①1995년 헌법재판소 국회의원선거구(구역표) 위헌결정문(95헌마224 등 1995.12.27 선고)

공직선거법및 선거부정방지법[별표1]의「국회의원지역선거구구역표」위헌확인

(1995.12.27. 95헌마224․239․285․373(병합) 전원재판부)

 

[판시사항]

1. 평등선거(平等選擧) 원칙(原則)과 투표가치(投票價値)의 평등

2. 국회의원지역선거구간(國會議員地域選擧區間) 인구편차(人口偏差)의 허용한계

3. 인접하지 않은 2개의 행정구역을 하나의 선거구(選擧區)로 한 선거구획정(選擧區劃定)의 위헌성

4. 선거구구역표(選擧區區域表)의 일부에 위헌적 요소가 있는 경우 선거구구역표(選擧區區域表)를 전체를 위헌이라고 할 수 있는지의 여부

※ 관련 내용 글 보기

▶선거구 획정에 대한 헌법재판소 입장 변화 과정(각 위헌결정 내용 요지)

▶국회의원 선거구 획정안 내용과 과정(20대 총선 공직선거법 재조정된 ‘국회의원지역선거구 구역표’)

▶②2001년 헌법재판소 국회의원선거구(구역표) 헌법불합치결정문(2000헌마92 등 2001.10.25 선고)

▶③2014년 헌법재판소 국회의원선거구(구역표) 헌법불합치결정문(2014헌마53 등 2014.10.30 선고)

▶선거구 획정이란?

▶선거구와 의원정수

[결정요지]

1. 가. 평등선거(平等選擧)의 원칙(原則)은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라, 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다.

나. 헌법이 요구하는 투표가치(投票價値)의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 "가장 중요하고 기본적인 기준"으로 삼아야 한다.

다. 국회가 결정한 구체적인 선거제도의 구조 아래에서 발생한 투표가치(投票價値)의 불평등이 헌법이 요구하는 투표가치 평등의 원칙에 반하는지의 여부를 판단할 때, 이러한 불평등이 위에서 본 바와 같은 헌법적 요청에 의한 한계 내의 재량권 행사로서 그 합리성을 시인할 수 있는지의 여부를 검토하여, 국회가 통상 고려할 수 있는 제반 사정, 즉 여러 가지 비인구적(非人口的) 요소를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다고 하여야 한다.

2. 가. 재판관 김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언의 의견(意見)

현재 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균 인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구(選擧區)의 획정(劃定)은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다.

(위 5인 의견에 대한 재판관 김문희, 황도연, 신창언의 보충의견(補充意見))

국회는 현재의 국회의원지역선거구(國會議員地域選擧區)간의 인구불균형에 대하여 스스로 이를 시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정함이 마땅하며, 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최대․최소 선거구간의 인구편차(人口偏差)를 2:1 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이다.

(위 5인 의견에 대한 재판관 김진우의 보충의견(補充意見))

최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 전국적

으로 4:1이 넘거나, 도시의 각 선거구 사이 또는 농어촌의 각 선거구 사이에 3:1 이상이 된다면 국회의원선거에 있어서 평등선거의 원칙에 저촉되는 위헌적인 선거구구역획정이라고 아니할 수 없으며, 앞으로는 위 비율이 모두 2:1 미만이 되도록 조정되어야 한다.

나. 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석의 의견(意見)

인구비례의 원칙에 따라 전국 선거구의 인구편차(人口偏差)를 1차적인 기준으로 삼아야 할 것이나, 지역대표성도 도․농간의 극심한 인구편차(人口偏差) 등 특수사정에 맞지 않는 불합리한 결과가 생기므로, 위 기준 이외에 도시 유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구를 따로 나누어 각각의 인구편차(人口偏差)를 다른 하나의 기준으로 삼아야 한다. 즉, 우리의 국회제도 등과 외국 입법례 등에 비추어 보면, 전국적인 선거구간의 인구편차의 허용 한계는 전국 선거구 평균 인구수에서 상하 60%(상, 하한 비율 4:1), 도시 유형의 선거구 상호간과 농어촌 유형의 선거구 인구수에서 상하 50%(상, 하한의 비율 3:1)로 봄이 상당하다. 따라서 전국 선거구의 평균인구수에서 그 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균 인구수에서 그 상하 50%의 편차를 초과하는 선거구의 획정은 국회의 입법형성의 재량범위를 일탈하는 것으로서 헌법에 위반된다.

3. 선거구(選擧區)의 획정(劃定)은 사회적․지리적․역사적․경제적․행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구(選擧區) 획정(劃定)에 관한 국회의 재량권의 한계이다.

4. 가. 선거구구역표(選擧區區域表)는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표(選擧區區域表)는 전체가 "불가분의 일체"를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원 제소기간의 적용 때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.

나. 재판관 조승형의 주문 제1항에 대한 반대의견(反對意見)

일부 선거구에 있어서 발생한 투표가치의 위헌적인 불평등이 선거구 전체를 위헌이라고 할 정도로 다른 선거구들과 밀접 불가분한 관련성이 있다고 보기 어렵고, 평균적 투표가치를 가진 선거구에 관하여는 다른 선거구의 위헌성과는 관계 없이 여전히 헌법의 이념에 합치하고 있는 것이라 인정되므로, 모든 선거구에 관하여 일률적으로 위헌이라고는 할 수 없으며, 대체로 인구가 과다한 선거구의 일부를 분구하는 방법으로 의원정수배분규정을 개정하여 왔던 입법관행에 비추어 보더라도, 의원정수배분규정을 가분적(可分的)이라 봄이 입법자의 의도에 부합하며, 법령의 위헌성은 가능한 한 한정적으로 해석함이 원칙이다.

해운대구․기장군 선거구와 충청북도 보은군․영동군 선거구의 2개 선거구만이 위헌이라면 15개 광역자치구역 중 부산광역시와 충청북도를 제외한 나머지 13개 시도에 있는 각 선거구를 전혀 조정할 필요도 없이, 부산광역시와 충청북도 안에서만 얼마든지 합리적으로 해결할 수 있으므로, 합헌이며 문제가 되지 아니하고 있는 선거구 전부를 불가분적으로 위헌이라고 보는 다수의견은 부당하다. 즉, 해운대구․기장군 선거구와 충북 보은군․영동군 선거구만을 위헌이라고 선고함이 마땅하다.

다. 재판관 김진우의 주문 제2항에 대한 반대의견(反對意見)

현재 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균 인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구(選擧區)의 획정(劃定)은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다.

일부 청구인들이 거주하는 선거구들이 인구편차의 허용한계를 벗어나지 아니하였다고 하여도 타 선거구의 위헌성으로 인하여 전 선거구구역표(選擧區區域表)가 위헌으로 되었다면 이들의 청구도 그러한 범위에서는 받아들여진 것이 되므로 청구기각을 할 수는 없다.

청구인 : 

1. 변호사 이석연(95헌마224)

2. 고○범 외 3인(95헌마239)

청구인들 대리인 변호사 박인제

3. 김○근 외 4인(95헌마285)

청구인들 대리인 변호사 이석연

4. 변호사 한경수(95헌마373)

[심판대상조문]

공직선거(公職選擧)및선거부정방지법(選擧不正防止法)[별표(別表)1]의 「국회의원지역선거구구역표(國會議員地域選擧區區域表)」

[참조조문]

헌법(憲法) 제11조 제1항, 제41조 제1항․제3항

공직선거(公職選擧)및선거부정방지법(選擧不正防止法) 제25조 (국회의원지역구(國會議員地域區)의 획정(劃定)) ① 국회의원지역선거구(國會議員地域選擧區)(이하 "국회의원지역구(國會議員地域區)"라 한다)는 시(市)․도(道)의 관할구역(管轄區域) 안에서 인구(人口)․행정구역(行政區域)․지세(地勢)․교통(交通) 기타 조건을 고려하여 이를 획정(劃定)하되, 구(區)(자치구(自治區)를 포함한다)․시(市)(구(區)가 설치(設置)되지 아니한 시(市)를 말한다)․군(郡)(이하 "구(區)․시(市)․군(郡)"이라 한다)의 일부를 분할(分割)하여 다른 국회의원지역구(國會議員地域區)에 속하게 하지 못한다.

