국회선진화법 사건 2015헌라1('국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의') 각하결정 그 내용

헌법재판소는 26일 서울 종로구 재동 대심판정에서 국회법(일명 국회선진화법)이 국회의원의 표결·심의권을 침해했다며 새누리당 의원들이 국회의장 등을 상대로 낸 권한쟁의심판 사건에 대해 각하 결정을 했다. 국회의장의 직권상정과 국회 다수당의 일방적인 법안 및 안건 처리를 막기 위해 2012년 개정된 국회법, 일명 선진화법에 대한 권한쟁의심판이 청구 요건을 갖추지 못했다고 헌법재판소는 판단한 것이다.

 

주호영 당시 새누리당 의원 등은 지난해 1월 30일 해당 조항 등이 국회의원의 법률안 심의·의결권을 침해한다는 이유 등으로 국회의장 등을 상대로 권한쟁의 심판을 청구했다.

 

앞서 새누리당은 정의화 국회의장에게 외교통일위원회에 계류 중인 북한인권법 등 11건의 법률안에 대해 심사기간 지정을 요청했지만, 거부당했다. 헌재는 국회선진화법과 관련해 지난 1월 공개변론을 열고 양측의 주장과 참고인 의견을 들었다.

▲헌법재판소 ‘국회선진화법 사건’ 각하결정 선고(2016.05.26)

국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의

○사건번호: 2015헌라1

○상태: 2016.05.26 종국

●별칭: 국회선진화법 사건

•접수일자: 2015.01.30

•변론일자: 2016.01.28 14:00

•변론보도자료: 2015헌라1(2016. 01. 28).pdf 

2015헌라1 국회선진화법사건 보도자료(2016. 01. 28).pdf

•종국일자: 2016.05.26

•종국결과: 각하

 

•청구인: 주호영 외18

•청구인 대리인: 법무법인 위너스

•피청구인: 국회의장 외1

•피청구인 대리인: 법무법인(유) 율촌

○ 사건진행단계

○ 심리진행상황(송달정보)

【결   정   요   지】

○ 선고일자 2016.05.26

○ 종국결과 각하

 

헌법재판소는 2016년 5월 26일 새누리당 소속 국회의원들이 국회의장 등을 상대로 법률안 심의·표결권을 침해당하였다며 제기한 권한쟁의 심판사건에서, 피청구인 국회의장이 2014. 12. 17. 및 2016. 1. 6. 법률안에 대한 심사기간 지정요청을 거부한 행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없으며, 그 근거조항인 국회법 제85조 제1항 제3호나 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위의 위헌성을 이유로 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해할 가능성 또한 인정되지 않는다는 이유로, 재판관 5(각하) : 2(기각) : 2(인용)의 의견으로 각하한다는 결정을 선고하였다. [각하]

이에 대하여, 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구가 부적법하여 각하하여야 한다는 점에서는 법정의견과 결론을 같이하지만 그 이유를 달리하고, 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구는 법정의견과 달리 심판청구가 적법하여 본안에 나아가 판단하여야 하고 이 부분 청구는 이유 없어 기각하여야 한다는 재판관 이진성, 재판관 김창종의 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 별개의견 및 기각의견, 피청구인 국회의장의 이 사건 심사기간 지정 거부행에 대한 심판청구는 적법하므로 그 본안 판단에 나아가야 하고, 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위는 이유 없어 기각하나, 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해한 것이므로 그 확인을 구하는 심판청구는 이유 있어 인용하며, 나아가 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위의 근거가 된 국회법 제85조 제1항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하여야 한다는 재판관 서기석, 재판관 조용호의 기각 및 인용의견과 재판관 조용호의 인용의견에 대한 보충의견이 있다.

국회법 제85조 제1항, 제85조의2 제1항을 개정한 행위, 기획재정위원회 위원장이 2015. 1. 29. 서비스산업발전 기본법안에 대한 신속처리대상안건 지정 요청에 대해 표결실시를 거부한 행위, 국회의장이 2012. 5. 2. 제307회 국회에서 국회법 일부개정법률안에 대한 수정안 중 국회법 제85조의2를 가결선포한 행위는, 재판관 전원 일치 의견으로, 권한쟁의 심판청구의 적법요건을 갖추지 못하여 부적법하다는 이유로 모두 각하하였다.

