공무원 연금 개혁해야 하는 솔직한 이유

김태일 고려대 행정학교 교수

공무원연금 개혁 논의가 한창이다. 이유는 두 가지다. 하나는 매년 막대한 세금이 투입되니 재정에 큰 부담이 된다. 금년의 경우 공무원연금과 군인연금 적자를 메우기 위해 각각 2조원 내외가 투입된다. 규모는 해가 갈수록 늘어날 전망이다. 또 하나는 국민연금에 비해 몹시 후한 급여 때문이다. 공무원연금은 30년 근무하면 250만원 이상 받는다. 이에 비해 국민연금은 100만원 넘게 받기도 힘들다. 그러니 일반 국민 입장에서는 분통 터질 노릇이다. 거두절미하고 공무원연금은 개혁하는 게 맞다. 그렇다면 얼마나 어떻게 바꿔야 할까?

먼저, 왜 공무원연금은 국민연금보다 후하게 설계되었는지를 따져 봐야 한다. 공무원연금을 국민연금보다 특별 대우할 이유가 없다면 국민연금과 동등하게 만들거나 통합하면 된다. 특별 대우할 합당한 사유가 있다면 차등을 두는 대신 적절한 재정보전 수단을 강구해야 한다.

공무원연금이 특별 대우를 받아야 한다는 논거는 다양하다. 첫 번째는 역사적인 것으로, 도입 목적이 다르다는 것이다. 공무원연금의 기원은 중세 때까지 거슬러 올라갈 수 있고, 오늘날과 같은 체계는 19세기 초 프랑스와 독일에서 시작되었다. 경쟁국가에 비해 뒤처져 있던 프랑스와 독일은 국가 주도의 발전전략을 추진하면서 이를 위한 도구로서 관료제를 활용하였는데, 공무원의 협조와 노력을 끌어내는 당근으로 연금제도를 도입했다. “공무원들이여, 한눈팔지 말고 국가 발전을 위해 일로매진하라. 그러면 그대들의 노후는 국가가 책임지겠다”는 논리였다. 우리나라에 공무원연금이 도입된 것은 1960년대 초다. 국가 주도 경제성장에 박차를 가하기 시작할 무렵이다. 과거의 프랑스·독일과 마찬가지 이유에서 도입하였다. 이처럼 공무원연금은 국가 발전을 위해 평생 헌신(!)한 것에 대한 보상이니 한낱(?) 사회보장제도의 일환으로 도입된 국민연금과는 다르며, 더 높은 급여를 보장해야 한다는 것이다.

<공무원연금 적자 보전금 연도별 규모>

이러한 논거에 수긍할 국민이 얼마나 될까? 과거 개발시대의 공무원들이 과연 국가 발전을 위해 평생을 바쳤는가도 의문이다. 하지만 백 번 양보해서 그렇다 쳐도, 오늘날 한국 사회의 공무원이 국가 발전을 위해 희생하고 있다고, 그러니 안락한 노후만이라도 국가가 보장해줘야 한다는 주장은 공무원 본인들이라도 그리 쉽게 하지는 못할 것 같다.

이 논거의 정당성이 희박한 탓에 조금 변형한 논거가 대기하고 있다. 어쨌거나 공무원은 공공업무를 담당하기 때문에 민간과 비교하여 재직 중 다양한 제약을 받고 있으니 그에 대한 보상을 은퇴 이후 연금에 담아줘야 한다는 것이다. 민간과 비교한 공무원의 제약으로 드는 것들은 대충 이렇다. 정치활동의 자유가 없다, 노동 삼권의 일부가 제약된다, 품위를 유지해야 한다, 영리활동을 할 수 없다 등등. 나랏일이라는 업무 특성상 이러한 제약이 있고 그래서 민간에 비해 자유롭지 못한 것은 인정할 수 있다. 하지만 그렇다고 해서 이에 대한 보상으로 더 높은 연금급여를 줘야 한다는 부분은 선뜻 동의하기 어렵다.