② 생략

[주        문]

1. 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 동법 [별표 1] 「국회의원지역선거구구역표」(1985.8.4. 법률 제4957호로 개정된 것)는 헌법에 위반된다.

2. 청구인 이석연, 동 고성범, 동 이해석, 동 한경수의 각 심판청구는 이를 모두 기각한다.

[이        유]

(이유설시의 순서)

아래와 같은 순서로 이유설시를 한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

나. 심판의 대상

2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

나. 내무부장관의 의견

다. 중앙선거관리위원회의 의견

3. 판단

가. 국회의원지역선거구의 획정

(1) 선거권의 평등과 국회의 재량권

(2) 이 사건 선거구구역표의 위헌 여부

(가) 외국의 입법례와 판례

(나) 우리나라의 특수사정

(다) 선거구별 인구편차

나. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 5인(김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언)의 의견

(1) 공통의견

(2) 재판관 김문희, 동 황도연, 동 신창언의 보충의견

(3) 재판관 김진우의 보충의견

다. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 4인(이재화, 조승형, 정경식, 고중석)의 의견

라. 소위 "게리만더링(Gerrymandering)"의 문제 

-"충북 보은군․영동군 선거구" 획정의 위헌성-

마. 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위

4. 결론

5. 재판관 조승형의 주문 제1항에 관한 반대의견

6. 재판관 김진우의 주문 제2항에 관한 반대의견

[별표 1] 국회의원선거구구역표 ＊아래 참조

[별표 2] 국회의원 선거구별 인구현황(1995.6.30. 현재) ＊아래 첨부파일 참조

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인 이○연은 공직선거및선거부정방지법 [별표 1]의 「국회의원지역선거구구역표」(1995.8.4. 법률 제4957호로 개정된 것, 이하 "이 사건 선거구구역표"라고 한다)상의 "서울 강남구 을(乙)선거구"에, 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년은 "부산 해운대구․기장군 선거구"에, 청구인 고○범은 "서울 은평구 을(乙)선거구"에, 청구인 이○석은 "부천시 소사구 선거구"에, 청구인 이○모는 "충북 보은군․영동군 선거구"에, 청구인 한○수는 "서울 서대문구 을(乙)선거구"에 각 주소를 두고, 1996.4.11.에 실시될 예정인 제15대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자들이다.

(2) 1995.3.1. 현재의 내무부 인구통계자료에 의하면, 이 사건 선거구구역표상의 최소선거구인 "전남 장흥군 선거구"의 인구(61,529명)에 비하여 "서울 강남구 을선거구"의 인구는 그 4.64배, "부산 해운대구․기장군 선거구"의 인구는 그 5.87배, "서울 은평구 을선거구"의 인구는 그 4.46배, "부천시 소사구 선거구"의 인구는 그 3.37배, "서울 서대문구 을선거구"의 인구는 그 3.16배의 인구편차를 보이고 있는 등 전체 260개 선거구의 약 5분의 1에 이르는 선거구가 위 최소선거구와 3:1 이상의 인구편차를 보이고 있으며, 한편 "충북 보은군․영동군 선거구"는 원래 옥천군과 합하여 3개 군(郡)이 하나의 선거구를 이루고 있었으나 이 사건 선거구구역표에 의하여 보은군과 영동군 사이에 위치한 옥천군이 단독 선거구로 되면서 지리적으로 분리되어 있는 보은군과 영동군이 하나의 선거구로 되었다.

(3) 이에 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여, 청구인 이○모를 제외한 나머지 청구인들은 자신들의 투표권의 가치가 "전남 장흥군 선거구"의 선거권자들에 비하여 불합리하게 과소평가됨으로써 그들의 평등권 및 선거권이 침해되었다고 주장하고, 청구인 이○모는 자신의 거주지인 충북 보은군과 지리적으로 분리된 영동군이 하나의 선거구로 됨으로써 투표가치의 실질적 평등이 침해되었고 이로써 자신의 정당한 선거권이 침해되었다고 주장하면서, 각 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 이 사건 심판의 대상은 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여 헌법상 보장된 청구인들의 평등권과 선거권이 침해되었는지의 여부인바, 이 사건 선거구구역표의 내용은 [별표 1]과 같다.

2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 청구인 이○모를 제외한 그 나머지 청구인들의 주장

헌법 제41조 제1항에 규정된 국회의원 선거에 있어서의 평등선거의 원칙은 단순한 투표의 수적(數的) 평등뿐만 아니라 투표의 성과가치의 평등을 그 핵심적인 내용으로 하고 있다. 따라서 국회의원선거구 중 최소선거구의 인구와 다른 선거구의 인구의 비율이 1:2를 넘게 된다면 투표의 성과가치에 있어서 최소선거구의 선거권자가 다른 선거구의 선거권자에 비하여 1표를 더 행사하는 결과가 되므로, 이러한 선거구 획정은 최소선거구 인구의 2배이상의 인구를 가진 선거구에 속한 선거권자들을 합리적 이유없이 차별대우하는 것으로서 평등선거의 원칙에 위반된다.

그런데 1995.3.1. 현재의 내무부 인구통계자료에 의하면, 이 사건 선거구구역표상의 최소선거구인 "전남 장흥군 선거구"의 인구는 61,529명임에 비하여, 청구인 이석연이 거주하는 "서울 강남구 을선거구"의 인구는 285,235명(전남 장흥군 선거구 인구의 4.64배), 청구인 이○환, 김○근, 김○흥, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하는 "부산 해운대구․기장군 선거구"의 인구는 361,396명(전남 장흥군 선거구 인구의 5.87배), 청구인 고○범이 거주하는 "서울 은평구 을 선거구"의 인구는 274,681명(전남 장흥군 선거구 인구의 4.46배), 청구인 이○석이 거주하는 "부천시 소사구 선거구"의 인구는 207,615명(전남 장흥군 선거구 인구의 3.37배), 청구인 한경수가 거주하는 "서울 서대문구 을선거구"의 인구는 194,856명(전남 장흥군 선거구 인구의 3.16배)이나 되어서, 투표의 성과가치라는 측면에서 보면, "전남 장흥군 선거구"의 선거권자에 비하여 청구인 이○연은 4.64분의 1, 청구인 이○환, 김○근, 김○흥, 김○철, 신○생, 김○년은 각 5.87분의 1, 청구인 고○범은 4.46분의 1, 청구인 이○석은 3.37분의 1, 청구인 한○수는 3.16분의 1 밖에 투표권을 행사하지 못하는 결과가 되므로, 위 청구인들은 이 사건 선거구구역표에 의하여 헌법이 보장한 평등권과 선거권을 침해받고 있다.

(2) 청구인 이○모의 주장

선거구의 획정은 사회적․지리적․역사적․경제적․행정적 연관을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 하여야 함에도 불구하고, 이 사건 선거구구역표는 위와 같은 연관성을 무시한 채 충북 옥천군을 사이에 두고 접경지역이 없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을 "충북 보은군․영동군 선거구"라는 1개의 선거구로 획정함으로써 이 선거구 선거권자들의 투표가치의 실질적 평등을 침해하였다. 따라서 충북 보은군에 거주하는 청구인 이○모는 이 사건 선거구구역표의 "충북 보은군․영동군 선거구" 부분에 의하여 헌법이 보장하는 정당한 선거권을 침해당하고 있다.