 

□ 사건개요

○ 청구인들은 국회 교섭단체 새누리당 소속의 제19대 국회의원들이고, 이 중 청구인 나○린은 국회 기획재정위원회(이하 ‘기재위’) 소속 위원이다.

○ 청구인들을 포함한 국회의원 146명은 2014. 12. 9. 피청구인 국회의장에게 각 소관 상임위원회에 계류 중인 북한인권법안을 포함한 11건의 법률안에 대하여 심사기간 지정 및 본회의 부의(이하 ‘직권상정’) 요청을 하였으나, 피청구인 국회의장은 2014. 12. 17. 국회법 제85조 제1항의 심사기간 지정 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 위 법률안에 대한 직권상정을 할 수 없다는 취지의 답변을 하였다.

○ 청구인 나○린을 포함한 11명의 기재위 소속 위원들은 2015. 1. 15. 피청구인 국회 기획재정위원회 위원장(이하 ‘기재위 위원장’)에게 서비스산업발전기본법안을 신속처리대상안건으로 지정할 것을 요청하였으나, 피청구인 기재위 위원장은 2015. 1. 29. 기재위 재적위원 과반수(14인)가 서명한 신속처리안건지정동의가 아니라는 이유로 국회법 제85조의2 제1항에 따라 위 지정동의안에 대해 표결을 실시할 수 없다는 취지의 의견을 송부하였다.

○ 이에 청구인들은, 국회법 제85조 제1항 제3호 중 ‘각 교섭단체대표의원과의 합의’ 부분 및 같은 법 제85조의2 제1항 중 ‘재적위원 5분의 3 이상의 찬성’ 부분이 헌법상 다수결의 원리 등에 반하여 위헌이며, 위헌인 위 국회법 조항들에 근거한 피청구인들의 각 거부행위가 국회의원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 주장하면서, 2015. 1. 30. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

○ 한편, 청구인들을 포함한 새누리당 소속 의원 157명은 2015. 12. 16. 피청구인 국회의장에게 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대하여 직권상정 요청을 하였으나, 피청구인 국회의장은 2016. 1. 6. 국회법 제85조 제1항의 심사기간 지정 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 위 법률안에 대한 직권상정은 할 수 없다는 답변을 하였다.

○ 청구인들은 2016. 1. 11. 이 사건 청구취지에 ① 피청구인 국회의장이 2016. 1. 6. 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위와 ② 피청구인 국회의장이 2012. 5. 2. 제307회 국회에서 국회법 일부개정법률안에 대한 수정안 중 국회법 제85조의2를 가결선포한 행위에 대하여 청구인들의 권한침해의 확인 및 무효의 확인을 구하는 내용을 추가하였다.

 

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ① 대한민국 국회가 2012. 5. 25. 법률 제11453호로 국회법 제85조 제1항 및 제85조의2 제1항을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 국회법 개정행위’), ② 피청구인 국회의장이 2014. 12. 17. 북한인권법안을 포함한 11건의 법률안에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위(이하 ‘이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위’) 및 2016. 1. 6. 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위(이하 ‘이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위’, 이하 이들을 합하여 ‘이 사건 심사기간 지정 거부행위’), ③ 피청구인 기재위 위원장이 2015. 1. 29. 서비스산업발전 기본법안에 대한 신속처리대상안건 지정 요청에 대해 기재위 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의가 아니라는 이유로 표결실시를 거부한 행위(이하 ‘이 사건 표결실시 거부행위’), ④ 피청구인 국회의장이 2012. 5. 2. 제307회 국회에서 국회법 일부개정법률안에 대한 수정안 중 국회법 제85조의2를 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 가결선포행위’)가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부이다.

 

[관련조항]

국회법(2012. 5. 25. 법률 제11453호로 개정된 것)

제85조(심사기간) ① 의장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 해당 호와 관련된 안건에 대하여만 심사기간을 지정할 수 있다.

1. 천재지변의 경우

2. 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 경우

3. 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우

② 제1항의 경우 위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.

