박근혜 대통령, 지금 전쟁 나면 예비군 동원도 못한다!

2013년 5월 월간조선

박근혜 정부의 戰時대비계획 이상 없나
⊙ 법제처에 방치된 ‘전시 자원동원에 관한 법’을 현재법으로 제정해야 전시동원 가능
⊙ 전쟁상황 발생하면 軍은 작전계획, 정부는 전시대비계획(충무계획) 수행
⊙ 국가비상기획위원회, DJ정부는 차관급으로 MB정부는 폐지… 국장급 부서로 전락
⊙ 충무계획은 거의 수정보완 없이 祕文창고에서 死藏되고 있는 실정
⊙ 북한의 전쟁 위협에 대비하기 위해 충무계획 전담기구 조속히 설치해야

2010년 8월 17일 경기도 고양시 킨텍스(KINTEX)에서 을지프리덤가디언(UFG) 연습 일환으로 테러진압부대원들이 화생방 공격에 대비한 훈련을 하고 있다.  “국민 여러분, 여기는 민방위 본부입니다. 이 방송은 실제상황입니다. 서울, 인천, 경기 지역에 경계경보를 발령합니다.”

1983년 2월 25일 일요일 오전 10시58분, 예고 없는 대공 경계 사이렌이 휴일을 느긋하게 보내고 있던 사람들을 긴장시켰다.

6분간 계속된 사이렌에 서울 시내 도로를 운행하던 운전자들은 길가에 차를 세우고 하늘을 쳐다보기도 했고 신문사에는 무슨 일이냐는 전화가 빗발쳤다. 북한의 이웅평(李雄平·2002년 작고) 상위(대위)가 미그 19기를 몰고 사선(死線)을 넘어 남쪽으로 온 것이다.

당시의 공습경보 발령은 6·25전쟁 이후 최초의 ‘실제상황’이었다. 미그기가 수원비행장에 착륙해 공습경보가 해제되기까지 불과 6분. 그러나 국민들은 극도의 ‘공황 상태’에 빠졌던 것이다.

최근 상황도 1983년 미그기 귀순 당시의 실제상황과 크게 다르지 않다. 2011년 북한 김정일이 급사한 후 권력을 이어받은 김정은(국방위 제1위원장)은 지난해 연말 은하3호 로켓 발사를 시작으로, 올 들어 3차 핵실험, 정전협정 폐기선언, ‘1호 전투근무태세’ 돌입, 사거리 4000km급 무수단 미사일 발사를 공언하는 등 연일 전쟁 분위기를 고조시키고 있다.

한미 양국은 지난 3월 22일 북한의 국지도발 때 한미 연합전력으로 응징하고 도발원점은 물론, 지원세력과 지휘세력까지 타격하는 내용 등을 담은 ‘공동 국지도발 대비계획’에 서명하는 등 즉각적인 보복을 다짐하고 있다.

軍은 작전계획, 정부는 충무계획

북한의 전쟁 위협으로 한반도가 일촉즉발의 위기감이 고조되고 이에 따라 국민들의 불안감이 증폭되고 있음에도 불구, 정부는 국민들의 불안감을 씻어내 주지 못하고 있다. 전쟁발발에 대비해 군에 군사작전을 수행할 ‘작전계획’이 있다면, 정부에는 전시행정을 수행할 비상대비계획(충무계획)이 있다. 작전계획과 비상대비계획은 별도로 존재할 수 없는 동전의 양면과 같은 것이다

《월간조선》이 박근혜 정부의 충무계획 실태를 점검해 본 결과, 17부 3처 17청 5실 6위원회의 중앙행정기관들 가운데 상당수가 충무계획에 대한 대비가 미흡한 것으로 나타났다. 충무계획을 담당하는 안전행정부 안전관리본부(본부장 윤광섭)에 따르면, 이번 정부 조직 개편으로 신설된 미래창조과학부와 해양수산부 등 2개 부서의 충무계획을 담당하는 비상계획관(국장급)의 임명도 5월 말에야 공모를 통해 선발하는 등, 북한의 전쟁 위협이 코앞에 닥친 상황에서 대비태세에 허점이 드러나고 있다

안전행정부의 한 관계자는 “지난 3월 22일 정부 출범 26일 만에 정부 조직 개편 작업이 ‘지각’으로 마무리되는 바람에 정부부처별로 충무계획을 사실상 챙기고 있지 못하는 상태”라며 “특히 새로 신설된 부처와 국가과학기술위원회 등 폐지된 부처도 있어 충무계획의 역할 조정이 불가피하지만, 정부 출범 직후라 아직 손도 대지 못한 상황”이라고 했다.

비상계획 전문가들은 “전시에 필요한 것은 군사력뿐만 아니라 국가의 역량을 조직화해 군사작전을 지원하며, 국가의 기능을 유지해 전쟁의 지속력을 보장하는 것이 필수적”이라고 입을 모은다.