나. 내무부장관의 의견

(1) 헌법 제41조 제3항은 국회의원지역선거구의 획정에 관한 사항

을 특별한 제한없이 단순히 법률에 위임함으로써 국회에 많은 재량을 주고 있는바, 공직선거및선거부정방지법 제25조 제1항은 "국회의원지역선거구는 시․도의 관할구역 안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구․시․군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다."라고 규정함으로써 인구비례에 의한 선거권의 등가치성(等價値性) 뿐만 아니라 지역대표성 등 기타의 여러 조건들을 종합적으로 고려하여 국회의원지역선거구를 획정하도록 하고 있다.

(2) 선거구의 획정에 있어서 최소선거구와 최대선거구의 인구수의 비율은 그 나라의 독특한 사회․정치적 상황에 따라 적절하게 결정되어야 할 것인바, 우리나라의 경우는 급격한 산업화․도시화의 과정에서 도시와 농촌간의 극심한 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형을 나타내고 있는데, 투표의 등가성을 고려한다고 하여 국회의원지역선거구를 산술적인 인구비례만을 기준으로 설정한다면 그것은 결과적으로 인구가 적은 농촌지역과 저개발지역을 더욱 소외시키고 그 지역대표성을 박탈하는 결과를 유발하게 되며 나아가 정치적 불안성을 초래할 우려도 있으므로, 이러한 여러가지 사정을 고려하여 정하여진 이 사건 선거구구역표는 헌법에 위반되지 아니한다.

(3) 청구인들은 선거구 사이의 인구편차가 3:1 이상인 경우 왜 위헌인지에 대한 입증을 하지 아니하고 있으므로 청구인들의 주장은 이 점에서도 이유가 없다.

다. 중앙선거관리위원회의 의견

특별한 의견은 없다고 하면서, 다만 동 위원회가 1993.8. 국회에 이 사건 선거구구역표의 제정에 관하여 "국회의원지역구의 획정에 있어서는 하나의 국회의원지역구의 인구수가 국회의원지역구의 평균인구수에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하지 아니하도록 하여야 한다."는 의견을 제출한 바 있다고 회신하였다.

3. 판단

가. 국회의원지역선거구의 획정

(1) 선거권의 평등과 국회의 재량권

(가) 우리 헌법은, 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하다고 규정함으로써 일반적으로 "평등의 원칙"을 선언함과 동시에, 제41조 제1항에서 국회는 국민의 보통․평등․직접․비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다고 규정함으로써 국회의원의 선거에 있어서 "평등선거의 원칙"을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라 투표의 성과가치(成果價値)의 평등 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다. 그러나 이러한 투표가치의 평등은 모든 투표가 선거의 결과에 미치는 기여도 내지 영향력에 있어서 숫자적으로 완전히 동일할 것까지를 요구하는 것이라고는 보기 어렵다. 왜냐하면 투표가치는 그 나라의 선거제도의 구조와 밀접하게 관련되어 있고 따라서 그 구조가 어떠하냐에 따라 결과적으로 선거의 결과에 미치는 투표의 영향력에 어느 정도의 차이가 생기는 것은 면할 수 없기 때문이다.

(나) 대의제민주주의에 있어서의 선거제도는, 무엇보다도 선출된 대표자를 통하여 국민의 의견이나 이해가 공정하고도 효과적으로 국정에 반영되도록 하는 것이 중요하다고 하겠으나, 다른 한편 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 역사적․사회적․정치적 상황 등도 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되어야 하는 것이고, 거기에 논리필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 따라서 선거제도의 중요한 요소인 선거구를 획정함에 있어서도 1인 1표와 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간의 인구의 균형뿐만 아니라, 그 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적․기술적 요소가 고려될 수 있을 것이다.

우리 헌법도 제41조 제1항에서 국회의원선거에 있어서의 평등선거의 원칙을 선언하면서도 그 제3항에서 "국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다"고만 규정함으로써 구체적인 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적 결정을 국회의 재량에 맡기고 있으며, 이에 따라 공직선거및선거부정방지법은 국회의원지역선거구의 획정에 관하여 제21조 제2항에서 "하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원의 정수는 1인으로 한다", 제25조 제1항에서 "국회의원지역선거구는 시․도의 관할구역 안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정"한다고 각 규정하고 있다.

(다) 따라서, 헌법이 요구하는 투표가치의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 가장 중요하고 기본적인 기준으로 삼아야 할 것이고, 여타의 조건들은 그 다음으로 고려되어야 할 것이다. 왜냐하면 선거구의 획정에 있어서 투표가치의 평등이 확보되는 것은, 국민주권의 원리(헌법 제1조)에 따른 대의제 민주주의에 있어서 국가의사형성의 정당성을 밑받침하는 중심적인 요소를 이루는 것임에 반하여, 그 여타의 요소들은 그 성질상 이러한 국가의사의 정당성과는 직접적 관계가 없는 것으로서, 투표가치의 평등은 여타 고려요소와는 다른 본질적인 중요성을 갖고 있기 때문이다. 따라서 선거구획정에 관한 국회의 재량권에는 이러한 헌법적 요청에 의한 한계가 있음을 유의하여야 한다.

그러므로, 국회가 결정한 구체적인 선거제도의 구조 아래에서 발생한 투표가치의 불평등이 발생한 경우에, 그것이 헌법이 요구하는 투표가치 평등의 원칙에 반하는지의 여부를 판단할 때에는, 이러한 불평등이 위에서 본 바와 같은 헌법적 요청에 의한 한계내의 재량권행사로서 그 합리성을 시인할 수 있는지의 여부를 검토하여, 국회가 통상 고려할 수 있는 제반사정, 즉 여러가지 비인구적 요소(非人口的 要所)를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다고 하여야 할 것이다.

(2) 이 사건 선거구구역표의 위헌 여부

(가) 외국의 입법례와 판례

각국의 선거제도는 그 나라의 고유한 역사적․정치적․지리적․문화적 상황 등을 고려하여 결정된다는 점에서는 "개별성과 특수성"이 있게 마련이나, 다른 한편 전국 또는 주(연방국가의 경우)를 여러 개의 선거구로 분할하고 각 선거구마다 인구비례에 상응한 국회의원을 선출하는 경우에는 어느 나라든지 가능한 한 각 선거구의 인구비례의 원칙을 지키려고 하고 있다는 점에서 보면 어느 정도의 "일반성과 공통성"도 없지는 아니하므로, 이 일반성과 공통성의 측면에 있어서는 외국의 입법례나 확립된 판례도 일응의 참고가 될 수 있다. 미국, 일본 및 독일의 경우를 보기로 한다.

미국 연방대법원은, 연방하원의 경우와 주(州) 상․하원의 경우 그 기준을 달리하여, 연방하원의 의원정수배분에 관하여는 매우 엄격한 기준을 적용하여 실천가능한 한 각 선거구가 동등한 인구로 구성될 수 있도록 성실한 노력을 하여야 하며 실천가능한 최소한의 인구편차를 벗어나 선거구가 획정되었을 때에는 이를 정당화할 수 있는 사유로서 주(州)의 중요하고도 정당한 정책이나 목적을 입증하여야 한다고 하는 매우 엄격한 기준을 적용하고 있으나, 주(州) 상․하원의 의원정부배분에 관하여는 평등의 원칙을 적용하되 선거구 평균인구수로부터 상하 10% 미만의 편차는 일응 합헌인 것으로 보고 있고, 일본 최고재판소는 판결문에 명시한 바는 없으나 여러차례 선고된 판결의 내용을 비교검토하면 중의원의원선거의 경우에는 대략 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 3:1 정도를 기준으로 하여 이를 넘는 경우에는 위헌으로 보고 있는 것 같으며(참의원의 경우에는 이보다 더 기준을 완화하여 5.26:1의 인구불균형도 위헌의 정도에는 이르지 아니한다고 판시한 것이 있다), 독일 연방선거법은 선거구획정위원회가 선거구 획정의 개선안을 제시함에 있어서 지켜야 할 원칙의 하나로서 "한 선거구의 인구수가 선거구의 평균인구수로부터 위, 아래로 그 25%를 초과하는 편차를 보여서는 아니된다(훈시규정), 그 편차가 33 1/3%(이 경우 최대선거구와 최소선거구의 인구비율은 2:1이다)를 넘으면 선거구 경계를 새로이 획정하여야 한다(효력규정)"고 규정하고 있으며, 연방헌법재판소도 선거구의 인구편차가 선거구의 평균인구수로부터 위, 아래로 그 33 1/3%를 초과하는 경우에는 위헌이라고 선언하고 있다.

