국회헌법개정특별위원회

■ 헌법개정 주요 의제 개요

1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정

국가정체성 및 국가가 지향해야 하는 가치를 명확히 하기 위해 헌법 전문 및 총강을 개정하는 것의 필요성을 논의

<주요 검토대상>

1) 헌법 전문 개정 여부(역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부)

2) 수도(首都규정 신설 여부

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■ 헌법개정 주요의제 7개 분야 (目次)

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헌법개정특별위원회 자문보고서

 

 

 

2017. 10. 20.

헌법개정특별위원회 자문위원회

1소위원회 경제·재정분과

헌법개정특별위원회 자문위원회 1소위원회 경제·재정분과는 논의한 결과 아래와 같이 자문의견을 제출합니다.

2017. 10. 20.

헌법개정특별위원회 자문위원회 1소위 경제·재정분과 

자문위원

김호균, 박갑주, 유종일, 이태호, 장용근, 차진아 (6)

자문취지

재정민주주의와 경제민주주의를 실현하기 위해서는 국가재정의 대원칙 신설, 예산의 투명성과 책임성을 제고하기 위한 예산제도의 개편, 예산법률주의 도입, 국민에게 부담이 되는 부담금 등에 관한 헌법적 근거 마련, 결산과 기금에 관한 규정 정비 등 재정제도를 개편할 필요가 있다.

현재 대통령 소속으로 규정되어 그 문제점이 노정된 감사원에 관하여는 감사원을 독립기구로 설치하고 감사위원을 감사위원후보추천위원회를 통해 임명하고, 감사원장 호선제를 도입하는 등 제도적 개선을 통해 감사원의 정치적 중립성과 공정성을 확보하고 국민적 신뢰를 제고할 필요가 있다.

경제조항과 관련하여 경제민주화, 참여·상생·협력, 지속가능성, 토지공개념 등에 관한 조항을 신설·정비함으로써 경제민주주의 구현에 기여하고자 하였다.

이에 현재까지 분과에서 논의된 안을 기본으로 하여 본문을 작성하였고, 추가적으로 제시된 소수의견도 명시하였다.

자문위 논의경과

경제·재정 분과위는 위와 같은 인식에 기초하여 2017213일부터 자문논의에 착수하였고, 이후 지속적인 분과회의를 통해 분과의 개헌안 초안을 마련하여 제1소위에 221, 314일 두 차례 초안을 보고하였다.

개헌 초안을 바탕으로 2017620일에는 자문위안 전체에 대한 토론회를, 727일에는 토지공개념 조항에 관한 토론회를, 1018일에는 경제민주화와 토지공개념 조항에 관한 토론회를 개최하여 각계 전문가로부터 의견을 수렴하였다.

초안 작성 이후 20171018일까지 계속 논의를 진행하여 이 보고서를 작성하였다.

