원단 설치와 국제연합 감시하의 남북 총선거를 통한 정부 수립 방안을 채택하였는데, 소련측이 임시위원단의 입북을 거부하여 교착상태에 빠졌다.
1948년 2월 국제연합은 소총회에서 ‘가능한 지역 내에서 총선거를 실시’하여 한반도에서 정부를 수립하는 방침을 채택, 1948년 5월 1일부터 5월 10일까지 남한에서 총선거를 실시할 것을 선언하였다. 결국 1945년 8·15 해방 후 분출되었던 국가건설문제는 1948년 5월 10일 남한만의 총선거를 통한 단독정부 수립으로 귀결되었다.
5·10 총선거를 통해 당선된 국회의원들은 5월 31일 제헌 국회를 구성하였다. 제헌 국회는 의장에 이승만, 부의장에 신익희와 김동완을 선출하고, 헌법 제정과 정부조직법 제정을 서둘렀다. 1948년 6월 1일 제헌국회는 헌법 및 정부조직법 기초위원과 국회법 기초위원을 선임하기 위한 전형위원을 각 도별로 1명씩 총 10명을 선출하였고, 전형위원들은 6월 3일 헌법 및 정부조직법 기초위원회를 구성하였다. 위원장은 한국민주당의 서상일, 위원은 유성갑, 윤석구, 최규각, 김옥주, 신현돈, 김경배, 김준연, 백관수, 이종린, 오석주, 오용국, 이훈구, 유홍열, 이강우, 홍익표, 연병호, 허정, 서성달, 조헌영, 구중회, 조봉암, 김익기, 박해극, 이윤영, 정도영, 이효석, 이청천, 김상덕, 김병회 등 30인이었다. 전문위원은 유진오, 권승열, 노용호, 고병국, 한근조, 차윤홍, 임문환, 노진설, 김용근 등 10인이었다.
제헌헌법 제정
헌법기초위원회는 6월 4일부터 유진오 전문위원이 입안한 초안을 기초로 하고 권승렬안을 참고안으로 하여 심사에 착수하였다. ‘유진오안‘은 정부형태를 의원내각제로 채택하고, 국회를 양원제로 구성하며, 법률의 위헌심사권은 대법원에 부여한 안이었다. 유진오안은 국회를 민의원과 참의원으로 구성하는 것이었으며, 대통령은 국회 양원합동회의에서 선출되며, 민의원에 대한 해산권을 가지는 것이었다.
또한 내각 수반인 국무총리는 대통령이 임명하고, 민의원의 승인을 얻도록 되어 있었다. 그러나 헌법기초위원회 논의 과정에서 당시 주요 정치세력이었던 이승만 국회의장 진영과 미군정의 입장이 모두 대통령제를 선호했던 것에 기인하여, 정부형태는 대통령 중심제로, 국회는 단원제로, 법률의 위헌심사권은 헌법위원회에 부여하는 체제로 변경되었다.
또한 심사 과정에서 원안의 여러 조항들이 수정 가결되었다. 정부 예산안의 국회 제출시기를 매년 12월 정기국회 개회 초로 명시하였으며, 의원내각제적 성격을 띤 국무총리제가 절충안으로 마련되어 같은 해 6월 23일 국회 본회의에 상정되었다. 헌법안은 6월 30일부터 7월 12일까지 세 차례에 걸쳐 독해를 끝냈으며, 심의 과정에서 외국인의 법적 지위보장, 사기업에 있어서 근로자의 이익균점권, 혼인과 가족의 건강을 보호하는 규정 등을 신설하였다.
7월 12일 국회 본회의에서의 표결 결과 출석의원 160인의 만장일치로 헌법안이 수정, 가결되었으며, 7월 17일 공포·시행되었다.
제헌헌법의 주요 내용 및 의미
제헌헌법은 자유권의 보장, 권력분립, 단원제 국회, 대통령중심제, 통제경제정책 등을 핵심 내용으로 하였다. 제헌헌법의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 헌법 전문에서 3·1운동으로 대한민국을 건립한 위대한 독립정신을 계승하며, 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의 제도를 수립할 것을 천명하였으며, 민주독립국가를 재건하는 것임을 밝혔다.
둘째, 총강에서 대한민국은 민주공화국이며, 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나오며, 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다고 규정하였다. 또한 대한민국은 모든 침략적인 전쟁을 부인한다고 천명하였으며, 대한민국은 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에서 모든 국민의 자유, 평등과 창의를 존중하고 보장하며 공공복리의 향상을 위하여 이를 보호하고 조정하는 의무를 진다고 하였다.
셋째, 국민의 기본권을 폭넓게 보장하였다. 즉 모든 국민은 법률 앞에 평등하며, 성별, 신앙 또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적, 사회적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 않으며, 모든 국민은 신체의 자유, 신앙과 양심의 자유, 학문과 예술의 자유를 가진다는 등의 내용을 명시하였다. 그 밖에도 일사부재리의 원칙, 구속적부심사제 등의 자유권, 사회적 기본권으로는 교육받을 권리 및 초등 의무 교육, 근로의 권리, 근로자의 근로3권, 근로자의 이익균점권, 생활 무능력자에 대한 국가의 보호, 결혼·가족의 건강에 대한 국가의 보호 등을 규정하였다. 청구권적 기본권으로는 청원권, 재판청구권, 형사보상권 등을 규정하였다.