(나) 우리나라의 특수사정

양원제(兩院制)를 채택하여 양원 중 어느 하나를 지역대표성을 가진 의원으로 구성하고 있는 나라들과는 달리, 우리나라는 단원제(單院制)를 채택하고 있어, 국회의원이 법리상 국민의 대표이기는 하나 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있다는 점, 급격한 산업화․도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형이 앞서 본 선진외국의 경우보다 현저한 우리나라의 현실에 있어서 단순히 인구비례만 고려하여 선거구를 획정하는 경우에는 각 분야에 있어서의 도․농간의 격차가 더 심화될 우려가 있다는 점 등을 감안한다면 선거구간의 인구비례의 원칙을 완화해야 할 정책적인 필요가 있다고 볼 수 있는 반면, 현행 선거제도와 같이 소선거구제와 결합한 다수대표제 하에서는 사표가 많이 발생하기 마련인데 거기에 덧붙여 선거구간 인구수의 현저한 편차까지도 허용한다면 이는 곧바로 대의제민주주의의 기본을 흔드는 결과를 초래할 수도 있다는 점 역시 간과하여서는 안될 것이다.

(다) 선거구별 인구편차

이 사건 선거구구역표는 전국을 260개의 소선거구로 나누고 있는데, 1995.6.30. 현재의 내무부 인구통계자료(1995.6.30. 이후의 집계된 통계자료는 없다고 한다)에 의하면 국회의원 선거구별 인구현황은 [별표 2]와 같다.

이 별표에 의하면 최소선거구인 "전남 장흥군 선거구"의 인구수(엄밀히 말하면 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로, 이하 모두 "인구수"를 기준으로 설명한다)는 61,239명인데 비하여, 이 사건 청구인들의 각 주거지인 "부산 해운대구․기장군 선거구"의 인구수는 370,537명으로서 그 6.05배, "서울 강남구 을선거구"의 인구수는 282,300명으로서 그 4.60배, "서울 은평구 을선거구"의 인구수는 273,681명으로서 그 4.45배, "부천시 소사구 선거구"의 인구수는 208,065명으로서 그 3.39배, "서울 서대문구 을선거구"의 인구수는 195,014명으로서 그 3.18배에 이르고, "장흥군 선거구"인구수의 4배가 넘는 인구를 갖는 선거구만도 "부산 해운대구․기장군 선거구"를 비롯하여 40개 가량에 이르고 있다.

한편 전국 선거구의 평균인구수는 175,460명(전국 인구수 45,619,721÷선거구수 260)으로서 이로부터 상하 50%의 편차(상한 263,190명, 하한 87,730명, 이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3:1이다)를 벗어나는 선거구가 54개(상한선 초과 27개, 하한선 미달 27개)나 되며, 상하 60%의 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명. 이 경우의 상한인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)를 벗어나는 선거구만도 22개(상한선 초과 13개, 하한선 미달 9개)에 이르고 있으며, 다른 한편 도시유형의 선거구 상호간 및 농어촌유형의 선거구 상호간에도 상당한 인구편차를 보이고 있다.

국회의원 선거구별 인구현황이 위와 같다고 한다면 적어도 이 사건 선거구구역표중 일부(아래에서 설시하는 각 허용한계를 벗어나는 것)는 인구편차의 허용한계에 관한 헌법적 요청을 위반한 것이라 보지 않을 수 없다. 다만, 이러한 인구편차의 허용한계에 관하여는 재판관 김용준, 동 김진우, 동 김문희, 동 황도연, 동 신창언(이하 편의상 "5인의견"이라 한다)과 재판관 이재화, 동 조승형, 동 정경식, 동 고중석(이하 편의상 "4인의견"이라 한다)사이에 의견이 엇갈렸으므로 아래에서 이를 밝히고자 한다.

나. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 5인(김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언)의 의견

(1) 공통의견

(가) 선거구획정에 있어서 평등선거의 원칙을 엄격히 적용한다면 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배 이상인 경우에는 평등의 원칙에 위배되는 것으로서 위헌이라고 보아야 할 것이되, 앞서 본 바와 같이 선거구의 획정에는 비록 제2차적 고려요소라 할지라도 매우 다양하고 복잡한 정책적․기술적 고려요소가 있고 이러한 고려요소의 다양성과 고려정도의 복잡성으로 말미암아, 인구편차에 관한 위헌 여부의 판정기준을 일정한 수치로써 설정하고 그 정당성을 합리적으로 논증한다는 것은 매우 어려운 일이다.

그러나 우리는 국회의 광범위한 형성의 자유를 제약하기 위해서가 아니고 우리가 앞에서 제시한 추상적인 기준론(합리적 재량론)만으로는 국회가 현실적인 입법형성을 함에 있어서 많은 어려움이 있을 것으로 보고, 헌법재판소의 권한범위 안에서 입법형성에 있어서 준거가 될만한 일응의 헌법합치적 기준을 제시하고자 한다.

(나) 우선 인구편차의 허용기준에 관하여, 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가 아니면 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가가 문제로 된다. 살피건대 선거구간의 인구불균형의 문제를 엄격한 평등원칙의 측면 즉 차별 여부의 문제로서만 파악하는 한 최소선거구의 인구수와 대비검토가 되어야 할 것이다. 왜냐하면 원래 차별의 문제는 다른 것과의 비교에 있어서의 상대적 문제이지 절대적 기준에서 본 편차의 문제는 아니기 때문이다. 그러나 다른 한편, 모든 선거인으로 하여금 "투표가치에 있어서 중용(中庸)을 취한 평균적인 선거권"을 향유케 하는 것이 헌법이 지향하는 이상(理想)이라고 볼 수도 있고 따라서 각 선거구의 선거인에 관하여 그 투표가치가 이 이상(理想)에서 어느 정도 떨어져 있는가를 검토하여 그 편차가 매우 큰 경우에 투표가치평등의 요구에 반하고 위헌의 하자를 띠게 된다고 생각할 수 있으며, 또 "선거권"개념의 내포(內包)로서 "평균적인 투표가치"가 포함되어 있고 이러한 선거권이 침해된 경우에 비로소 선거권이 침해되었다고 볼 여지도 있다. 인구편차의 허용수치에 관한 앞서 본 독일연방선거법의 규정이나 독일연방헌법재판소의 판시기준 및 우리 중앙선거관리위원회의 의견 등은 이러한 이론적 기초위에 서 있다고 볼 수 있다. 이리하여, 우리는 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토해 보고자 한다.