보고서 목차

I. 활동경과 4

II. 개헌안의 내용 9

1. 재정 10

(1) 재정의 장 (신설) 10

(2) 재정의 원칙 (신설) 11

(3) 예산(법률)안의 편성·제출 등 (현행 제54) 13

(4) 예비비 (현행 제55조제2) 20

(5) 추가경정예산 (현행 제56) 21

(6) 정부 증액동의 (현행 제57) 22

(7) 기금 (신설) 27

(8) 사용료·수수료·부담금 (신설) 28

(9) 결산 (현행 제99) 30

2. 감사원 33

(1) 감사원의 독립기구화 (현행 제97) 33

(2) 감사원의 구성·임기·임명 (현행 제98) 37

(3) 결산 검사 (현행 제99) 42

(4) 감사원 규칙제정권 (신설) 45

3. 경제 47

(1) 경제 민주화 및 경제주체의 참여·상생·협력 (현행 제119) 47

(2) 자원 및 지속가능성 (현행 제120) 51

(3) 토지공개념 (신설) 54

(4) 주택개발 및 임대차 (신설) 56

(5) 농업과 농촌 (현행 제123) 59

(6) 중소기업·소상공인 및 사회적 경제 (현행 제123) 61

(7) 소비자·대외무역·과학기술자문기구 (현행 제124, 125, 127조제3) 63

4. 기본권 관련 사항 65

(1) 고용 안정 (현행 제32) 65

(2) 공평 과세 (38조제2항 신설) 67

III. 조문대비표() 69


. 활동경과 

자문위원회 구성 배경과 경과

개헌에 대한 사회적 요구가 확산되자 2016122936인의 의원으로 국회 헌법개정특별위원회가 구성되었고, 국회의원으로 구성된 개헌특위에 전문적이고 다양한 분야의 목소리를 보다 효과적으로 전달하기 위하여 국민으로 구성된 별도의 개헌 관련 논의기구의 구성을 요구하는 목소리도 높아졌음.

이에 53인의 전문가와 시민운동가 등으로 구성된 자문위원회가 201722일 위촉식을 시작으로 자문위원회 전체회의, 분과별 회의, 특위와의 연석회의 등 다양하고 새로운 시도를 거듭하며 운영되어 왔음.

자문위와 특위는 그동안 수시로 자문의뢰 및 답변을 주고받으면서 개헌 쟁점을 심사하여 왔음.1)

1) 20171월 중 개헌 유관 단체 또는 기관으로부터 자문위원 추천을 받았고(80단체, 296), 21일 자문위원 53인이 최종선정되었음.(자문위원장: 김원기 전 국회의장, 김형오 전 국회의장, 김선욱 전 이화여대총장)

- 자문위는 2개의 소위원회와 6개의 분과로 구성

1소위: 기본권(13), 경제·재정(6), 지방분권분과(6)

2소위: 정부형태(11), 정당·선거(8), 사법부(6)

<전체 자문위원회 활동 연혁>

일자

활동 내용

22

자문위원 위촉식, 국회 특별위원회 회의참여

29

소위원회 구성 및 소위원장 선출(1소위: 이기우, 2소위: 이상수)

314

소위원회별 국회 특별위원회와의 연석회의

(각 분과의 논의결과를 발표하고 질의응답으로 진행)

320

국회 특별위원회 전체회의에 각 분과 간사 참석하여 의원들의 질의에 대한 자문응답

322

자문위원회 활동에 대한 전체회의

412

대통령 후보의 개헌 관련 의견청취 및 이후 전체회의

분과회의는 분과별 주 12회 상시 운영

경제·재정분과의 활동 경과

경제·재정분과에서는 213일 제1차 회의를 시작으로 8월까지 총 12차례에 걸친 분과 회의를 통해 개헌 관련 쟁점에 대하여 토론을 진행하여 분과의 개헌시안을 마련하였음.

특별위원회 제1소위원회에서 경제·재정분과에 다음과 같은 사항에 대한 자문을 의뢰하였고, 경제·재정분과에서는 이에 대한 심도 깊은 토론을 바탕으로 자문결과를 도출하고 이를 제1소위원회에 전달하였음.

재정과 관련하여 예산법률주의 도입 방안, 조세 외의 국가 재정수입을 법률에 의하도록 하는 헌법적 근거 마련 방안 등에 대한 자문을 의뢰하였고, 감사원과 관련하여 감사원을 국회소속기관화하는 안과 독립기구화하는 안에 대하여 장단점 분석과 각 안별 부작용을 해소할 수 있는 제도적 방안에 대한 자문을 요청하였음. 마지막으로 경제 조항과 관련하여서는 경제 민주화, 기본소득, 사회안전망 강화 등의 가치가 반영된 헌법 조문안의 제시, 인공지능의 발달과 제4차 산업혁명의 흐름을 반영하여 인간중심의 과학기술과 인간의 존엄성에 관한 헌법적 근거 마련 방안 등에 대하여 자문을 의뢰하였음.