공무원의 신분상 제약에 대한 보상은 민간기업과는 비할 바 없는 높은 고용안정성으로 이미 이뤄지고 있다고 보는 게 맞을 것 같다.(사실 넘친다고 봐야 할 듯.) 공무원 신분을 법으로 보장하는 데는 나름의 이유가 있지만, 여하튼 민간기업 종사자는 누릴 수 없는 대단한 혜택임은 분명하다.

<지난 6월 서울 세종로 정부종합청사 앞에서 ‘공무원연금법 개악저지 전국버스투어 출정식'을 갖고 있는 공무원노조 회원들>

두 번째 논거는 공무원 보수와 퇴직금이 적다는 것이다. 공무원 월급은 박봉이라고 알려져 있다. 그리고 민간기업에는 퇴직금(혹은 퇴직연금)이 있지만 공무원에게는 없다. 그 대신 퇴직수당이라는 것을 받는데 민간기업 퇴직금보다 훨씬 적다. 이처럼 공무원은 월급과 퇴직금이 적기 때문에 그 대신 연금을 많이 줘서 형평을 맞춰야 한다는 것이다. 이러한 논거를 ‘생애보수 관점’이라고도 한다. 생애보수 관점에서는 재직 중의 월급, 은퇴할 때의 퇴직금, 은퇴 후의 연금 모두 고용주가 피고용자를 고용해서 일을 시킨 대가로 지불하는 것이므로 넓은 의미의 보수(기업 입장에서는 인건비)에 해당한다고 본다.

이 글을 읽으시는 분은 공무원과 민간기업 종사자의 생애보수를 동등하게 해야 한다는 주장에 동의하는지? 여기에도 동의하지 않는 이들이 제법 있을 것 같다. 공무원은 평생 ‘갑(甲)’질만 하는데, 공무원은 회사원보다 느슨하게 일하는데, 공무원은 회사원보다 훨씬 오래 직장에 붙어있는데 등등 다양한 이유를 대면서 말이다. 일리는 있다. 하지만 이 문제는 잠시 접어두고 일단 공무원과 민간기업 종사자의 생애보수(재직 중 급여+퇴직금+연금)를 동등하게 해야 한다는 주장을 받아들이자. 그리고 이에 따르면 공무원연금이 국민연금보다 얼마나 많아야 하는가를 따져보자.

이를 위해서는 우선 공무원의 급여와 퇴직금이 민간 회사원에 비해 얼마나 적은가를 따져봐야 한다. 그러자면 먼저 정해야 할 게 있다. 비교 대상 집단의 선정, 즉 어떤 공무원을 어떤 회사원과 비교하는가이다. 공무원은 쉽다. 우리가 접하는 공무원은 대개 세 부류다. 일반직, 교육직, 경찰·소방직 공무원이다. 각 집단의 급여 수준은 약간씩 차이가 난다. 하지만 모두 대한민국 정부라는 한 업체(!)에 고용된 것이므로 모두 합한 평균 급여로 비교해도 큰 무리는 없다. 반면에 민간 회사원 비교 집단은 다르다. 회사는 다양하고 회사별 급여 수준은 천차만별이다. 삼성전자도 회사지만 아파트 상가에 있는 감자탕 집 역시 사장과 종업원이 있는 엄연한 회사다.

<2012년 9월 17일 국무총리실 직원 119명이 정부 세종청사로 첫 출근을 하고 있다>

생애보수 비교를 위한 민간기업 집단을 무엇으로 정하는 게 타당한지를 공무원들에게 물었다. 어떤 대답이 나왔을까? KT, 삼성, SK 등 국내 유수의 대기업들을 꼽았다. 당장 떠오르는 민간기업이 이런 대기업밖에 없으니 그랬을 수 있다. 하지만 구청이나 주민센터에 근무하는 공무원들의 보수 수준을 우리나라의 대표 대기업에 맞춰야 한다는 데 동의할 시민들은 많지 않을 것 같다.