(다) 이 경우에, 앞서 본 바와 같은 외국의 입법례 및 확립된 판례의 태도와 우리나라의 특수한 사정을 고려하고, 선거관리업무의 주관부서로서 다양한 자료와 장기간의 선거관리 체험을 가진 중앙선거관리위원회가 국회에 제출한 의견, 즉 "국회의원지역구의 획정에 있어서는 하나의 국회의원지역구의 인구수가 국회의원지역구의 평균인구수에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하지 아니하도록 하여야 한다"는 내용의 의견, 선거구획정에 관한 문제를 전문적으로 연구․검토하는 중립적 기구인 선거구획정위원회(공직선거및선거부정방지법 제24조)에서도 최대인구 선거구와 최소인구 선거구의 인구수의 비율을 4:1 정도까지는 허용하자는 의견이 비교적 다수의 의원과 토론자들에 의하여 제시되었던 점과 아래에서 설시하는 이론적 근거 등을 모두 종합하여 고려하면, 현재 우리나라의 제반여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국선거구의 평균인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다. 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 가장 중요하고 기본적인 기준이며, 평등선거의 원칙을 엄격히 적용하는 경우에는 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배이상인 때에는 위헌이라고 한다면, 그 여타의 제2차적 고려요소를 아무리 크게 고려한다고 하더라도 그 갑절인 4배를 넘는 경우 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율이 4:1을 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능할 것이고, 이를 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 그 상하의 편차를 계산하면 그 평균인구수의 상하 60%의 편차가 되므로, 이러한 평균인구수기준 상하 60%의 편차론은 상당한 정도의 합리적 근거가 있다고도 생각한다.

(라) 그렇다면 이 사건의 경우 "부산 해운대구․기장군 선거구"와 "서울 강남구 을선거구"는 전국 선거구의 평균인구수(175,460명, 1995.6.30. 현재)에서 상하 60%의 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명)를 넘어선 것으로서, 위 각 선거구의 획정은 국회의 재량의 한계를 일탈한 것이므로 위헌이라고 보아야 할 것이다.

(2) 재판관 김문희, 재판관 황도연, 재판관 신창언의 위 5인의견에 대한 보충의견

우리는, "투표가치의 평등이 비록 국회의원지역선거구의 획정을 함에 있어 유일하고 절대적인 기준은 아니지만, 국회가 정책적 목적으로 고려할 수 있는 다른 여러가지의 요소들과는 달리 선거인의 수는 가장 중요하고도 기본적인 기준이 된다. 왜냐하면 모든 선거구의 국민에게 투표가치의 평등을 보장하는 것은 헌법의 요청(헌법 제11조, 제41조 참조)이며, 국민주권, 대의제민주주의 등의 본질과 직결되는 문제일 뿐만 아니라 인간의 존엄에 바탕을 둔 정치적 자기실현의 가장 중요한 요소이기 때문이다"라는 요지의 5인의견에 찬성하면서, 다음 두가지 점에서 5인의견을 보충하고자 한다.

(가) 헌법재판소는, 국회가 선거구를 획정함에 있어 비록 정책적 목적에 따라 인구 이외의 다른 여러가지의 요소들을 고려할 수 있다고 하더라도, 투표가치의 불평등이 합리성을 가지는 것이라고 생각할 수 없는 정도에 이르렀을 때에는, 그러한 불평등을 정당화할 특별한 이유가 없는 한, 헌법이 요구하는 투표가치의 평등에 반한다고 판단해야 한다. 선거구획정의 위헌 여부를 판단하는 기준은 투표가치의 불평등을 어느 범위까지 허용할 수 있느냐의 문제이고, 이는 결국 각 선거구 사이의 인구의 최대편차에 대한 구체적인 한계수치이다.

국회의원지역선거구를 획정할 때에는 모든 선거구의 인구를 되도록 꼭 같게 하는 것이 바람직한 일이기는 하나, 그렇게 획정한다는 것은 현실적으로 지극히 어려운 성질의 것이기 때문에 모든 선거구의 인구비율을 1대 1로 강요할 수는 없다.

그러나 국회가 지역선거구의 획정을 함에 있어 인구 이외의 다른 요소도 고려하여 배분할 수 있음은 명백하다 할 것이지만, 적어도 투표가치를 한 사람에게 두사람 몫 이상이 되게 해서는 아니된다는 기본적인 평등의 원칙만은 지키도록 해야할 것이므로, 원칙적으로 지역선거구 획정에 따른 선거구간의 인구의 편차는 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도록 조정해야 함이 마땅하다 할 것이다.

다만, 선거구획정에 따른 선거구간의 인구의 편차가 헌법상의 문제로 구체적으로 논의된 적이 일찍이 없었던 점과 현재의 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한 전국선거구의 평균 인구에서 상하 60%의 편차 범위 안에 드는 선거구의 경우, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다는 5인의견에, 지금은 굳이 반대하지 아니한다.

그러나 국회는 현재의 국회의원지역선거구간의 인구의 불균형에 대하여 스스로 이를 시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 선거구간의 인구의 편차를 위해서 지적한 법리상 허용한계치라고 할 수 있는 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정토록 함이 마땅하다 할 것이고, 한편 우리재판소도 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최소․최대 선거구간의 인구편차를 1대 2 미만의 기준에 따라 위헌여부를 판단하여야 할 것이다.

(나) 4인의견은 선거구획정에 있어 인구가 차지하는 비중에 관하여 기본적으로는 5인의견과 같다고 밝히면서도 "전국적인 선거구간의 인구편차의 허용한계는 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이고, 다음 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구간의 인구편차의 허용한계는 각각 선거구 평균인구수에서 상하 50%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3:1이다)로 봄이 상당하다. 나아가 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균인구수에서 상하 50%의 편차를 초과하는 선거구가 있을 경우에는 그러한 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하여 평등선거의 원칙에 위반되는 선거구획정이라고 보는 것이 상당하다는 견해를 밝히고 있다.

그러나 선거구획정에 대한 위헌 여부를 판단하기 위하여 헌법이 우리재판소에 준 잣대는 "투표가치의 평등"이 침해된 것인가 아닌가일 뿐이다. 즉, 우리재판소가 판단할 수 있는 것은 투표가치의 불평등을 어느 범위 안에서 허용할 수 있는가라는 소극적인 기준이고, 다시 구체적으로 말하면 선거구간의 인구의 최대편차에 대한 한계수치를 밝힐 수 있는 것일 뿐, 국회가 그 재량에 따라 정책적 목적으로 고려할 수 있는 인구 이외의 다른 여러 요소들의 비례관계가 적정하게 이루어진 것인지의 여부의 문제는 우리재판소의 심판대상이 될 수 없다.

그럼에도 불구하고, 4인의견은 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 구별하고, 전국 선거구 평균인구수의 일정편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균인구수에서 일정편차를 초과하는 경우에만 헌법에 위반된다고 판단함으로써, 도농간의 문화적 차이에 따른 문제는 당연히 국회의 정책적 재량사함임에도 불구하고, 우리재판소가 적극적으로 이에 대하여 다시 별도의 배려를 하여 위헌 여부의 판단기준으로 삼은 것은, 헌법재판의 한계를 벗어난 것이라 아니할 수 없다.

한편, "투표가치의 평등"을 4인의견과 같이 풀이하는 경우에는 다음과 같은 모순에 이르게 된다. 즉, 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구간의 인구편차가 아무리 크다고 하더라도(이를테면, 도시유형의 선거구의 인구와 농어촌유형의 인구편차가 10:1이 된다고 하더라도) 도시유형의 선거구 상호간, 농어촌유형의 선거구 상호간에만 인구의 편차가 3:1 이내의 비율 이내로 조정된 한 언제나 합헌이라는 결론에 이르게 된다. 이러한 결론은 "국회의원은 나무나 땅의 넓이를 대표하는 것이 아니라 사람을 대표하는 것이다. 정당한 자격을 갖춘 유권자인 한 국민은 그가 도시에 살고 있든 시골에 살고 있든 간에 한 사람의 유권자일 뿐이다"라고 한 워렌 미합중국 전 연방대법원장의 말을 상기하지 않을 수 없다.