위와 같은 자문의뢰사항 외에 경제·재정분과에서는 자문위원 간 수차례에 걸친 논의를 통하여 개헌사항을 발굴하였고 이를 개헌특위에 전달하였음.

경제·재정분과에서 발굴한 개헌 사항은 재정의 민주성·건전성·경제성이라는 재정의 기본원칙 신설, 국회의 증액동의권 조항의 개정, 예비비 조항의 개정, 기금·결산 조항의 신설, 경제민주화의 가치를 포함한 상생협력과 공정한 경쟁, 자연의 재생능력과 경제 발전에 따른 자연 이용 수요 간 균형을 위한 지속가능한 성장, 토지공개념, 국민의 고용 안정을 위한 국가의 의무, 공평과세의 원칙 신설 등임. 

향후 과제

경제·재정분과와 자문위원회는 시민사회 혹은 전문가들에 의해 제기된 각계의 의견을 반영하여 심도 있는 논의를 계속할 것이며 앞으로도 다양한 방법으로 국민들과 소통하고 의견을 수렴하는 공론 절차를 거칠 것임.

그리고 그 결과를 정리하여 개헌특별위원회에 제시함으로써 국민의 의견과 목소리가 반영된 개헌안이 마련될 수 있도록 노력하겠음.


. 개헌안의 내용 

1. 재 정

2. 감 사 원

3. 경 제

4. 기본권 관련 사항 


1

 

재 정

 

(1) 재정의 장 (신설)

 

. 주요 내용

 

현행 헌법 제54조부터 제59조까지와 경제·재정분과의 개헌안의 신설 조항인 재정의 원칙, 기금, 사용료·수수료·부담금, 결산 조항을 포괄하는 재정의 장을 신설함.

 

. 제안 취지

 

현재 국회와 정부의 장에 분산되어 있는 재정 관련 사항들을 모아 재정의 장에서 보다 체계적으로 규정함으로써 재정민주주의 실현에 기여하고자 함.


(2) 재정의 원칙 (신설)

 

. 주요 내용

헌법에 재정에 관한 장을 신설하면서 재정의 기본원칙으로서 국가가 재정의 민주성, 건전성, 경제성을 확보하도록 규정하는 안을 도출하였음(재정의 장 첫 조항).

현 행

조 문 시 안

<신 설>

00

[다수의견] 국가는 재정의 민주성, 건전성, 경제성을 확보하여야 한다.

[소수의견] 국가는 재정의 민주성, 수지균형 원칙에 근거한 재정건전성, 경제성을 확보하여야 한다.


. 제안 취지

민주성

- 민주성은 재정민주주의와 관련된 원칙으로서, 국가재정의 투명성 정보공개 국민 참여 등을 포함하는 개념임.

건전성 / 수지균형의 원칙에 근거한 재정건전성 2)

2) <수지균형의 원칙을 헌법에 명시하는 것에 관한 의견 개진>

김호균 위원, 박갑주 위원

· 국가재정에서 과도한 적자가 누적적으로 발생하여서는 안 된다는 목표에는 동의하나 분과안과 같이 재정의 원칙 중 하나로 건전성을 규정하는 것으로 충분함. 또한, 균형의 개념이 경제학에서 가지는 엄격성에 비추어 볼 때 재정 균형 개념을 헌법에 규정하는 것도 적절치 않은 것으로 판단됨.

· 구체적인 수치로 국가채무의 한도나 재정적자의 비율을 헌법에 규정하는 것은 1997년의 위기나 2008년의 위가와 같은 상황에서 국가 재정정책의 운신의 폭을 과도하게 제약함으로써 위기 극복에 걸림돌로 작용할 수 있을 것임.

유종일 위원

· 경직적인 재정준칙은 경기가 어려울 때에도 확장적 재정정책을 어렵게 하여 경기를 악화시키고 성장을 저해할 우려가 있으므로 수지균형 원칙이나 정부부채 비율을 헌법에 규정하는 것에 반대함.