제85조의2(안건의 신속처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계·자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하고자 하는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(이하 이 조에서 “신속처리안건지정동의”라 한다)를 의장에게, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.

② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건지정동의가 가결된 때에는 해당 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 “신속처리대상안건”이라 한다)에 대한 대안(代案)을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다.

 

□ 결정주문

○ 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

 

□ 이유의 요지

○ [이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구] 법률의 제·개정 행위를 다투는 권한쟁의심판의 경우에는 국회가 피청구인적격을 가지므로, 청구인들이 국회의장 및 기재위 위원장에 대하여 제기한 이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 청구로서 부적법하다.

○ [이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구] 청구인들의 이 부분 청구취지 변경신청은 2016. 1. 11. 헌법재판소에 제출되었는바, 가결선포행위가 있은 날인 2012. 5. 2.로부터 180일이 경과한 후에 이루어진 이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하였음이 명백하므로 부적법하다.

○ [이 사건 표결실시 거부행위에 대한 심판청구] 국회법 제85조의2 제1항에 의하면 소관 위원회 재적위원 과반수의 서명이라는 신속처리대상안건 지정요건을 갖춘 신속처리안건지정동의가 소관 위원회 위원장에게 제출되어야 위원장은 무기명투표로 표결을 실시할 의무를 부담하게 되는 것이고, 소관 위원회 소속 위원들도 비로소 신속처리안건지정동의를 표결할 권한을 가지게 된다. 이 사건의 경우 소관 위원회 재적위원 과반수의 서명요건을 갖추지 못하였으므로, 이 사건 표결실시 거부행위로 인하여 청구인 나○린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다. 가사 국회법 제85조의2 제1항 중 재적위원 5분의 3 이상의 찬성을 요하는 부분이 위헌으로 선언되더라도, 피청구인 기재위 위원장에게 신속처리대상안건 지정요건을 갖추지 못한 신속처리안건지정동의에 대하여 표결을 실시할 의무가 발생하는 것은 아니므로 그 위헌 여부는 이 사건 표결실시 거부행위의 효력에는 아무런 영향도 미칠 수 없다. 따라서 이 사건 표결실시 거부행위에 대한 심판청구는 청구인 나○린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없으므로 부적법하다.

○ [이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구]

먼저, 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 본다. 국회법 제85조 제1항의 직권상정권한은 국회의 수장이 국회의 비상적인 헌법적 장애상태를 회복하기 위하여 가지는 권한으로 국회의장의 의사정리권에 속하고, 의안 심사에 관하여 위원회 중심주의를 채택하고 있는 우리 국회에서는 비상적·예외적 의사절차에 해당한다. 국회법 제85조 제1항 각 호의 심사기간 지정사유는 국회의장의 직권상정권한을 제한하는 역할을 할 뿐 국회의원의 법안에 대한 심의·표결권을 제한하는 내용을 담고 있지는 않다. 청구인들의 법안 심의·표결권에 대한 침해위험성은 해당안건이 본회의에 상정되어야만 비로소 현실화되고 국회법 제85조 제1항의 지정사유가 있다 하더라도 국회의장은 직권상정권한을 행사하지 않을 수 있다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 말미암아 청구인들의 법률안 심의·표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다.

다음으로, 국회법 제85조 제1항 제3호가 위헌이 되면 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 보건대, 만일 ‘의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우’를 심사기간 지정사유로 규정한 국회법 제85조 제1항 제3호가 다수결의 원리 등에 반하여 위헌이 되더라도, 앞서 본 것처럼 법률안에 대한 심사기간 지정 여부는 여전히 국회의장의 권한이라는 점에서 피청구인 국회의장에게 법률안에 대한 심사기간 지정 의무가 곧바로 발생하는 것은 아니다. 따라서 국회법 제85조 제1항 제3호의 위헌 여부는 이 사건 심사기간 지정 거부행위의 효력에 아무런 영향도 미칠 수 없다.