조남진(曺南鎭) 전 국가비상기획위원회 상근위원(예비역 육군소장)은 “‘전투는 군인이 하지만 전쟁은 국민이 한다’는 말이 있다”며 “전쟁은 국가 존망(存亡)의 위기이기 때문에 군인에게만 맡기기엔 너무나도 큰 국가의 대사(大事)라는 뜻”이라고 했다.

조남진 전 위원은 “전시에 대비한 우리의 군사력은 크게 세 가지가 있다”며 “첫째는 현역병력, 즉 상비전력, 둘째 동원전력, 셋째가 미 증원전력”이라고 했다. 그는 “우리나라 전시작전계획인 ‘작계 5027’은 동원전력이 정상적으로 동원되고 미군의 증원전력이 계획대로 증원되는 것을 전제로 작성돼 있다”며 “따라서 동원이 제대로 이뤄지지 않는다면 군사작전 수행 자체가 불가능하다”고 했다.

1968년 1·21사태 직후 충무계획 만들

충무계획의 존재는 2004년 10월 국회 통일외교통상위 국정감사에서 일부 내용이 공개되면서 세상에 처음으로 알려졌다. 박정희(朴正熙) 대통령은 1968년 김신조(金新朝)를 비롯한 북한 특공대의 청와대 기습사건이 발생하자, 1969년 비상상황에 대비하기 위해 청와대 국가안전보장회의(NSC) 산하에 국가비상기획위원회를 설치했다.

1978년 한미연합사가 창설된 이후에는 매년 작전계획이 수립되면 국가비상기획위원회가 이 계획을 토대로 기본계획을 짰고, 이 계획의 실효성을 파악하기 위해 매년 을지연습과 충무훈련을 통해 발전을 거듭해 왔다.

을지연습은 충무계획의 실효성을 검증하는 훈련이다. 매년 8월 국무총리 주관으로 전국의 모든 행정기관과 공공기관, 그리고 동원업체들이 참여해 전시대비 절차를 도상으로 연습해 미흡한 점을 현실에 맞게 수정해 나간다. 1976년부터는 한미합동 을지프리덤가디언 군사훈련과 병행해 실시하고 있다. 충무훈련은 시도지사 주관으로 매년 실시하는 실제훈련 위주의 지역별 전시대비 종합훈련이다.

충무계획은 ‘충무사태’가 선포되면서 행동화되고 실천된다. 군대에서 ‘데프콘(Defense Readiness Condition)’ 상황이 격상될 때마다 조치가 격상되는 것처럼, 충무3종→2종→1종사태로 격상하면서 점차 전시행정체제로 전환하는 것이다.

충무계획은 한미연합사의 방어준비태세인 ‘데프콘2(계엄령 단계)’부터 발효돼 전시정부체제로 들어간다. 충무계획은 한미연합사의 대응태세가 격상될 때마다 국방부장관이 대통령에게 건의해 국무회의 심의를 거쳐 대통령이 선포한다.

충무3종 사태는 전쟁도발 징후가 증가하는 상태로 충무계획 시행이 준비되는 단계다. 2종 사태는 전쟁 위협이 농후해지는 단계로 충무계획 일부가 시행된다. 충무1종 사태는 전쟁이 임박한 단계로 이 단계부터 충무계획이 전면적으로 시행된다.

충무계획은 대통령의 지침을 받아 각 주무부서에서 ‘집행계획’을 작성하고, 집행계획을 기초로 광역시 및 도에서 ‘시행계획’을 수립하며, 시·군·구에서 ‘실시계획’을 수립한다. 즉 국가기관 전체가 참여하는 방대한 전시대비계획인 것이다. 따라서 이를 관장하는 강력한 중앙통제가 필요하며, 군의 작전계획과 마찬가지로 상황변화에 따라 적시적인 계획변경과 보완이 필수적이다.

정찬권(鄭燦權) 한국위기관리연구소 연구위원(정치학 박사)은 “국가가 전쟁을 수행하려면 군사작전은 국방부와 한미연합사를 통해 수행하지만, 국가 차원의 전쟁지원은 정부의 각 부서와 지방정부가 주관이 돼 국력을 활용하도록 하고 있다”며 “전시상황을 위주로 상정한 비상대비계획(충무계획)은 비상시 정부의 기능을 유지하고, 군사작전을 지원하며, 국민생활안정을 도모함으로써 국가총력전을 효과적으로 수행하기 위한 계획”이라고 했다.

충무2종 사태 때 接敵지역 주민 疏

조남진 전 비기위 상근위원. 정부는 군사작전 지원을 위해 군사작전에 필요한 병력, 인력, 차량 등 물자를 동원하고, 군의 요구에 의해 접적(接敵) 지역 주민들을 철수시키고 작전지역 주민들을 소개(疏開)한다. 특히 주민과 차량 통제의 경우, 서해5도를 비롯해 경기도 파주 등 접적지역은 충무2종 사태 이후 정부 또는 군의 지시에 따라 소산(疏散·밀집한 사람이나 건조물을 분산시킴) 대피 또는 후방지역으로 이동한다.