차진아 위원

· 현대 국가는 IMF 경제위기나 글로벌 경제위기와 같은 경우에 위기 극복을 위해 또는 그 정도에 이르지 않는다 하더라도 경기불황시 경기부양을 위해 단기적으로는 재정적자를 감수해야 하기 때문에, 재정수지균형의 원칙을 헌법에 규정하는 것은 적절하지 않음. 국가부채비율 상한의 헌법 명시여부에 대해서는 향후 더 논의할 필요가 있음.

장용근 위원

· 헌법 개정 시 수지균형의 원칙을 명시하는 것이 타당함. 저출산 고령화 등으로 세계적으로 저성장이 고착화되면서 부채를 활용한 재정정책은 과거에 비해 효율성이 떨어지므로 전 세계적으로 수지균형의 원칙에 대한 필요성 등이 논의되고 있는 것임. 원칙이기에 예외적인 국가위기에서는 부채로 일시적 투입은 가능하지만 복지수요 등 지속적인 투입은 증세로 하는 것도 수지균형원칙에 근거한다고 볼 수 있음. 수지균형의 재정준칙은 2014년 국회헌법자문위원회의 개헌안에서도 규정되어 있고 이는 미래세대에 부채로 전가하여서는 안 된다는 세대간 정의론에도 부합하는 것이기에 헌법에 규정하는 것이 타당함

 

- [다수의견] 헌법에서는 재정준칙의 구체적인 내용을 직접 규정하지 않고, 재정의 건전성 원칙을 규정하기로 함.

- [소수의견] 수지균형의 원칙을 헌법에 명문화하는 것이 타당함.

경제성

- 국가가 재정의 효율성과 효과성 등 경제성을 확보하도록 함.


(3) 예산(법률)안의 편성·제출 등 (현행 제54)

 

. 주요 내용

재정민주주의와 재정의 책임성 강화를 위하여 예산법률주의를 도입하기로 함.

예산법률안의 편성 및 제출 등과 관련한 현행 제54조의 개정 방향과 관련하여서는 향후 개헌 논의 과정에서 채택될 권력구조(정부형태)의 모습별로 안을 도출하였음. 또한, 순수 대통령제가 채택될 경우에 대하여는 행정부와 국회 간 재정권력의 배분 양상을 중심으로 다수의견과 소수의견이 존재하였음.

국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다는 현행 헌법 제54조제1항은 삭제함.

개헌 논의 과정에서 순수 대통령제가 채택될 경우

- 다수의견정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 90일전까지 예산법률안을 발의하며, 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결·확정하도록 함(1).

 

- 소수의견정부는 회계연도마다 회계연도 개시 120일전까지 예산법률안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하도록 함(1).


개헌 논의 과정에서 이원정부제가 채택될 경우 

- 정부는 회계연도마다 회계연도 개시 120일전까지 예산법률안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하도록 함(1). 3)

3) <소수의견>(장용근위원) 조문의 문구에서 확정을 삭제하는 이유는 대통령제의 경우 법률안거부의 대상이 됨은 예외가 없고 미국을 제외한 대부분 대통령제 국가는 부분거부의 대상이 되기 때문에 의회가 의결한다고 규정한 것임

새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산법률안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산법률안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산법률에 준하여 집행할 수 있음(내용은 현행과 같음, 2).

현 행

조 문 시 안

54국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

00<삭 제>

정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

<대통령제>

다수의견

정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출한다. 이 경우 국회는 회계연도 개시 90일전까지 예산법률안을 발의하고, 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결·확정하여야 한다.

 

소수의견

정부는 회계연도마다 회계연도 개시 120일전까지 예산법률안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

 

<이원정부제>

정부는 회계연도마다 회계연도 개시 120일전까지 예산법률안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. 4)

새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다.