넷째, 정부형태는 3권 분립을 통해 권력집중을 막고 권력 간의 견제와 균형을 꾀했으며, 대통령중심제를 채택하였다. 임기 4년의 대통령은 국회에서 간접선거를 통해 선출되고, 한 차례에 한해서 중임을 허용했다. 대통령과 부통령 선거는 국회 재적의원 2/3 이상의 출석과 출석의원 2/3 이상의 찬성으로 당선되었다. 대통령에게는 긴급명령권, 긴급재정처분권, 계엄선포권을 부여하여 국가 비상사태 시에는 국민의 기본권을 제한할 수 있도록 하였다. 그밖에도 법률안 제출권, 법률공포권, 법률안 거부권, 조약체결 및 비준권, 선전포고 및 강화권, 국군통수권 등의 권한이 있었다. 대통령과 국무 총리, 국무위원으로 구성되는 국무원을 중요정책의 의결기관으로 설치하였다.
다섯째, 국회는 단원제 국회를 채택했으며, 보통·직접·평등·비밀 선거에 의해 선출된 4년 임기의 국회의원으로 구성되었다. 다만 제헌국회의 의원 임기는 국회 개회일로부터 2년으로 규정하였다. 국회의원은 불체포특권과 면책특권을 가졌다. 국회는 국정감사 권한을 비롯하여 예산심의권 및 의결권, 법률제정권, 대법원장 임명승인권, 중요 공무원 탄핵소추권 등의 권한이 있었다. 국회의 회기는 정기회와 임시회로 구분하였다. 정기회는 매년 12월 20일에 집회 하였으며, 임시회는 대통령 또는 국회의 재적의원 1/4 이상의 요구로 소집되었다.
여섯째, 사법권 독립을 위해 대법원장 임명에 대한 국회 승인제와 법관의 임기제(10년)를 채택하였다. 아울러 위헌법률의 심사·결정을 위해 헌법위원회를 설치했으며, 대통령 등 고위공직자의 탄핵심판을 위해 탄핵재판소를 별도로 구성하였다.
일곱째, 통제경제를 바탕으로 한 경제질서를 마련하였다. 중요 지하자원, 수산자원 등을 국유로 하였을 뿐만 아니라, 중요한 운수, 통신, 금융, 전기, 수도 등 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 하였고 대외 무역을 국가의 통제하에 두었다. 아울러 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민 경제의 발전을 기본으로 삼았다.
여덟째, 국회는 1945년 8월 15일 이전의 악질적인 반민족 행위를 처벌하는 특별법을 제정할 수 있다고 규정하여 반민족행위자처벌특별법 제정의 근거를 마련하였다.
아홉째, 헌법 개정의 제안은 대통령 또는 국회 재적의원 1/3 이상의 찬성으로 발의할 수 있었으며, 국회에서 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 가능토록 하였다.
제헌헌법이 제정됨에 따라 대한민국은 새로운 독립국가로 출범하였다. 자유와 평등, 그리고 정의의 가치관을 실현 하기 위하여 민주주의, 법치주의, 국민의 기본권 보장, 권력 분립 등 현대적 의미의 통치 질서가 우리 역사상 최초로 마련된 점에서 의의를 찾을 수 있다.
● 제헌헌법의 중요성
1948년 5월 31일 국회의원들은 제헌 국회를 구성하였습니다. 의장에 이승만, 부의장에 신익희와 김동완을 선출하고, 헌법 및 정부조직법 기초위원회 국회법 기초위원을 선임하여 활동에 들어갔습니다. 헌법기초위원회는 유진오 전문위원이 입안한 초안을 기초로 하여 여러 조항들을 수정하여 가결하게 되었습니다. 이렇게 마련된 제헌헌법은 자유권의 보장, 권력분립, 단원제 국회, 대통령중심제, 통제경제정책 등을 핵심으로 하여 구성되었다.
제헌헌법이 제정됨에 따라 대한민국이 새로운 독립국가로 출범하게 되었고, 자유와 평등, 정의의 가치관을 실현하기 위하여 민주주의, 법치주의, 국민의 기본권보장, 권력 분립 등 현대적 의미의 통치질서가 우리 역사상 최초로 마련된 점에서 그 역사적 의미가 있다.
제헌헌법 전문(前文)
유구한 역사와 전통에 빛나는 우리들 대한민국은 기미 삼일독립운동으로 대한민국을 건립하여 세계에 선포한 위대한 독립정신을 계승하여 이제 민주독립국가를 재건함에 있어서 정의의 인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하여 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의제도를 수립하여 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘케 하여 각인의 책임과 의무를 완수케하여 안으로는 국민생활과 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 국제평화의 유지에 노력하여 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 결의하고 우리들의 정당 또는 자유로히 선거된 대표로써 구성된 국회에서 단기 4281년 7월12일 이 헌법을 제정한다.