마지막으로, 국회법 제85조 제1항에 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’)가 위헌이 되면, 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 본다. 이 사건 입법부작위는 입법자가 재적의원 과반수의 요구에 의해 위원회의 심사를 배제할 수 있는 비상입법절차와 관련하여 아무런 입법을 하지 않음으로써 입법의 공백이 발생한 ‘진정입법부작위’에 해당한다. 따라서 이 사건 입법부작위의 위헌 여부와 국회법 제85조 제1항은 아무런 관련이 없고, 그 위헌 여부가 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 어떠한 영향도 미칠 수 없다. 나아가 헌법실현에 관한 1차적 형성권을 갖고 있는 정치적·민주적 기관인 국회와의 관계에서 헌법재판소가 가지는 기능적 한계에 비추어 보더라도, 헌법재판소가 근거규범도 아닌 이 사건 입법부작위의 위헌 여부에 대한 심사에까지 나아가는 것은 부적절하므로 그 심사를 최대한 자제하여 의사절차에 관한 국회의 자율성을 존중하는 것이 바람직하다. 만일 이 사건 입법부작위의 위헌 여부를 선결문제로 판단하더라도, 헌법의 명문규정이나 해석상 국회 재적의원 과반수의 요구가 있는 경우 국회의장이 심사기간을 지정하고 본회의에 부의해야 한다는 의무는 도출되지 않으므로, 국회법 제85조 제1항에서 이러한 내용을 규정하지 않은 것이 다수결의 원리, 나아가 의회민주주의에 반한다고도 볼 수 없다.

이와 같이 이 사건 심사기간 지정 거부행위는 국회의원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없다. 나아가 그 근거조항인 국회법 제85조 제1항 제3호나 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위의 위헌성을 이유로 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해할 가능성 또한 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구는 부적법하다.

 

□ 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 별개의견 및 기각의견(재판관 이진성, 김창종)

1. 적법요건에 관한 판단

○ 국회 재적의원 과반수가 요구할 경우에는 피청구인 국회의장이 안건에 대하여 심사기간을 지정하고 심사기간이 지나면 안건을 본회의에 반드시 부의함으로써 국회의원들이 본회의에서 해당 안건에 대하여 심의ㆍ표결할 수 있어야 한다는 청구인들의 주장을 헌법 제49조에 비추어 보면, 국회법 제85조 제1항에 따른 안건에 대한 심사기간 지정사유의 제한은 단순히 피청구인 국회의장의 권한 행사를 침해하는 문제로만 볼 수는 없고, 국회의원들의 심의ㆍ표결권 행사를 침해하는 문제까지 포함한다고 보아야 한다. 청구인들의 주장에 따를 때, 재적 국회의원 과반수여서 위 법률안이 심사기간 지정을 거쳐 본회의에 부의되기만 하면 의결도 할 수 있는 국회의원 157명 중 일부인 청구인들은 피청구인 국회의장이 제2 심사기간 지정 자체를 거부함으로써 위 법률안에 대하여 본회의에서 심의하고 표결할 기회 자체를 근원적으로 박탈당하였다고 볼 수 있으므로, 피청구인 국회의장의 제2 심사기간 지정 거부행위에 의하여 청구인들의 위 법률안에 대한 본회의에서의 심의권과 표결권이 침해될 개연성이 명백히 인정된다고 볼 수 있다.

○ 그러나 피청구인 국회의장의 제1 심사기간 지정 거부행위는, 2014. 12. 9. 국회 재적의원 과반수에 미치지 못하는 국회의원 146명의 [별지3] 목록 기재 법률안에 대한 심사기간 지정 및 본회의 부의 요청한 것에 대하여 피청구인 국회의장이 이를 거부한 것이다. 따라서 제1 심사기간 지정 거부행위는 청구인들의 주장에 따르더라도 국회 재적의원 과반수에 의한 심사기간 지정 및 본회의 부의 요청에 대한 거부행위가 아니어서, 청구인들의 헌법상 부여된 법률안에 대한 심의ㆍ표결권을 침해하거나 침해할 개연성이 없다.

○ 따라서 피청구인 국회의장의 제1 심사기간 지정 거부행위에 대한 청구인들의 권한쟁의심판청구는 부적법하고, 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 청구인들의 권한쟁의심판청구는 적법하다.