1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영

2. 법률상 지출의무의 이행

3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속

새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산법률안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산법률안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산법률에 준하여 집행할 수 있다.

1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영

2. 법률상 지출의무의 이행

3. 이미 예산법률로 승인된 사업의 계속

4) 이원정부제의 구체적인 형태는 다양하므로 현재의 조문안은 개헌 과정에서 정부형태가 보다 구체적으로 결정되면 이에 맞추어 조정될 수 있음.

 

. 제안 취지

<1> 예산법률주의의 도입

예산법률주의의 도입과 그 취지

- 예산의 사업목적 및 집행기준을 법 조문 형식으로 명확히 하는 등 예산의 규범력을 강화하고, 재정투명성과 예산사업에 대한 국민의 이해도를 제고하며, 예산과 법률의 불일치를 해소하기 위하여 예산법률주의 도입의 필요성에 공감이 이루어졌음.

- 이와 같이 국민의 대표인 국회가 법률의 형식으로 예산을 확정함으로써 재정집행에 대한 책임성을 강화하고, 국회의 재정통제가 보다 실효적으로 이루어지도록 하는 한편, 기존 예산명세서상 숫자의 나열로 된 예산표의 증감액만을 논의하는 예산심의 과정을 보다 구체적이고 투명하게 하여 국가재정의 효율성을 제고하기 위한 목적임.

- 다만, 예산법률안의 제출권과 관련하여,
순수 대통령제가 채택되는 경우, 다수의견은 정부가 예산안을 편성하여 국회에 제출하면 국회가 예산법률안을 작성·발의하자는 의견을 제시하였고, 소수의견은 정부가 예산안을 편성하여 온 연혁과 정보접근성 및 집행주체 측면 등을 고려하여 정부에게 예산법률안제출권을 부여하자는 의견을 제시하였음.

 

<2> 국회의 예산 심의기간 확대

예산심의기간 확대

- 현행 국가재정법에서 예산법률안 제출 기한이 회계연도 개시 120일 전까지로 규정되어있는 점, 심의조정기간 연장을 통하여 예산법률안 심의의 실효성을 제고할 수 있다는 점을 고려하여 현행 회계연도 개시 ‘90전 규정을 ‘120전까지로 연장하였음.


<3> 예산안 편성, 예산법률안 제출(발의)권의 소재

<개헌 논의 과정에서 순수 대통령제가 채택될 경우>

1) (다수의견) 예산법률안 제출권을 국회로 이관하자는 의견

예산편성권은 정부에, 예산법률안 제출권은 국회에 두면서, 현행 헌법 상 증액동의권은 예산총액증액동의권으로 변경하자는 견해

- 다수의견은 의원내각제적 요소를 제거한 대통령제 정부형태를 취할 경우 예산편성권은 정부에게, 예산법률안제출권은 국회에게 분장시키자는 2009년도 자문위원회안에 의함. 정부가 예산편성안을 국회로 송부하면 이를 토대로 국회가 예산법률안을 작성제출함. 이는 국회가 정부의 예산편성을 적극적으로 통제할 수 있게 하여 국회의 재정통제권 실질화 및 재정민주성 강화에 기여함.

- 현행 헌법상 정부는 예산안의 편성권 및 제출권(54조 제2)에 더해 증액동의권(57)도 있어, 정부가 예산안 처리를 사실상 일방적으로 주도하고 국회의 재정통제권은 형식화되는 구조적인 문제가 있음. 이를 개선하여 국회 재정기능의 실질화를 위해 예산법률안 제출권의 국회 이관이 필요함. 5)

5) 또한, 소수의견이 원용하고 있는 스스로 한 일을 스스로 판단해서는 안 된다는 원칙은 사법부의 재판에 적용되는 것으로 국회의 예산법률안 제출권 및 심의의결권과 관련하여 이 원칙을 원용하는 것은 적절하지 않음. 만약 위 원칙을 국회의 법률안제출권에도 적용한다면 국회가 법률안제출권을 가질 수 없게 되어 국회의 중심적인 기능인 입법기능 자체를 부인하는 결과가 되는데, 이는 자체 모순이자, 권력분립 및 국가기능에 관한 헌법이론 및 헌법체계 전반과 상치됨.