정부기능 유지를 위해 정부기구의 피해를 최소화할 수 있도록 부서를 소산하고, 동원이나 치안유지, 피해복구 등과 관련한 행정기관들은 조직을 확대해 신설한다. 정부기관은 충무2종 사태 이후 충무시설(지하벙커) 또는 자체 지하시설로 대피한다는 계획을 세워놓고 있다.

주민생활 안정을 위해 전기, 가스, 식수 등을 공급하는 계획도 수립하고 있다. 특히 생필품 수급통제를 통해 가격을 안정시키고, 매점매석(買占賣惜) 등 불공정 거래행위를 집중적으로 단속한다. 또 쌀, 물, 석유 등 중점관리품목 등 중요물자의 생산, 분배, 유통과정을 통제한다. 수도권 등 대도시 일부 지역은 쌀, 보리쌀, 석유, 라면, 부탄가스 등에 대해 배급도 실시한다.

정부는 단전·단수에 대비해 간이 집수(集水) 시설과 비상급수 장치 등을 확보한다. 전상자(戰傷者) 치료와 전재민 수용구호 대책, 기아나 미아(迷兒), 장애인과 이산가족에 대한 보호대책도 충무계획에 포함돼 있다.

안전행정부 홈페이지(www.snskorea.go.kr)에 접속하면, 비상사태 발생시 행동요령, 인명·시설 피해 때 행동요령, 화생방 공격시 행동요령, 비상대비 물자와 사용요령 등을 확인할 수 있다. 5년간 충무훈련 통제단장을 역임한 조남진 전 국가비상기획위원회 상근위원에게 실생활에 도움이 될 만한 유사시 국민행동요령 몇 가지를 물었다.

戰時행동요령은

—전쟁이 발발하면, “우리나라 전역에 실제 공습경보를 발령합니다”(5초 상승, 3초 하강 사이렌)라는 경보가 울린다고 합니다. 공습경보가 울리면 어떻게 해야 합니까

“집이나 사무실에 있을 땐 화재를 막기 위해 우선 소등(消燈)하고, 가스밸브를 잠그고, 전기코드를 빼야 합니다. 상수도가 파열되면 사흘을 버티기 어렵기 때문에 욕조에 물을 가득 받아놓고, 속옷이나 옷에 이름과 연락처, 그리고 혈액형을 적어놓는 것이 좋습니다.

자동차를 타고 있을 땐 모든 도로가 통제돼 갇히는 상황이 됩니다. 자동차를 도로 우측에 키를 꽂아 놓은 상태로 세워두거나, 가까운 역 또는 고층건물 지하주차장에 두어야 합니다. 지자체로부터 충무훈련 때 ‘중점관리대상 물자’로 지정을 받은 차량(트럭이나 SUV 차량) 소유주는 차를 지정장소로 가져가야 합니다.”

—현재의 공습경보는 북한 전투기를 염두에 둔 것입니다만, 만일 미사일을 발사한다면 현실적으로 경보가 가능할까요.

“북한이 스커드, 노동, 대포동1호, 무수단, 대포동2호, 은하3호 등 미사일 전력을 꾸준히 개량해 항공기 공습보다 더 실제적 위협이 되고 있습니다. 그 때문에 미사일 경보도 차제에 추가해야 한다고 봅니다. 실제로 사거리 300~500km급의 스커드 미사일은 한반도 전역을 사정권(射程圈)에 두고 있어 북한은 미사일을 화생방 무기 투발 수단으로 사용할 가능성이 높습니다. 북한은 걸프전에서 사담 후세인이 패한 원인을 미군(美軍)에게 화학무기를 사용하지 않았기 때문이라고 자체적으로 분석하고 있습니다. 그들은 한반도에서 전쟁이 발발하면 주저 없이 화학무기를 사용하겠다고 천명하고 있습니다.”

—전쟁이 발발하면 직장생활을 하는 부모들과 학교에 있는 자녀들이 헤어질 가능성이 높습니다

“그 때문에 부모님들은 학교마다 지정돼 있는 근처 지하철역이나 아파트 주차장 등 대피장소를 파악해 놓아야 합니다. 학교는 대피장소가 아닙니다. 가족끼리 유사시 1차, 2차 ‘만남의 장소’를 정해 두는 것이 좋습니다.

6·25전쟁 때는 연락수단이 없어 잠시 한눈을 팔다 이산가족이 됐습니다. 그러나 지금은 전쟁이 끝나면 이동통신 기지국이 복구될 것이고, 위치추적을 통해 금세 서로 만날 수 있을 것입니다. 관공서에 ‘실종 신고’를 해도 어렵지 않게 가족들을 다시 만날 수 있을 겁니다.”