 

2. 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 본안에 관한 판단

○ 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 특별정족수를 비롯한 의사와 내부규율에 관한 1차적 자치규범인 국회법 등의 제ㆍ개정은 물론 실제 국회운영 등에 관하여 폭넓은 자율권을 가지므로, 국회의 의사절차나 입법절차에 관한 국회법의 내용에 헌법 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우가 아닌 한 권력분립의 원칙이나 국회의 위상과 기능에 비추어 그 자율권은 존중되어야 한다. 따라서 그 자율권의 범위 내에 속하는 국회의 의사와 내부규율 사항에 관한 국회의 판단 즉 국회법의 내용에 대하여는 다른 국가기관이 개입하여 그 정당성을 가리는 것은 바람직하지 않고, 헌법재판소도 그 예외가 아니다.

○ 청구인들이 다투는 피청구인 국회의장의 제2 심사기간 지정 거부행위의 근거 법률인 국회법 제85조 제1항은 국회 고유의 의사절차에 관한 규정으로서 국회선진화법의 다른 제도 도입의 전제가 되는 핵심적인 개정 사항이다. 위 조항이 정하고 있는 국회의장의 심사기간 지정 사유 등에 관한 규정 내용은 국회의 고유한 자치적 입법권 영역이자 자율권이 최대한 보장되어야 하는 영역에 속하는 것이므로, 위 조항을 제ㆍ개정 내지 삭제할 것인지 여부나 심사기간 지정 사유를 포함하여 직권상정제도를 어떤 요건 하에서 어떤 방식으로 도입할 것인지에 관하여는 입법자에게 광범위한 입법재량이 인정된다.

○ 우리나라 국회의 법률안 심의는 본회의가 아닌 소관 상임위원회를 중심으로 이루어지고, 국회에 접수된 안건 중 상당수가 위원회 단계에서 폐기되는 대신 위원회 심사를 거친 안건에 대하여는 본회의에서 거의 소관 상임위원회에서 심사ㆍ의결된 내용 그대로 가부(可否) 표결만 하는 이른바 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있다. 이와 같은 위원회 중심주의 하에서, 상임위원회의 심사는 법률을 제정하는 데 있어서 매우 중요한 과정이라 할 수 있으므로, 피청구인 국회의장이 위원회의 심사를 마치지 아니한 안건을 바로 본회의에 회부하는 이른바 직권상정제도는 매우 예외적이고 비상적인 입법절차로 볼 수밖에 없다.

○ 일반정족수는 다수결의 원리를 실현하는 국회의 의결방식 중 하나에 불과하고, 그 자체가 헌법상의 원칙이나 원리라고 볼 수는 없다. 나아가 국회가 자신의 의사절차에 관한 제도를 스스로 입안하면서 가중다수결과 일반다수결 중 어느 것을 선택할 것인지는 국회의 자율영역에 속한다고 보아야 한다. 국회법에 심사기간 지정사유가 발생하면 피청구인 국회의장이 의무적으로 안건을 직권상정하여야 하는 제도를 마련할 것인지 아니면 직권상정 여부를 피청구인 국회의장의 재량에 맡기는 제도를 마련할 것인지 여부와 그 경우 심사기간 지정사유를 국회 재적의원 3분의 1이나 과반수 또는 3분의 2를 초과하는 국회의원들의 요구로 정할 것인지, 아니면 국회법 제85조 제1항 제3호와 같이 ‘의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우’로 정할 것인지 역시 국회의 자율영역에 속한다.

○ 통상적인 입법절차에서 입법교착(立法膠着)이 발생하는 것은 국회의장과 법제사법위원장의 원내 제1, 2당 배분 및 각 상임위원장의 원내 정당 의석별 배분 관행, 상임위원회에서도 위원장과 교섭단체별로 1명씩 두는 간사의 합의에 의하여 의사일정과 심사안건 지정 및 안건의 심의ㆍ표결 여부를 결정하는 관행, 국회의원들의 정치력 및 협상력, 국민주권주의 및 대의민주제에서 국민과 국회의원은 자유위임관계를 그 이념적 기초로 함에도 국회의원들이 지나치게 정당에 기속되어 심의ㆍ표결하는 경향 등에서 비롯된다. 이처럼 입법교착은 사실영역의 문제일 뿐 규범영역의 문제가 아니다. 그 결과 상임위원회에서 일시적으로 입법교착이 발생한 법률안이라 하더라도 통상적인 입법절차를 통하여 본회의에서 의결되는 경우도 많기에 청구인들이 이 사건 권한쟁의심판청구로 위원회에서의 입법교착을 문제 삼은 북한인권법안 등 다수의 법률안들도 이미 본회의에서 의결되어 공포되었다. 이처럼 현행 국회법 제85조 제1항으로 인하여 위원회에서의 입법교착이 해결될 수 없다고 단정할 수도 없다.