요컨대, 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 준별하여 서로 다른 기준에 따라 위헌 여부를 판단해야 한다는 위 4인의견은 헌법상 그 근거가 없는 것이고, 국민은 그가 어디에 거주하든 거주하고 있는 장소에 따라 투표권의 행사나 그 가치에 있어 차별적인 대우를 받아서는 아니된다는 것이, 우리의 의견임을 밝히면서 이를 5인의견에 덧붙인다.

(3) 재판관 김진우의 보충의견

헌법 제45조에 의하여 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니하며, 제46조에 정한 바 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행하여야 하므로 국회의원은 그 헌법적 지위에 있어서 전국민의 대표이다. 그리고 헌법은 그 제11조 제1항에서 모든 국민의 법앞에서의 평등을 보장하고, 정치적 영역에 있어서의 차별을 금지하고 있으며, 그 제41조 제1항에서 국회의원선거와 관련하여 평등선거의 원칙을 천명하고 있다. 여기서 평등선거의 원칙은 모든 유권자에게 동일한 수의 투표권이 주어져야 하는 것만이 아니라, 그들이 행사한 표의 결과가치도 동등하게 평가되어야 한다는 것을 의미한다. 따라서 국회의원선거에 있어서 각 선거인의 투표가치는 전국적인 견지에서도 제1차적으로 인구비례를 기준으로 등가이어야 함이 원칙이다. 그러므로 국회의원선거에 있어서 전국에 있어서의 각 선거인의 투표가치의 비율 즉, 그 최다인구선거구와 그 최소인구선거구 사이의 인구비율이 2:1이 된다면 최소인구선거구의 유권자 1인이 최다인구선거구선거인에 비하여 두 사람 몫의 투표를 하는 것이 되어 벌써 투표의 등가원칙에 반한다고 할 것이다. 다만 국회의원이 아직도 사실상 지역대표의 기능을 수행하고 있는 점, 우리 헌법이 의회제도와 관련하여 단원제를 채택하고 있다는 점, 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권, 역사성과 전통적 일체감 등 선거구의 지역적 특수성, 특히 도농 사이에는 인구밀도와 개발의 정도의 차이, 각 지역이 국가에 대하여 원하는 시책에 있어 현저한 차이가 있는 점 등을 국회의원선거구획정에 있어 고려하지 않을 수 없다. 그 밖에도 이러한 제2차적인 고려사항을 반영하기 위하여 상당히 오랜 기간동안 전술한 바와 같은 투표의 등가의 원칙에서 벗어나 선거구획정이 이루어져 왔고, 차기국회의원선거가 시간적으로 임박해 있어 투표의 등가의 원칙을 그대로 관철시키기에는 여러가지 어려움이 따른다는 점을 감안할 때 선거구 사이의 인구편차가 2:1 이상이 되어도 이를 잠정적으로 수인하여야 하는 것이 현실이다. 그러나 이러한 지역적 특수성 등 제2차적 고려사항을 감안하여도 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 위 투표가치의 비율은 제1차적 고려사항은 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2:1의 비율에 그 50%를 가산한 3:1 미만이 되어야 할 것으로 생각한다. 제2차적 고려사항인 위와 같은 도농 간의 차이 등 지역의 특수성 등을 선거구획정에 반영하여야 한다고 하여도, 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 3:1의 비율을 넘어 위 2:1의 두배나 되는 4:1의 비율에 근접한다면, 이는 제1차적 고려요소보다 제2차적 고려요소가 더 중시된 결과라 보여지고, 각 유권자의 투표가치를 합리적 이유없이 차별하는 것으로서 헌법 제41조에 정한 평등선거의 한계를 수인할 수 없을 정도로 넘는 까닭이다. 그러므로 위 비율이 4:1이 넘는 경우 국회의원선거구획정은 위헌이라는 5인의견에 결론적으로 찬성한다. 그리고 인구밀도, 지역특수성 등에 있어서 유사하므로 위 제2차적 고려사항을 감안할 필요성이 희박하여 위 비율의 격차를 인정할 필요가 적은 유사한 유형의 지역 사이, 즉 도시지역별, 농어촌지역별로는 오늘의 제반현실을 고려하여도 국회의원선거에 있어서 같은 도시 사이, 같은 농어촌 사이의 투표가치의 격차가 위 2:1 이상이 되어서는 아니된다. 

이 비율이 2:1 이상이 될 때는 투표가치에 있어 합리성이 없는 차별을 발생케 하는 결과가 되기 때문이다. 그러므로 지난날의 거듭된 관행의 비율을 갑자기 이 비율로 시정하는데 어려움이 있는 현실을 고려하여도 동 비율이 등가의 한계인 2:1의 비율에 50%를 가산한 3:1에 이른다면, 이 또한 국회의원선거에 있어서 유권자의 투표가치의 차별에 합리적 이유가 현저히 결여되어 수인할 수 없는 위헌적인 경우에 이른 것이라고 보아야 한다는 점을 보충한다. 그러므로 잠정적으로도 전국적으로는 그 비율이 4:1이 넘거나 도시사이에 또는 농어촌 사이에 인구편차가 3:1 이상이 된다면, 국회의원선거에 있어서 평등선거의 원칙에 저촉되는 위헌적인 선거구구역획정이라고 아니할 수 없다. 그리고 민주적 선거는 국민의 의사를 정확하게 그 대의기관구성에 반영시킬 수 있을 때에 그 본래의 기능을 다할 수 있게 되며, 그러기 위해서는 국회의원선거에 있어서의 투표가치의 평등 의 관철이 긴요하다는 점에 비추어 볼 때 앞으로 국회의원선거에 있어서의 투표가치의 격차가 인구밀도 등에서 같은 여건인 같은 도시지역 사이, 같은 농어촌지역 사이에 있어서의 투표가치의 비율이 2:1 미만이 되도록 조정되어야 할 뿐만 아니라, 전국적인 관점에서도 2:1 미만으로 하향 조정되어야 한다고 생각한다.

다. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 4인(이재화, 조승형, 정경식, 고중석)의 의견

(1) 단순한 논리적 법리만으로 선거구획정의 위헌여부를 결정하는 기준을 정한다면, 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배를 넘을 경우에는 평등의 원칙에 반하는 것으로서 위헌이라고 볼 여지도 있으나, 앞서 본 바와 같이 선거구의 획정에는 인구외에 행정구역․지세․교통 등 여러가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 위헌 여부를 결정하는 기준을 획일적으로 일정한 수치로써 확정하기는 지극히 어려운 문제이지만, 일응 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 투표가치의 평등 못지 않게 중요한 요소인 단원제 채택으로 인한 국회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이다.

(2) 따라서 먼저 인구비례의 원칙을 참작하여 전국 선거구의 인구편차를 위헌 여부를 판단하는 일차적인 기준으로 삼아야 할 것이지만, 이 기준만에 의하여 일률적으로 판단할 경우 국회의원의 지역대표성이나 도․농간의 극심한 인구편차 등 우리나라의 특수사정에 맞지 않는 불합리한 결과(국회의원의 도시편중 등)가 생기므로, 전국 선거구의 인구편차 기준 이외에 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 따로 나누어 각각의 인구편차를 다른 하나의 기준으로 삼을 필요가 있다.

그런데 우리나라의 국회제도 및 선거제도와 외국의 입법례 및 판례 등에 비추어 보면 우선 전국적인 선거구간의 인구편차의 허용한계는 전국 선거구평균인구수에서 상하 60%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이고, 다음 도시유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구간의 인구편차의 허용한계는 각각 선거구 평균인구수에서 상하 50%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이다.