정부는 10여년 전부터 매년 공무원과 민간 근로자의 재직 중 보수 수준을 비교하고 있다. 비교 대상 민간 근로자는 종업원 100인 이상 기업의 화이트칼라 종사자 전체다. 이들 중 일부를 추출해서 연령과 학력을 동등하게 맞춘 후에 평균을 비교한다. 결과는 어떻게 나왔을까? 민간기업 보수를 100으로 했을 때 공무원 보수는 2000년에 88이었다가 2004년 96까지 상승했다. 그러나 이후 계속 낮아져서 지금은 84이다. 퇴직금(퇴직수당)은 재직 중 보수보다 더 낮다. 회사원 퇴직금이 100이라면 공무원 퇴직수당은 40 정도다.

확실히 재직 중 보수와 퇴직금을 합한 액수는 공무원이 회사원에 비해 낮다. 따라서 생애보수 기준으로 본다면 공무원연금 급여수준이 국민연금보다 높은 것 자체는 정당화될 수 있겠다. 문제는 얼마나 높은가이다. 재직 중 보수와 퇴직금 부족분을 보충할 정도라면 괜찮을 것 같다. 하지만 이를 상쇄하고도 훨씬 남는다면 얘기가 달라진다.

그런데 이를 판단하는 것, 즉 생애보수를 추정하는 것은 쉽지 않다. 몇 년을 근무하며 은퇴 후 얼마 동안 연금을 받는 것으로 가정하는지에 따라 결과가 상당히 달라진다. 또한 그동안 두 집단의 보수 수준은 물론 연금제도가 수차례 바뀐 탓에 언제부터 재직했는가에 따라서 달라진다.

나는 얼마 전에 공무원과 회사원의 생애보수를 두 경우로 나누어서 비교했다. 첫 번째는 두 집단 모두 20대 후반부터 50대 말까지 30여년간 근속하는 것으로 가정했다. 결과는 회사원의 생애보수가 약간 높았다. 연금 급여는 공무원이 훨씬 많지만 재직 중 보수와 퇴직금 격차를 모두 상쇄하지는 못했다. 그런데 이 분석의 가정, 즉 두 집단 모두 30여년 재직한다는 것은 문제가 있다. 공무원의 경우는 수긍할 수 있다. 하지만 회사원은 다르다. 20대 후반에 들어가 50대 말까지 남아 있는 사람이 얼마나 될까? 대부분 그 이전에 퇴직한다. 물론 그렇다고 줄곧 집에서 쉬지는 않을 것이고 다른 곳에 재취업하거나 자영업에 종사할 것이다. 하지만 이때의 소득은 원래 회사에 남아 있는 경우보다 적을 것이 분명하다.(자영업의 경우는 자본금마저 들어먹어서 소득이 마이너스인 경우도 많을 것이다.) 그래서 두 번째는 회사원의 경우 53세에 원래 직장에서 퇴직한 후, 그보다 급여가 낮은 직장에 재취업하거나 자영업으로 6년간 더 일하는 것으로 가정했다. 그러자 공무원의 생애보수가 다소 높은 것으로 나왔다.

분석의 시사점은? 한 번은 회사원이, 또 한 번은 공무원이 높게 나왔으니 평균 하면 두 집단 생애보수는 유사하다고 해야 할까? 그렇다면 현 수준의 공무원 연금급여는 타당하며, 낮추면 오히려 불공평할까?

‘생애보수 비교’는 공무원의 높은 연금 급여를 이해(혹은 정당화)하기 위한 하나의 방편일 뿐이다. 게다가 어떤 가정을 포함하는가에 따라 결과가 달라져서 참고할 뿐이지 절대적 기준은 될 수 없다. 보다 근본적으로 공무원과 100인 이상 민간기업 종사자의 생애보수가 동등해야 하는 논리적 근거도 없다.