○ 따라서 국회법 제85조 제1항 제3호가 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우라야 심사기간 지정이 가능하도록 규정하고, 국회 재적의원 과반수의 요구에 따라 국회의장의 심사기간 지정 및 직권상정이 가능하도록 하는 규정이 없더라도 이를 두고 국회가 국회 자율권의 한계를 벗어나 현저히 입법재량권을 일탈ㆍ남용하여 다수결의 원리 내지 의회민주주의 원리에 위배되어 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

○ 피청구인 국회의장의 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 국회의 의사와 내부규율에 관한 국회법 제85조 제1항을 준수한 것으로서 국회법 제85조 제1항이 헌법에 위반되지도 않으므로 위 거부행위가 위법 내지 위헌이고, 이로 인하여 청구인들의 헌법상 법률안 등에 대한 심의ㆍ표결권이 침해되었다는 청구인들의 주장은 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다.

 

□ 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 기각 및 인용의견(재판관 서기석, 재판관 조용호)

1. 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 권한쟁의심판청구의 적법 여부

국회를 구성하는 헌법기관인 국회의원은 헌법에 의하여 국회 본회의에서 법률안에 대한 심의·표결을 할 수 있는 권한을 부여받았는바, 청구인들이 위헌이라고 주장하는 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 인하여 자신들이 심사기간 지정을 요구한 법률안들의 본회의 부의·상정이 불가능하게 됨으로써 국회의원인 청구인들은 본회의에서 그 법률안들에 대한 심의·표결권을 행사함에 있어 중대한 지장이 초래되었다고 봄이 상당하므로, 이로써 청구인들의 권한이 침해될 가능성이 있다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 권한쟁의심판청구는 모두 본안 판단에 나아감이 타당하다.

 

2. 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 인한 청구인들의 권한침해 여부

○ 헌법 제49조는 의회민주주의의 기본원리 중 하나인 다수결의 원리를 선언하고 있는데, 국회의 의결대상인 특정 안건이 그 내용과 의미에 비추어 가중다수결이 요구될 정도로 헌법상 중요하다고 평가되는 경우가 아닌 한 절대다수결을 의사결정방식의 원칙으로 삼고 있다. 헌법 제49조의 다수결원리는 국회의 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장함으로써 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거친 후 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성이 있다. 그러나 의회민주주의에서 다수에 의한 의결은 불가피하고 소수는 그에 승복해야 하며, 소수파의 권리를 보장하는 것과 마찬가지로 중요한 것은 국회에서 헌법상의 다수결원리가 실현되고 유지되도록 하는 것이다. 국회의 소수파에게 보장된 것은 다수결에 의한 국회의 최종적인 의사결정이 있기 전 그 의사를 형성하는 과정에 참여하여 소수파의 의견을 개진하고 영향력을 행사할 수 있는 기회인 것이지, 의안에 대한 무조건적인 거부권이나 국회의 다수파를 대신하여 의안을 결정할 수 있는 권한이 아니다.