따라서 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균인구수에서 상해 50%의 편차를 초과하는 선거구가 있을 경우에는 그러한 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하여 평등선거의 원칙에 위반되는 선거구획정이라고 보는 것이 상당하다고 하겠다.

다만 위에서 본 바와 같은 위헌의 기준을 넘지 않는 범위내에서 구체적인 각 선거구 획정문제는 입법부인 국회의 구성에 관한 입법정책사항으로서 입법부의 광범위한 입법재량권에 속하는 것임을 밝혀둔다.

(3) 그렇다면 이 사건의 경우 부산 광역시 해운대구․기장군 선거구의 경우 전국 선거구 평균인구수를 기준으로 할 경우 위 60%를 넘는 111.18%를 초과하고, 같은 광역시 지역의 선거구 평균 인구수를 기준으로 할 경우에는 위 50%를 넘는 77.96%의 편차를 보이고 있어, 위 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하였다고 보아야 할 것이다.

라. 소위 "게리만더링(Gerrymandering)"의 문제

-"충북 보은군․영동군 선거구"획정의 위헌성-

선거구의 획정은 사회적․지리적․역사적․경제적․행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구획정에 관한 국회의 재량권의 한계라고 할 것이다.

그런데 이 사건 선거구구역표는 위와 같은 원칙을 무시한 채, 특단의 불가피한 사정이 있다고 볼만한 사유를 찾아볼 수 없는데도, 충복 옥천군을 사이에 두고 접경지역없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을 "충북 보은군․영동군 선거구"라는 1개의 선거구로 획정하였는바, 이는 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정이라고 하지 아니할 수 없고(1995.6.30. 현재의 인구수를 보아도 보은군은 49,077명, 영동군은 63,623명, 옥천군은 64,958명으로서 이를 모두 합쳐도 177,658명이고, 이는 위에서 본 인구편차의 허용한계내세 있을 뿐만 아니라 같은 충청북도내의 "제천시․단양군 선거구"의 인구수 190,660명에도 못미친다) 이로써 충북 보은군에 거주하는 청구인 이관모의 정당한 선거권을 침해하였다고 할 것이다.

마. 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위

앞서 본 바와 같이, 청구인들의 평등권과 정당한 선거권을 침해하는 것은 이 사건 선거구구역표 중 청구인들의 각 그 해당 선거구에 관한 부분이지만, 그 해당 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 다음과 같은 이유로 이 사건 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.

(1) 선거구구역표는 의원의 총수(국회의원의 인원수에 관하여, 헌법에는 200인 이상이라는 하한제한규정만 있으나, 공직선거및선거부정방지법에는 지역선거수의 수는 260개이고 국회의원의 수는 299인으로 규정되어 있다)와 관련하여 행정구역의 인구와 경제, 지리적․역사적 배경, 정치적 상황 등 복잡․미묘한 여러가지 사정을 고려하여 결정되는 것이고, 일단 결정된 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체로서 "불가분(不可分)의 일체"를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 한다.

(2) 선거구구역표 중 인구가 과다한 선거구 부분만을 위헌이라고 선언할 경우에는, 그 선거구를 분할함으로써 의원정수를 증가시키는 방법으로 선거구간의 인구불균형을 시정할 수밖에 없을 것인바, 그것은 결국 인구가 과소한 선거구를 다른 선거구와 통합하는 방법으로 선거구를 재획정하는 방법을 봉쇄함으로써, 선거구 사이의 인구불균형을 시정하는 구체적인 방법까지 헌법재판소가 결정해 버리는 결과가 되어 입법부의 재량을 침해할 우려가 있다. 국회는 선거구간의 인구불균형을 조정하는 방법으로서 인구과다선거구를 분할할 수도 있고 인구과소선거구를 다른 선거구와 통합할 수도 있고 또 위 양자의 방법을 병용할 수도 있는 것이며, 이는 어디까지나 여러가지 정책적․기술적 요소를 고려할 수 있는 국회의 재량사항으로 보아야 한다.

(3) 제소된 당해 선거구에 대하여서만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우 헌법소원 제소기간(헌법재판소법 제69조 참조)의 적용때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있다. 이러한 현상은 아직도 국민들 사이에 헌법소원제도에 관한 인식이 부족한 현실에 있어서, 이러한 헌법소원이 제기되었다고 신문지상에 보도된 경우 제소된 선거구보다 더 인구불균형이 심한 선거구는 당연히 위헌선언으로 구제되리라 믿고 제소하지 않을 수도 있는, 제도 자체에 대한 인식부족에서 올 수도 있다. 이 점도 선거구획정문제의 "공익성"에 비추어 현실적으로는 간과할 수 없는 문제이다(이점에 관하여 다음 5.항과 같은 재판관 조승형의 반대의견이 있다).

4. 결론

위와 같은 이유로 이 사건 선거구구역표 중, "부산 해운대구․기장군 선거구"는 위 5인의견과 4인의견의 그 어느 것에 의하더라도 선거구간 인구편차에 관한 허용한계를 넘어선 것이고 또 "충북 보은군․영동군 선거구"는 소위 "게리만더링(Gerrymandering)"의 전형적인 것으로서 매우 자의적인 선거구획정이라 할 것이므로 각 그 해당 청구인들의 심판청구는 이유 있어 이를 모두 인용하기로 하는 바 위에서 설시한 선거구구역표의 불가분성에 따라 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌선언을 하고, 그 나머지 극 그 해당 선거구의 선거구획정에 관한 청구인 이○연, 동 고○범, 동 이○석, 동 한경수의 각 심판청구는 헌법소원 인용결정 정족수에 미달하거나 또는 이유없는 것이므로 이를 두 기각하기로 하여, 이에 주문과 같이 결정한다.

이 결정은, 주문 제1항에 관한 재판관 조승형의, 주문 제2항에 관한 재판관 김진우의 각 반대의견이 있는 외에는, 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.

5. 재판관 조승형의 주문 제1항에 관한 반대의견

나는 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표 1] 「국회의원지역선거구구역표」(1995.8.4. 법률 제4957호로 개정된 것) 전부가 헌법에 위반된다는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.

가. 이 사건 청구인들이 속하는 선거구 중

(1) 재판관 김용준, 재판관 김진우, 재판관 김문희, 재판관 황도연, 재판관 신창언이 주장하는 위헌여부 판단기준에 따르면, 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하고 있는 부산 해운대구․기장군구와 청구인 이○연이 거주하고 있는 서울 강남을구만이 헌법에 위반되며, 재판관 이재화, 재판관 정경식, 재판관 고중석 그리고 내가 주장하는 위헌여부 판단기준 ([다음 (2)항 기준표])에 따르면 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하는 부산 해운대구․기장군구만이 헌법에 위반되고 청구인 한○수가 거주하는 서울 서대문을구, 청구인 이○석이 거주하는 경기 부천시 소사구, 청구인 고○범이 거주하고 있는 서울 은평을구는 그 어느 기준에 의하더라도 헌법에 위반되지 아니한다. 또한 청구인 이○연이 거주하는 서울 강남을구는 비록 재판관 5인이 주장하는 위 기준에 의하여 헌법에 위반되지만 헌법 제113조 제1항이 요구하는 위헌 또는 인용결정의 찬성재판관 6인의 정족수에 미달하므로 헌법에 위반된다는 선고를 할 수 없다.

따라서 위 정족수에 달하여 위헌선고를 할 수 있는 경우는 위 해운대구․기장군구와 게리멘더링 문제의 청구인 이○모가 거주하는 충북 보은군․영동군구 2개 선거구뿐이다.