(국가재난정보센터 사이트 www.safekorea.go.kr 민방위 페이지에 접속해 자기 위치를 동 단위까지 입력하면, 근처의 비상대피 시설을 확인할 수 있다. 소방방재청이 만든 ‘재난 알리미’와 서울시가 만든 ‘서울 안전 지키미’ 앱은 자동으로 내 위치정보를 인식해 비상대피소를 알려준다.)

1등급 대피소, 전국에 15곳 불과

—포탄이 떨어질 때 대피요령을 보면, ‘아파트·빌딩 지하나 몸을 숨길 수 있는 곳으로 신속히 대피하라’고 합니다. 지하철역이나 아파트 주차장 중 어디가 더 안전할까요.

“지하철역이나 아파트 주차장 모두 대피 시설로는 적합해요. 북한의 장사정포 공격이 8분 만에 이뤄진다고 하면, 경보가 울린 후 5분 이내에 대피가 가능한 곳을 미리 확인해 둬야 합니다.

소방방재청에 따르면, 전국에 정부가 지정해 놓은 전쟁 대비 피란 시설은 모두 2만5700여 개입니다. 서울 3919곳, 경기 4180곳, 부산 2011곳, 대구 2234곳 등이죠. 대피소 방호도는 벽두께와 면적, 지하 시설의 넓이와 층수 등에 따라 1~4등급으로 나뉩니다. 1등급 방공호는 화생방 공격과 핵 폭발시 방사능·낙진까지 막을 수 있는 시설이 갖춰져 있습니다

여기에 자체 발전시설과 오염 측정기, 전자기파나 핵 충격파를 막을 수 있는 방폭문, 2주분의 비상식량 등이 준비돼 있고요. 2등급은 북한이 자랑하는 장사정포의 폭발에 대비할 수 있는 고층건물의 지하 2층 이하 공간, 지하철 터널 등입니다. 3등급은 다층 건물의 지하층과 지하차도·보도, 4등급은 단독주택 등 소규모 1, 2층 건물의 지하층입니다.

문제는 1등급 대피소가 전국 15곳에 불과하다는 것입니다. 북한이 실제 핵공격을 할 가능성은 희박하지만, 일반 국민들을 안심시키기 위해서라도 핵공격·화생방전에 견딜 수 있는 민간인 수용 대피소를 대폭 확충해야 합니다.”

외과수술용 마스크만 써도 생물학 작용제 90% 차단

—정부 당국이 추정하는 북한의 화학무기 보유량은 2500~5000t이고, 미국·러시아에 이어 세계 3위 수준입니다. 국방부는 북한이 화생방 공격을 해오면 전쟁 한 달 만에 약 219만명 정도가 사망 내지 부상할 것이라고 예측했습니다. 소방방재청의 비상시 행동요령을 보면, ‘화생방 무기를 피하려면 고층건물로 대피하라’고 합니다만

“상황에 따라 다릅니다. 염소가스는 고층으로 올라가야 하지만, 통상 비지속성 화학작용제는 에어로졸(aerosol·煙霧質) 상태라 응급처치만으로도 차단할 수 있습니다. 창문을 밀폐하고 수건을 물에 적셔 코와 입을 막는 거죠. 쉽게 말해 여름에 방역하는 가스처럼 문만 닫으면 가스가 들어오지 않는 원리입니다. 랜드연구소의 브루스 베네트 박사는 세균이 담긴 생물학 작용제도 외과수술용 마스크 착용만으로 90% 이상 차단할 수 있다고 했습니다.”

—이스라엘은 전 국민에게 화생방 공격에 견딜 수 있는 방독면을 지급하고 있습니다. 최근 우리나라 사람들도 개인적으로 방독면을 구입하는 사람들이 많습니다만.

“이스라엘은 화학전에 대비하여 어린이용 방독면, 유아용 보호장비를 포함해 전 국민이 방독면을 보유하고 있으며, 행정기관에 전담자를 두고 주기적으로 가정을 방문해 정화통 등의 이상 유무를 점검하고 있습니다. 어린이들은 긴 고무호스에 정화통이 달린 것을 사용하며, 유아용은 특수비닐로 완전 밀폐된 양압장치를 갖춘 이동식 철제바구니 형태의 보호장비로 유아가 완전히 안에 들어가 누울 수 있습니다

정부에서 국민들에게 방독면을 사라고만 할 게 아니라, 화생방 공격에 대한 정부의 경보시스템을 갖추는 게 급선무입니다. ‘가스~가스~’라는 경보전파가 없으면, 제아무리 좋은 성능의 방독면을 갖고 있어도 순식간에 죽습니다. 즉 ‘화생방 통제상황실’을 만들어 화학탄이 터진 위치, 풍속, 방독면 필요 착용지역을 알려주는 ‘유효풍(effective wind) 메시지’를 날려줘야 합니다.