논란이 분분하고 합의가 어렵다면 원칙을 따져보는 것이 도움된다. 왜 공무원은 국민연금과 분리해서 별도의 연금체계를 적용해야 하는가? 과거에는 몰라도 현재는 타당한 근거를 찾기 어렵다. 공무원이라고 예외로 해야 할 까닭이 없다. 국민연금이 없었을 당시에는 고용주인 정부가 피고용자인 공무원에 대한 인사정책의 수단으로서 연금을 운용한다는 게 정당화될 수도 있었다. 그러나 전 국민 노후보장을 위한 국민연금이 도입된 지금은 사정이 다르다.

‘재직 중 보수(+퇴직수당)가 적기 때문’ 역시 정당한 이유가 못 된다. 보수와 연금은 기능이 다르다. 국민연금 급여율이 70%에서 40%로 줄었다고 해서 민간기업이 반대급부로 재직 중 보수를 올려주지는 않는다. 물론 공무원은 보수, 퇴직금, 연금 지급 주체가 동일하게 정부라서 애매한 측면이 있다. 하지만 보수와 퇴직금을 낮게 주는 대신 연금을 높게 주겠다는 것은, 속되게 말하면 지금 정부가 부려먹고 나중 정부보고 대가를 지급하라는 얘기다. 민간이라면 말이 되는가? 지금 일 시켰으면 지금 대가를 지불하는 게 정상이다. 게다가 연금은 보수와 달라서 정해진 금액이 있는 게 아니다. 똑같은 기간 근무했어도 수명이 짧은 사람은 조금 받고, 수명이 긴 사람은 많이 받는다. 일을 한 대가로 받는다면 운(!)에 의해 금액이 좌우되는 게 그리 합당하지는 않다.

그래서 공무원연금 개혁을 위한 첫 번째 제안은 ‘공무원도 국민연금에 가입하게 하자’는 것이 되겠다. 그리되면 공무원의 퇴직수당도 민간의 퇴직금(혹은 퇴직연금)으로 바뀌어야 한다.(애초에 공무원 퇴직수당이 민간 퇴직금보다 적은 이유가 공무원연금 때문이었다). 그리고 공무원 보수 수준은 연금과 상관없이 정하면 된다. 보수는 우수한 인력을 끌어들이고 들어온 인력이 열심히 일하게 하는 핵심 기제다. 그러니 ‘공직 경쟁력’이라는 인사정책 관점에서 보수 수준을 결정하면 된다. 필요하다면 대기업만큼 줄 수도 있다.

공무원의 국민연금 적용은 향후 들어올 공무원에게는 가능하다. 하지만 이미 퇴직한, 그리고 현재 재직 중인 공무원에게는 국민연금을 적용하기 힘들다. 이들 입장에서 공무원연금은 고용주인 정부와 맺은 묵시적 계약이기 때문이다. 이들은 공무원이 되면 얼마큼의 보수와 연금을 받겠다는 것을 받아들인 상태에서 공직에 입문했고 종사했다. 그런 만큼 이들에게는 기존 공무원연금을 적용하는 것이 합당하다. 하지만 연금 급여액은 다소 줄이는 것이 필요하겠다. 그동안 국민연금 급여액 감소폭(70→40%)이 워낙 컸다는 것도 한 근거가 된다. 또 공무원연금 도입 당시에 비해 기대수명이 증가해서 연금수령 기간이 늘었다는 것도 한 근거가 될 수 있다. 이것저것 떠나서 연금 지급 때문에 정부 재정이 너무 힘드니 조금씩 양보해서 고통을 분담(!)하자는 호소도 가능하겠다.

‘미래의 공무원은 국민연금 적용, 과거 및 현재 공무원은 급여 수준 조금 양보’ 이것이 내가 지지하는 공무원연금 개혁 방향이다. 그런데 이를 실행할 때는 주의할 것이 있다. 하나는 공무원의 이원화 문제이다. 신규 공무원은 연금과 퇴직금 체계가 기존 공무원과 달라진다. 그뿐만 아니다. 연금의 장점이 없어진 만큼 보수를 올려야 할 수도 있다. 연금과 퇴직금은 퇴직 이후에 수령하니 그렇다 쳐도 재직 중 받는 보수마저 서로 다른 체계를 적용하는 것은 그리 쉬운 일이 아니다. 보수체계를 분리하지 않으려면? 방법이 없지는 않다. 보수체계는 하나로 하되 국민연금 적용 공무원들에게는 별도의 보상체계, 가령 정부가 일정 비율 매칭해 주는 개인저축계정을 만드는 것도 가능하다.