- 여러 나라의 사례도 중요하나, 대통령제의 전형적인 모델인 미국의 경우, 3권 분립, 즉 엄격한 상호 견제와 균형을 위해 예산안편성권은 정부에, 예산법률안 제출권은 의회에 각기 분장시키고 있음.

- 1987년 헌법 체제의 가장 심각한 문제가 제왕적 대통령제로 인한 부작용이며 이를 개선해야 한다는 폭넓은 사회적 합의를 전제로 지금의 개헌 논의가 진행되고 있으므로, 국가권력의 분산 및 이를 통한 국가권력 간 상호견제와 균형의 실질화 차원에서 예산법률안 제출권은 국회로 이관하는 것이 시대적 요구에 부합하는 것임.

- 대표적인 의원내각제 국가인 독일의 경우에도 정부가 예산안을 연방의회에 제출하나, 정부가 제출한 예산안을 기초로 예산법률안 입안 및 제출권은 연방의회(연방하원)에 있음을 고려할 때, 예산안편성권이 정부에 있다하여 예산법률안제출권도 반드시 정부에 부여하여야 하는 것은 아님.

- 정부의 예산총액증액동의권(시안 제57)으로써 국회의 포퓰리즘 등의 폐해를 방지하고자 함.

- 예산법률주의의 도입에 있어 국회와 정부 간 예산법률안 제출권과 거부권의 배분 문제와 예산법률에 규정될 사항의 문제는 구별됨. 권한배분에서 미국식 대통령제 정부형태에 의한다고 하여 예산법률 내용의 구성도 반드시 미국처럼 하여야 하는 것은 아니며, 이는 각 국의 사회적 배경이나 정치적 여건 등에 따라 다양한 형태로 나타날 수 있음.

2) (소수의견) 예산법률안 제출권을 행정부에 두자는 의견

재정민주주의적 관점에서 예산편성권과 예산법률안제출권을 모두 정부에 두고 정부에 예산법률안 항목별 거부권 또는 증액동의권을 선택적으로 부여하여야 하며, 이에 더하여 예산법률안 전체에 대한 거부권도 인정하자는 견해 

- 현대국가가 근간으로 하는 재정민주주의는 지속가능한 재정건전성을 바탕으로 국민에게 계속적인 복지혜택을 제공함을 의미함. 이 같은 재정민주주의의 목적을 기준으로 예산안 제출권의 소재를 가려야 하며, 그 수단에 해당하는 의회의 행정부 견제라는 관점은 부차적인 기준임. 정부는 의회에 비해 지역구의 부당한 쪽지예산 등 정치논리에서 벗어나 재정건전성을 고려할 수 있고, 축적된 경험과 자원을 바탕으로 효율적으로 재원 배분을 할 수 있기에 민주주의 국가에서 정부가 예산편성권을 가지는 것은 정부형태와 무관한 전세계적으로 보편적인 현상임. 6)

6) 전세계적으로 대부분 국가는 대통령 내지 행정부가 예산안, 예산법률안을 제출, 예산법률안을 의회가 발의하는 것은 미국만의 유일한 예외 사례임. 미국의 사례는 법률안제출권을 의회에만 부여하고 있는 특수한 조건하의 예외적인 제도임을 주지할 필요가 있음. 실제 미국과 같이 필리핀은 법률안 제출권을 의회가 독점함에도 예산법률안 제출권은 정부만 가지고 있다는 점에 비춰볼 때, 미국의 사례가 이례적인 것임.