(2) 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석 주장의 위헌여부판단 기준표

(가) 제1기준: 전국평균 175,460

최대(4:1) 280,736

최소(4:1) 70,184

(나) 제2기준

나. 그러함에도 불구하고 다수의견은 선거구역표 전부가 위헌이라 하면서 우리나라의 학자들에 의하여서도 정립된 바 없는 이른바 선거구역표 불가분설을 내세우고 있다. 그러나 살피면,

(1) 어떤 법규의 일부에 하자가 있는 경우에 그 하자와 전체 법규와의 관련정도의 대․소(大․小)를 고찰하여 합리적인 해결이 될 수 있으면 그 법규에 대하여 가능한 한 헌법위반의 범위를 확대하지 않도록 해석함이 위헌심사의 기본적인 태도로서, 일부 선거구에 있어서 발생한 투표가치의 위헌적인 불평등이 선거구 전체를 위헌이라고 할 정도로 다른 선거구들과 밀접불가분한 관련성이 있다고 하는 것은 의문이며, 평균적 투표가치를 가진 선거구에 관하여는 다른 선거구에서 위헌적인 불평등이 발생하였다는 것과는 관계없이 여전히 헌법의 이념에 합치하고 있는 것이라 인정할 수 있으므로, 모든 선거구에 관하여 일률적으로 위헌이라 단정할 수는 없다.

(2) 지금까지 의원정수배분규정의 개정은 대체로 인구가 과다한 선거구의 일부를 분구하는 방법으로 이루어져 왔음에 비추어 의원정수배분규정을 가분적(可分的)이라고 봄이 입법자의 의도에 부합하며 우리나라의 경우에는 공직선거및선거부정방지법 제21조 제1항에 의원정수가 299명으로 규정되어 있으나 이는 지역구 국회의원과 전국구 국회의원을 합한 것이므로 인구가 과다한 선거구를 분구하는 만큼 전국구 국회의원수를 줄이거나, 국회의원정수를 늘리어(헌법 제41조 제2항은 그 정수의 하한선 즉 200인 이상으로만 규정하여 그 정수를 법률에 위임하고 있고, 국회의원 정수가 13대 국회이래 현재까지 299인으로서 13대 국회의원 총선거 당시의 총인구 41,578,821명에서 1995.6.30. 현재 총인구 45,619,721명으로 10%가 증가하였으므로 인구증가에 따른 국회의원정수를 10%인 30인을 더 늘릴 수 있는 현실이므 로 합리적인 방법이라 할 수 있다) 해결할 수 있으므로 현행 선거법과도 배치되지 아니한다.

(3) 법령의 위헌성은 가능한 한 한정적으로 해석함이 헌법과 관련한 법해석의 원칙이라 할 것이다.

(4) 다수의견에 따르면 결국 260개 선거구 중 부산 해운대구․기장군구와 재판관 전원의 일치된 의견으로 위헌이라 판단하고 있는 위 보은군․영동군구 도합 2개 선거구만이 위헌이라면 합헌구역인 나머지 258개 선거구 전부도 위헌이라는 결론인바 그 견해가 얼마나 불합리하고 우직스러운 것인가는 삼척동자라도 쉽게 알 수 있는 일이다.

위와 같이 2개의 선거구만이 위헌이라면, 15개 광역자치구역 중 부산광역시와 충청북도를 제외한 나머지 13개 광역자치구역에 있는 각 선거구를 전혀 조정할 필요도 없이 부산광역시와 충청북도 안에서만 얼마든지 합리적으로 해결할 수 있다. 즉 인구 67,144명에 불과한 부산 중구를 인구 158,282명이며 인접하고 있는 부산 동구와 합치고, 해운대구․기장군구를 2개 선거구로 분할하면, 현재의 부산광역시의 국회의원정수의 증감없이 해결할 수 있는 것이며, 보은군과 옥천군을 합치고 영동군을 독립시키거나 인접구에 통합하는 방법으로 증감없이 또는 1개구를 줄임으로써 해결할 수 있는 것이다. 그러함에도 불구하고 부산광역시와 충청북도만의 하자를 왜 전국에 전가하려드는지를 이해하기 어렵다(나는 근자의 정국흐름과 다수의견의 무리한 태도를 연관지어 보려는 국민이 적지 않을 것임을 감안한다면 헌법재판소 스스로가 안개에 쌓인 지뢰밭 정국에 돌을 던질 필요가 없으며 이와 같은 무리한 태도를 보여서는 아니된다고 수차 지적한 바도 있다).

(5) 다수의견의 무리한 태도는 주문 제1․2항에서 더욱 분명하게 드러나고 있다.

주문 제1항에서 전국선거구가 전부 위헌이라고 한다면 주문 제2항에서 일부 청구인들이 청구한 일부선거구도 위헌이기 때문에 일부 청구인들의 청구를 기각할 아무런 이유가 없는 것이다. 다시 말하면 다수의견도 스스로 주문 제1항이 무리한 결정임을 자인하고 있는 셈이다.

다. 따라서 주문 제1항은 "공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표1] 「국회의원지역선거구구역표」(1985.8.4. 법률 제4957호로 개정된 것)중 부산광역시 해운대구․기장군 선거구 및 충북 보은군․영동군 선거구에 관한 부분은 헌법에 위반된다"로 함이 마땅하다.

라. 이상과 같은 이유로 다수의견은 부당하므로 반대하는 바이다.

6. 재판관 김진우의 주문 제2항에 관한 반대의견

이 사건에 있어 재판관 9명 중 8명의 다수재판관은 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가지므로 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체로서 "불가분의 일체"를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌성을 띠는 것이라 하여 이른바 국회의원선거구구역표에 관한 불가분성을 인정하고 있다. 그러면서도 청구인 고성범 등이 각 거주하는 각 선거구는 인구편차의 허용한계를 벗어난 것이 아니므로 결국 이 사건 선거구구역표상의 선거구 획정으로 인하여 그들의 선거권이나 평등권이 침해되었다고 할 수 없어 그들의 각 심판청구는 기각한다고 한다. 그러나 위 고성범 등 청구인들도 이 사건 법률 [별표1] 「국회의원지역선거구구역표」가 헌법에 위반된다는 확인을 구하는 것이고, 국회의원선거구구역표의 불가분성을 인정하는 한 비록 이 청구인들이 각 거주하는 각 선거구들이 인구편차의 허용한계를 벗어나지 아니하였다고 하여도 이미 타선거구의 위헌성으로 인하여 동 선거구들을 포함한 전 선거구구역표가 위헌으로 되는 것이므로 이들의 청구도 그러한 범위에서는 받아들여진 것이 되는 것이어서 청구기각을 할 수는 없는 것이다. 그리고 이런 경우 청구기각을 한다면 주문 제1항과 충돌되기도 하여 불필요한 오해를 일으킬 수도 있다. 예컨대 청구인 이석연이 거주하는 선거구는 5인의 재판관이 그 선거구도 인구편차의 허용한계를 넘었다고 보지만 헌법재판소법 제23조 제2항 제1호의 인용결정에 필요한 정족수미달로 인용결정을 못하는 경우에 해당하는 것이어서 이는 결국 위 국회의원지역선거구구역표 중 위 선거구에 관한 부분이 위헌이라고 할 수 없는 것이 되어 주문 제1항과 충돌하는 불합리한 결과가 된다. 그러므로 청구인 고성범 등에 대한 청구도 기각하여서는 아니될 것으로 생각한다. 이상과 같은 이유로 주문 제2항에 관하여 다수의견에 반대한다.

1995. 12. 27.

재판장 재판관 김용준

재판관 김진우

재판관 김문희

주 심 재판관 황도연

재판관 이재화

재판관 조승형

재판관 정경식

재판관 고중석

재판관 신창언

[별표 1]<국회의원지역선거구구역표><개정 95.8.4.>

[별표 2]국회의원 선거구별 인구현황(95.6.30. 현재) ▼아래 첨부파일

국회의원 선거구별 인구현황(95.6.30 현재).hwp