서울에 화생방탄이 터졌는데, 제주도 사람까지 방독면을 쓰고 있을 순 없잖아요? 경보→전파→보호→제독→해제 단계를 거치려면 통제시스템이 필요합니다. 북한은 지금도 화생방 공격과 핵공격을 하겠다고 협박하고 있는데, 국민들은 국가에 왜 화생방전에 대해 대비해 주지 않느냐고 따져야 합니다. 국가가 이런 것을 신경 쓰지 않는다면 국민들이 왜 국가에 세금을 내야 합니까?”

여성의 짐은 5kg 정도가 적당

스위스 루체른의 핵전쟁 대비 대피소(상). 두꺼운 철문으로 보호되며, 대피자가 장기간 숙식할 수 있다(하). —대피소로 가기 위해 간단하게 먹을 것과 비상 의약품을 구입해 짐을 꾸린다면 어떻게 짐을 싸는 게 좋을까요.

“정부의 배급이 실시될 때까지 15~30일분의 비상식량을 준비할 필요가 있습니다. 우리가 등산할 때 가져가는 육포나 견과류 등 열량이 높은 음식 중심으로 준비하면 도움이 될 것입니다. 라면은 물과 부탄가스가 많이 필요해 적합하지 않습니다. 정부는 충무계획에 따라 사재기, 매점매석을 못하도록 철저하게 주민통제를 합니다.

여성들은 5kg 정도로 자신의 체력에 맞게 짐을 싸는 게 중요합니다. 두꺼운 옷보다는 가벼운 옷을 여러 벌 담는 게 좋겠죠. 비상약품, 라디오, 라이터, 휴대용 전등, 지도, 신분증, 통장 복사본 등 각종 문서 등도 챙겨야 합니다. 방독면은 지속시간을 확인하고 구입을 하셔야 하고요.”

—정부는 군사작전 지원을 위해 병력이나 인력, 물자를 동원합니다. 1996년 강릉무장공비침투사건 때 통합방위작전의 일환으로 시행된 동원령에 불참했던 예비군 3500여 명 가운데 약 80%가 벌금형으로 사법처리된 적이 있습니다. 실제로 전시에 동원하는 것은 이처럼 어려움이 많을 것 같은데요?

“물론 병무청으로부터 이메일이나 등기우편을 받고 자진 응소하는 인력도 상당수이겠지만, 기피자도 그에 못지않을 겁니다. 국가동원은 전시와 사변 등 비상사태 때 국가안전보장 목표를 달성하기 위해 필요한 모든 인적·물적 자원을 국가가 관리·통제하는 ‘국가의 권력작용’입니다. 개인의사와는 상관없이 강제집행을 한다는 의미심장한 말입니다.

현대전은 국가총력전이며 속도전입니다. 무기의 파괴력 증대로 전쟁발발시 대량의 병력 손실과 막대한 전쟁물자가 소요되는 소모전이기도 합니다. 따라서 모든 국가는 평상시 대규모 상비군 유지에는 많은 예산이 소요되므로 대부분 전력을 동원전력(예비군 1~4년차)에 의존하는 실정입니다.

현재 ‘작계 5027’은 동원의 성공적 수행을 가정하고 작성한 계획입니다. 우리 예비군의 동원 속도와 효율성이 전쟁의 승패를 좌우할 것입니다. 헌법 제76조(대통령의 긴급명령)에 따라, 동원예비군은 48시간 내 동원사단에 편입돼 현역병과 같은 임무를 수행할 겁니다.”

국가 戰時대비체계를 ‘재난’으로 인식하는 수준으론 대처 못해

동원예비군이 키리졸브 훈련의 일환으로 강원 철원군 육군 3사단에서 실시된 전투력 복원훈련에서 K6 기관총 조작법을 익히고 있다. 국가위기관리 전문가들은 우리나라의 비상대비계획은 외국의 비상대비계획과 근본적인 차이가 있다고 지적한다. 우리나라 비상대비계획은 전면전 상황하에서 국가동원과 정부의 조치가 주(主)를 이루는 반면, 외국의 경우 대부분 전쟁과 별도로 자연재해와 인위적 재난을 대비하는 데 주안을 두고 있다. 조남진 전 국가비상기획위원회 위원의 말이다.

“외국의 비상대비기구를 방문한 공무원들이 외국의 경우를 보고 우리나라 국가비상기획위원회도 미국의 연방비상관리국(FEMA)처럼 재해·재난 대비를 하는 기구로 착각하고 급기야 국무총리실에 있던 국가비상기획위원회를 폐지하고 안전행정부로 통합하고 말았습니다. 국가위기시 정부 각 부서를 통제할 ‘머리’를 잘라버린 셈이죠.”

그는 “국가 전시대비계획은 군사작전과 직결돼 있기 때문에 국가통수권자의 직접적인 결심과 조치가 필요하다”며 “또한 이를 관장하는 사람은 국가전략과 군사전략에 대한 폭넓은 경험과 지식을 필요로 한다”고 했다.