○ 우리 헌법이 국회에서 이루어지는 법률안 등 의안의 심의 주체를 ‘국회’라고만 규정하고 있는 점, 위원회는 국회 본회의의 안건 심의·표결을 능률적·효율적으로 처리하기 위한 예비적 심사기관에 불과하여 안건의 최종적인 처리권한은 본회의에 있는 점 등을 종합해 보면, 우리 헌법은 국민을 대표하는 합의체 결정기관인 국회의 의사를 결정하는 주체는 본회의이며, 국회의 최종적인 권한 행사도 본회의를 통해 이루어진다는 의미에서 ‘본회의 결정주의’를 채택하고 있다고 할 것이다. 한편, 우리 국회법은 상임위원장이 위원회 운영 및 의사진행에 관한 권한을 행사함에 있어 각 교섭단체별 간사와 ‘협의’하도록 정함으로써 위원회 운영에 있어서 이른바 ‘협의주의’를 채택하고 있고, 이러한 협의주의에 따른 위원회 운영으로 말미암아 국회 내 다수파와 소수파 사이에 의견이 대립되는 논쟁적 안건, 즉 쟁점안건의 경우 위원회 단계에서 국회 다수파와 소수파 간에 협의 또는 합의가 이루어지지 못하여 그에 대한 심사·표결이 정상적으로 진행되지 못하는 교착상태가 발생할 수 있다.

○ 국회법상 안건의 심사기간 지정제도(제85조)는 위원회 단계에서의 쟁점안건에 관한 교착상태를 해소하고 본회의에서 그 안건에 대한 심의·표결이 가능하도록 하는 비상처리절차로서, 제정 국회법에서 도입된 후 현재까지 국회법에 존속되어 온 제도이다. 그런데 국회선진화법은 국회의장의 심사기간 지정요건을 ① 천재지변의 경우, ② 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 경우, ③ 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우로 엄격하게 제한하였는데, 그중 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우는 국회 다수파와 소수파의 합의를 요구한다는 점에서 비상처리절차로서의 요건으로 볼 수 없고, 비상처리절차로서의 요건으로 볼 수 있는 천재지변이나 국가비상사태의 경우는 그 요건이 지나치게 엄격하여 극히 예외적인 경우에만 심사기간 지정이 가능하다는 점에서 우리 헌법상 본회의 결정주의의 한 축을 이루던 심사기간 지정제도의 비상처리절차로서의 기능은 사실상 사라지게 되었다.

○ 국회에서 의안에 대한 최종 결정은 국회의 위원회가 아니라 본회의가 하여야 한다는 우리 헌법상의 ‘본회의 결정주의’ 원칙상, 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 안건은 본회의에서 요구하면 본회의에 부의·상정됨으로써 그 안건에 대한 최종적인 결정권을 본회의가 가져야 하고, 국회의 구성원으로서 국회의원이 갖는 심의·표결권 역시 본회의를 통하여 최종적으로 행사될 수 있어야 하는 점, 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 국회의원은 모든 안건을 본회의에서 의결할 수 있는 점(헌법 제49조), 미국·일본·독일 등 외국 국회에서도 협의주의에 의한 위원회 운영으로 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건을 본회의에 부의·상정하는 비상처리절차를 마련하고 있는 점 등을 종합해 보면, 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건에 대하여 적어도 국회 본회의에서 의결도 할 수 있는 재적의원 과반수가 당해 안건의 본회의 부의·상정을 요구하면, 의무적으로 본회의에 부의·상정하여 전체 국회의원이 당해 안건에 대하여 심의·표결하도록 하는 비상처리절차가 마련되어야 한다.

○ 그럼에도 불구하고 제정 국회법 이래 비상처리절차로서 마련된 안건의 심사기간 지정제도를 규정하고 있는 국회법 제85조 제1항이 그 요건으로 천재지변이나 국가비상사태의 경우만을 정하고 있을 뿐, 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건에 대하여 재적의원 과반수가 심사기간 지정요구를 하는 경우 국회의장이 의무적으로 심사기간을 지정하도록 하는 내용의 규정을 마련하지 아니함으로써, 당해 안건에 대하여 재적의원 과반수가 요구하더라도 국회의장의 심사기간 지정이 불가능하도록 하여 그 안건에 대한 국회의원의 본회의에서의 심의·표결을 원천 봉쇄하고 있는바, 이는 헌법 제49조에 의한 국회 의사결정방식으로서의 다수결원리와 헌법상의 본회의 결정주의에 위반되고, 나아가 국민주권주의와 대의민주주의 및 의회민주주의 원리에도 위반된다. 따라서 국회 재적의원 과반수가 요구하는 경우 국회의장이 본회의 부의를 위하여 그 안건에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 하는 규정이 흠결되어 있는 국회법 제85조 제1항은 국회의 입법재량 및 의사자율권의 한계를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다.