공무원연금 개혁안에 대한 최근 언론보도를 보면 신규 공무원에게는 국민연금을 적용하되, 국민연금에 가입하는 대신 공무원연금의 보험료율과 급여율을 국민연금과 동일하게 만드는 것이 대안의 하나로 검토된다고 한다. 이것도 별도의 보상체계를 만드는 방안이 될 수 있다. 국민연금은 재분배 기제가 있어서 평균으로는 40%를 보장하지만 소득계층별 보장률은 다르다. 국민연금 가입자 평균소득은 200만원 남짓인데 공무원 급여는 이보다 훨씬 높다. 그래서 공무원이 국민연금에 가입한다면 보장률은 대략 30% 정도가 된다. 하지만 공무원연금을 유지하면서 보험료율과 급여율만 국민연금처럼 바꾸면 재분배 기제가 없기 때문에 보장률이 40%가 된다. 결과적으로 동일한 체계라도 공무원연금제도를 유지하는 한 3분의 1만큼 더 받게 된다. 이런 식의 보상에는 추가 재원이 소요되지 않으므로 정부 입장에서는 매력적일 수 있다. 하지만 이건 변칙이다. 낮은 보수에 대한 보충은 연금과는 별도로 이뤄지는 게 맞다. 과도기에 일시적으로 채택할 수는 있겠지만 계속 이런 방식을 유지하는 것은 적절하지 않다.

또 하나는 퇴직 및 재직 공무원의 이해와 협조를 구하는 문제이다. 사실 앞에서 말한 개혁 방안은 이미 수년 전에 나왔다가 현직 및 퇴직 공무원의 반대로 무산된 대안이다. 그들 입장에서는 연금급여 감소가 싫은 게 당연하다. 누군들 기득권 침해가 좋겠는가. 상황이 불가피하니 타협하는 것이지. 과거에도 그랬지만, 연금 개혁은 이해 당사자의 이해와 협조 없이는 실행되기도 어렵고 바람직하지도 않다. 나는 솔직하게 설명하고 허심탄회하게 논의한다면 이들도 이해하고 협조할 것이라고 믿는다. 연금급여를 줄인다고 해도 절대 터무니없이 깎을 수는 없다. 현실적으로 기존 연금수급자의 경우는 삭감은 어렵고 일정기간 인상폭을 줄이는 식의 방법을 택할 수밖에 없다. 글쎄, 재정 현황을 솔직히 털어놓고 매달 250만원 넘게 받는 분께 재정 형편이 어려우니 앞으로 5년 정도 급여 인상률을 이전보다 줄이자고 했을 때, 절대 안 된다고 반대할 퇴직 공무원이 그렇게나 많을까?

재직 공무원도 마찬가지다. 나는 오래전부터 공무원연금 개혁을 주장했다. 그런 연유에는 재정학자로서 공익을 위한다는 측면이 있기는 하다. 하지만 더 중요한 것은 지극히 사적인 동기다. 나는 사립대학 교수여서 사학연금의 적용을 받는다. 사학연금은 공무원연금을 준용하기 때문에 공무원연금이 바뀌면 동일하게 바뀐다. 그런데 공무원·군인·사학연금 재정을 분석해 보니 도저히 지속가능하지 못했다. 이대로 가다간 내가 퇴직했을 때 제대로 된 연금을 받을 가망이 없어 보였다. 그래서 빨리 개혁할수록 나중에 내가 받을 연금액이 덜 줄어들 것이라고 생각한 것이다. 괜히 하는 말이 아니다. 제때 하면 호미로 막을 것을 늦어지면 가래로도 못 막는다. 국가 재정을 위해서나 수급자를 위해서나 합리적인 공무원 연금개혁이 조속히 이뤄지길 바란다.