따라서 과거 박정희 대통령 시절에는 비상기획위원장을 장관급으로 하고, 그 자리에 예비역 고위장성을 임명하고 국가안보회의 상근위원을 겸하도록 했다. 그리고 정부 각 부서와 공기업, 대기업이나 동원관련업체에 비상대비담당관을 두어 유사시 국가의 자원을 효율적으로 관리하고 사용하는 체제를 수립했다는 것이다.

그러나 1998년 김대중(金大中) 대통령이 집권하면서 “앞으로 우리나라에 전쟁은 없다”며 비상기획위원장을 차관급으로 격하시켰고, 10년 후 등장한 이명박 정부는 “불필요한 위원회를 줄인다”는 명목으로 국가비상기획위원회와 국가안전보장회의(NSC) 사무처까지 아예 폐지하고 말았던 것이다.

이에 따라 비상대비계획을 총괄하는 정부부서는 없어지고, 현재는 그 기능 일부를 안전행정부의 국 단위 기구(안전관리본부)에서 40여 명의 공무원들이 수행하고 있다. 이번 정부 조직 개편에서 재난안전기능 보강을 위해 안전행정부 재난안전실을 안전관리본부로 격상했다고 한다. 위기관리 전문가들은 “조직 명칭만 바꾼 것일 뿐, 기관장의 직급(1급)이나 조직 규모는 달라진 것이 전혀 없다”며 “40년간 발전시켜 온 충무계획이 이렇게 홀대를 받을 줄 몰랐다”고 말하고 있다.

노무현 정부 때, 충무계획 뒷전으로 밀려

노무현 정부 때부터 평시 재난대비를 위주로 한 ‘위기관리 매뉴얼’에 의한 연습으로 변질됨으로써 충무계획은 뒷전으로 밀려나고 말았다. 2003년 NSC 산하 위기관리센터 주도로 ‘국가위기 대응관리 표준 매뉴얼’을 만들었던 것이다. NSC 사무처 산하 위기관리센터는 위기 발생시를 대비해 각 부처가 대응해야 할 기본 매뉴얼 33가지와 실무 매뉴얼 270여 가지를 준비했다. 노무현 정부는 ‘매뉴얼 정부’답게 ‘국가위기관리 대응 매뉴얼’을 충무계획 등 이전 정부가 작성한 대비계획보다 우선시했다고 한다.

노무현 정부의 매뉴얼은 군사적 위기와 재난을 뭉뚱그려 관심, 주의, 경고, 위험 등 4단계로 분류했다. 그중 하나인 ‘재외국민 보호 매뉴얼’ 작업에 참여했던 한 실무자는 “외국의 무장단체들에 교민이 납치당했을 때 심지어 성명서 문안까지 매뉴얼에 포함했었다”면서 “그러나 김선일(金鮮一)씨 사건이 발생했을 때, 작성한 매뉴얼 초안을 대입했으나 실제상황에서 쓸만한 내용이 하나도 없었다”고 털어놨다.

국가위기관리가 매뉴얼에 대입했을 때는 더 위험한 결과가 초래된다.

2006년 7월 5일 오전 북한이 미사일을 발사했을 때, 미사일 첫 발사(오전 3시32분)를 인지한 직후 이를 즉각 대통령에게 보고하지 않고, 1시간40분이 지난 오전 5시12분에야 보고했다.

문제는 북한이 미사일을 발사하기 수십 분 전에 시카고발 인천행 아시아나항공 OZ235편이 북한 미사일이 떨어진 동해 상공을 지나고 있었고, 이 비행기에는 승객 223명과 승무원 12명이 탑승하고 있었다. 이 비행기는 관계당국으로부터 미사일 발사 징후에 대한 특이사항이나 항로를 바꾸라는 어떤 지시도 받지 못했다고 한다. 국가 안보상 촌각(寸刻)을 다퉈야 하는 위기상황에 재난위기관리 매뉴얼인 예방, 대비, 대응, 복구라는 판에 박힌 대응방식을 대입했으니, 오류와 실패가 나올 수밖에 없었다는 것이다.

국가위기 다루는 부서가 ‘찬밥’ 신세로

허남성(許南渻) 한국위기관리연구소장은 “비상기획위원장이 장관급일 때에는 국무회의에 참석함으로써 대통령의 관심권 내에 있었지만, 차관급이 되고 난 후부터 국무총리실에서 개최되는 차관급 회의를 통해 국무총리의 관심만을 겨우 받고 있다가, 기구가 폐지된 후에는 아예 국가안보의 뒷전으로 밀려났다”면서 “지금은 안전행정부의 비상대비기획국에서 전시대비자원관리 위주의 행정업무만을 수행하고 있다”고 안타까워했다.

그는 “타 부서 비상대비업무 통제 및 감독도 곤란하다”고 지적했다. 국가동원업무와 충무계획은 정부의 전 부서가 담당하는 범정부적인 업무다. 따라서 장관급보다 상위에 위치한 대통령실이나 국무총리실에 위치해야 효과적인 통할(統轄)이 가능하다는 것이다. 현재는 타 장관급 부서와 동급인 안전행정부장관이 업무를 관장하고 있으며, 실무를 담당하고 있는 타 부서 비상계획관도 행정안전부 비상대비기획관과 동급이기 때문에 효과적인 감독과 통제가 불가능한 게 현실이다.