○ 그렇다면, 피청구인 국회의장의 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위는 국회 재적의원 과반수에 미치지 못하는 청구인들 포함 국회의원 146명의 심사기간 지정 요청에 대한 것이므로, 그로 인하여 청구인들의 법률안에 대한 심의·표결권이 침해되었다고 볼 수 없어 그에 대한 심판청구는 이유 없어 이를 기각하고, 한편 피청구인 국회의장의 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 청구인들 포함 국회의원 157명의 심사기간 지정 요청에 대한 것으로서, 국회 재적의원 과반수에 의한 심사기간 지정 요구임에도 불구하고 피청구인 국회의장이 위헌인 국회법 제85조 제1항에 기하여 이를 거부한 것이어서 헌법에 위반되고, 그 결과 국회의원인 청구인들은 본회의에서 당해 법률안에 대한 심의·표결권을 행사할 기회 자체가 상실되어 버림으로써 헌법에 의하여 부여받은 권한인 법률안에 대한 심의·표결권이 침해되었음이 분명하므로, 그에 대한 심판청구는 이유 있어 이를 인용한다.

 

3. 국회법 제85조 제1항에 대한 헌법불합치결정

앞서 본 바와 같이 국회법 제85조 제1항은 헌법에 위반되는바, 그 법률조항에 대하여 헌법재판소가 단순위헌결정을 함으로써 그 효력을 즉시 상실하게 하는 경우에는 천재지변이나 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 경우 또는 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우에도 국회법 제85조 제1항에 의한 심사기간 지정이 불가능하게 되는 법적 공백이 발생하게 되므로, 헌법재판소로서는 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자에 의하여 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요구하는 경우에는 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 하는 내용의 개선입법이 이루어질 때까지 위 법률조항의 계속적용을 명하는 것이 바람직하다.

 

□ 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 인용의견에 대한 보충의견(재판관 조용호)

○ 국회법 제85조 제1항으로 인하여 쟁점안건(법안)의 적시 처리가 어려워지게 되었고, 이를 빌미로 다른 안건까지 쟁점안건에 연계하여 함께 처리하는 ‘졸속입법’의 관행이 제19대 국회의 운영과정에서 지속되어 왔다. 그로 인하여 정국의 운영과 국가정책 결정에서 어느 정당에게 책임이 있는지조차 불분명하게 되어 책임정치의 실종을 가져왔다.

국회법 제85조 제1항은 여야의 대화와 타협만을 강조하였지, 대화와 타협에 따른 합의가 되지 않을 경우의 비상사태에 대비하지 아니한 점에서 중대한 문제가 있다. 결국 국회선진화법은 우리의 후진적인 정치토양에서 제 기능을 하지 못하고, 이른바 ‘소수독재’의 수단으로 변질되었다.

장기간의 입법교착 상태로 인하여 반드시 필요한 입법이 제때 이루어지지 아니할 경우 그 피해는 국가와 국민에게 돌아간다. 이는 의회민주주의의 한계 내지 실패 상황이므로, 헌법재판소가 나서서 민주주의가 원활하게 작동할 수 있도록 하여야 한다. 다수의 국민들은 물론 국회선진화법에 찬성하였던 여야 의원들조차 국회선진화법의 문제점과 그 개정의 필요성을 인식하고 있음에도 불구하고, 국회가 자율적으로 이를 해결하지 못하고 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하여 온 이상, 헌법재판소가 이 문제에 적극 개입하여 입법교착 상황을 해소하여 주는 것은 가능하고 필요한 것이다.

국회와 국회의원들의 대화와 타협에 따른 합의정신의 부족, 쟁점안건에 대한 과도한 정쟁과 낮은 준법의식 등으로 인하여, 국회선진화법으로 인하여 야기되는 입법교착의 상황은 앞으로도 계속 발생할 가능성이 크다. 따라서 국회의 오류를 바로잡을 수 있는 유일한 국가기관인 헌법재판소가 국회법 제85조 제1항의 위헌성을 선언함으로써 입법교착 상태를 가져오는 원인을 제거해주어야 한다. 이것이 국민들이 헌법재판소에 부여한 임무를 완수하는 길이다.