전문가의 부재로 업무의 질 저하도 우려되고 있다. 비상대비업무는 일반행정과 달리 군사업무와 밀접한 관계가 있다. 특히 동원업무와 충무계획은 전문가가 아니면 효율적 수행이 불가능하다.

정찬권 박사는 “정부연습인 을지연습은 군의 을지프리덤가디언 연습과 병행 실시함으로써 국방부장관 수준의 전략적 식견을 가진 책임자가 필요하다”며 “그런데 안전행정부에 업무가 이관되고 난 후 기존의 국가비상기획위원회 전문요원들은 전원 퇴출되고, 비상대비업무 경험이 없는 행정안전부 공무원들이 대신 자리를 메우고 있어 업무의 질적 저하는 불문가지(不問可知)”라고 했다.

따라서 전문가들은 충무계획을 발전시키는 데 필수조건은 전문인력의 확보라고 말한다. 현재 서울특별시, 인천광역시, 경기도를 제외한 광역시·도 단위에는 주무관급 실무자가 비상대비업무를 담당하고 있다. 지방자치단체에서도 지자체장 권한에 따라 기구를 개편하는 과정에서 비상대비담당관의 평시 업무가 적다며 대부분 폐지했고, 광역시·도 단위 지자체에서도 계장급 공무원이 민방위계획과 통합해 임무를 수행하고 있어 계획발전은 고사하고 검열에 대비한 관리조차 힘겨운 실정이라고 한다.

현재 정부 및 지방자치단체의 충무계획은 거의 수정보완 없이 비문(文) 창고에서 사장되고 있는 실정이다. 더구나 새로 창설되는 부서에서는 이를 관장하는 비상대비담당관마저 편성되지 않았을 뿐 아니라, 정부조직이 5년마다 이합집산하는 상황이 계속되는 현실에서 충무계획도 합철(合綴)되고 분리되는 과정이 반복되면서 점차 ‘만신창이’로 변해가고 있는 것이다.

戰時동원의 근거인 ‘戰時대비법’도 없는 나라

국가비상기획위원회 수장을 지낸 한 인사는 “박근혜 정부에서 시급히 해결할 과제는 법제처에 방치돼 있는 전시대비법 중 ‘전시 자원동원에 관한 법률(안)’을 현행법으로 제정해 국가비상시 즉각적인 국가동원령을 발령할 수 있도록 하는 것”이라고 말했다.

종전의 국가비상기획위원회의 설치는 ‘비상대비자원관리법’에 근거하고 있었으며, 평시 비상대비자원관리뿐만 아니라 전시 정부상황실을 운영하며 대통령의 전쟁지도를 직접적으로 뒷받침해 왔다.

현재 ‘전시 자원동원에 관한 법률’이란 법안을 법제처가 갖고 있다. 이 법이 기능 하려면 국회에서 통과돼야 한다. 극단적으로 국회가 전시에 폭격을 당해 법안 의결을 못하면 전쟁을 수행할 수 없는 가공할 사태를 맞게 되는 것이다.

조남진 전 위원은 “1971년 박정희 대통령이 ‘국가비상사태특별조치법’을 제정해 국가동원을 할 수 있도록 했으나, 유신(維新)의 단초가 된다면서 1981년 폐기한 탓에 현재는 국가동원령을 다루는 조직도 없고, 관련법도 없다”며 “대한민국은 국가정보원이 주도해 만들려던 대테러법도 국정장악 음모로 몰아붙이는 안보에 무지한 나라”라고 했다.

조 전 위원은 “대한민국은 대통령의 권력작용인 ‘국가동원’을 할 수 없는 나라”라며 “미국 대통령은 의회승인 없이 국민들 몇십만 정도를 전투인력으로 동원해 6개월 정도 전장에 투입할 권한을 갖고 있다”고 했다. 그는 “지금 당장 전쟁이 나면 박근혜 대통령은 물리적으로 단 한 명의 예비군도 동원할 수 없다는 충격적 현실”이라며 “국회에서 전시대기법이 통과돼 관보(官報)에 실리려면, 전쟁발발 후 사흘 이상이 걸릴 것이고, 국회 동의를 받는 과정에서 전쟁이 끝날 수도 있다”고 했다.

위기관리 전문가들은 대통령이 국방부장관 제안으로 국가안전보장회의와 국무회의 심의를 거쳐 대통령이 선포하는 ‘동원령’의 선포 기준인 헌법 제76조(대통령의 긴급명령)를 다시 해석해야 한다고 주장한다. 헌법 제76조는 ‘대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고, 국회의 집회가 불가능할 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 선포할 수 있다’고 규정하고 있다.

조남진 전 위원은 “여기서 말하는 ‘중대한 교전’은 1948년 제정 당시 총탄이나 포탄이 날아가는 것을 의미했다”면서 “최근 북한의 국가전산망 무력화 기도 등은 총알보다 훨씬 더 심각한 피해를 줄 수 있어 시대에 따라 맞게 법을 달리 해석해 적용해야 한다”고 주장했다.

한편, 우리나라는 세종시에 국무총리실을 비롯한 많은 정부부서가 이전되어 있기 때문에 평시에는 불편하지만 전시에는 국가 핵심기관의 동시피해를 감소시키고, 서울에 집중된 전쟁지도 기능을 대신할 수 있는 장점이 있다고 한다. 따라서 세종시에 위치한 국무총리실을 중심으로 계룡대 육·해·공군 본부와 대전 정부청사가 연계된 새로운 개념의 충무계획을 발전시켜야 한다는 지적이다.

국가 차원의 중앙통제기구 필요

충무계획을 제대로 발전시키려면 정부 전 부서와 지방정부까지 통제하는 국가 차원의 중앙통제기구(Central Control Center)가 필요하다는 지적이다. 과거 국가비상기획위원회처럼 대통령의 참모 역할을 하는 청와대 국가안보실보다 전문적으로 이를 관장하는 기구를 만드는 것이 가장 바람직하다는 것이다.

미국을 비롯한 주요 선진국에서는 9·11테러 이후 국가위기와 전시사태 발생 때를 대비한 통합관리기구를 창설하는 추세다. 예컨대 미국은 국토안보부(DHS·Department of Homeland Security), 러시아는 비상사태부(EMERCOM), 이스라엘은 민방위부(HFD·The Ministry of Home Front Defense)를 창설했다.

비상기획위원장을 지낸 K씨는 “국가 차원의 위기발생 때마다 시스템 부재와 부실한 초기대응으로 국가위기관리 역량이 미흡하다는 평가를 받아왔다”며 “위기관리를 총괄적으로 조정·통제할 수 있는 최상위 컨트롤 타워 부재가 주요 문제점으로 지적됐었다”고 했다.

그는 “위기 관련 조직과 법령들이 각기 다른 부처, 기관에 분산, 중복돼 있고, 평시와 전시로 구분돼 있어 국가 차원의 통합적 위기관리시스템 구축이 제한되고 있다”면서 “예를 들면, 총 8개 부처에 재난 및 안전관리기본법, 민방위기본법, 비상대비 자원관리법, 통합방위법, 계엄법, 국가위기관리 기본지침, 국가전쟁지도지침 등 50여 개의 법령이 존재한다”고 했다.

그는 또 “국가위기관리 업무를 관리하고 유관부처와 지방자치단체의 업무를 조정해 컨트롤 타워 기능을 수행할 수 있는 정부 내 조직이 없어 일사불란한 위기대응이 곤란하다”며 “태안반도 기름유출, 천안함 피격사건, 구제역 파동, 연평도 포격도발 등이 국가자원을 초기에 통합적, 효율적으로 운영하지 못한 케이스들”이라고 했다.

평상시 재난 대비기구로 활용

그는 “대통령 또는 국무총리 직속으로 전·평시 비군사 분야 국가위기관리 업무를 총괄할 ‘위기관리부(가칭)’를 창설해 위기발생시 정부 차원의 컨트롤 타워 역할을 수행하도록 해야 한다”고 했다.

K씨가 제안하는 ‘위기관리부’는 평시에는 대규모 재해·재난 대비, 사회갈등 및 테러·사이버대응, 국가 핵심 기반시설 보호, 북한의 국지도발 및 전시 범정부적으로 수행해야 할 업무통합을 위한 기획 및 훈련을 관장한다. 또 전시에는 범정부적인 군사작전을 지원하고, 정부기능과 국민생활 안정유지 등 업무를 통합하고 조정·감독하는 역할을 한다

‘위기관리부’의 편성은 기획·조정·통제 기능을 1개 기관으로 일원화하고, 집행기능은 각 부처·기관별로 분권화, 전시와 평시의 국가위기관리 자원을 통합적으로 운용한다는 아이디어다. 즉 위기관리부는 국가 차원의 대규모 상황에 중점을 두고 관리하고, 낮은 수준의 상황은 정부부처 또는 지방자치단체가 책임을 지고 관리한다는 것이다.

허남성 한국위기관리연구소장은 “북한의 도발이 상습화되고 있는 현 안보상황에서 훼손된 정부의 전시대비업무를 복원하고 국력을 조직화하기 위해 박근혜 대통령은 국가비상기획위원회처럼 충무계획을 전문적으로 관장하는 기구를 서둘러 설치해야 한다”며 “지방자치단체장들도 ‘안보가 무너지면 나라가 망한다’는 사실을 직시하고, 충무계획에 관심을 갖고 조직과 전문인력 확보에 나서야 한다”고 말했다.