각국 헌법 조항을 살펴보면, 예산 편성 주체에 대한 규정은 없으나, 정부 내지 내각 재무장관, 대통령이 예산안을 의회에 제출한다고 대부분 규정하면서 실제 예산 편성과 제출은 행정부에서 담당하는 바, 이는 예산안 제출권은 예산 편성 주체에게 있음을 전제로 함.


- 위와 같이 정부의 예산편성권을 긍정할 때, 예산 편성 주체인 정부가 예산을 제출하여 정부가 편성한 예산안에 대해 책임을 지도록 하는 것이 당연한 논리적 귀결임. 예산편성권과 예산법률안 제출권을 분리하는 것은 재정민주주의효율성 측면과 해외 사례 등을 고려할 때 타당하지 않음. , 편성주체와 제출주체를 달리할 때 책임의 문제가 발생할 수 있음을 고려해야 함. 특히 미국의 사례는 법률안제출권을 의회에만 부여하고 있는 특수한 조건 하의 예외적인 제도임을 주지할 필요가 있음. 7)

7) 예산법률과 일반법률의 근본적인 차이점(장용근위원 발제자료(소수의견))

차이점

예산안 내지 예산법률안

일반법률안

규율대상

국가기관에게 금액을 총액적으로 배분하는 구체적인 규율

일반 추상적인 규율이 원칙(예외적으로 처분적 법률의 경우, 구체적 규율 가능)

효력시한

한시적 효력

영구적 효력

대상

국가 전반의 재원배분 우선순위를 대상

헌법은 국가 전반적이나 대부분의 경우는 부분적 대상

제출 주체

구체적인 수요와 총액을 규정하여야 하기에 편성 주체인 행정부

일반 추상적인 규율이 원칙이기에 행정부와 의회도 가능 

- 국회의원과 내각이 모두 법률안제출권을 가지는 의원내각제 국가나 이원집정부제의 국가에서도 예산법률안 제출권은 오직 정부만 가지는데 이는 국민의 수요를 파악하여 구체적인 예산안을 편성하는 행정부 내지는 내각이 예산안을 제출함으로써 이에 책임을 지는 것이 타당하기 때문임.

- 미국의 제도가 한국의 문제점을 해결하기 위하여만들어진 것이 아니라 미국 등의 구체적 상황 속에서 만들어진 것인데 단순히 최초의 대통령제 국가인 미국을 이상적내지는 순수한대통령제이기에 따라야 한다는 논리는 타당하지 않으므로 우리 현실에 적합한 것만 선별적으로 도입하여야 함.

- 이러한 관점에서 소수의견은 미국식 예산법률주의는 우리에게 적합하지 않아 도입이 바람직하지 않다는 입장임. 다만, 국민에게 정보제공과 국회의 행정부 통제라는 예산법률주의 취지에는 공감하는 바, 예산법률주의를 도입하더라도 세입과 지출총액을 타이트하게 규율하는 독일, 프랑스식 예산법률주의만이 검토 가능하다는 주장임. 8)

8) <소수의견>(장용근 위원) 우리나라에서도 대통령의 공약에 대해서 재원조달문제가 매우 중요한 사회적 이슈가 되듯이 국가전체의 예산에 대한 공약은 대통령만이 책임지고 할 수 있기에 예산편성권은 실제 국민이 지지한 대통령공약을 실현하기 위한 편성이라는 재정민주주의적 관점에서 보아도 순수대통령제하에서 역시 대통령이 예산편성권을 가지고 국회는 이에 대해서 사후적으로 심의하는 것이 세계보편적 대통령제 국가의 특징임

 

<개헌 논의 과정에서 이원정부제가 채택될 경우>

정부는 회계연도마다 회계연도 개시 120일전까지 예산법률안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하도록 함.

<4> 임시예산 제도에 대한 검토

예산법률안이 새로운 회계연도 개시 시까지 의결되지 못하는 경우에 대비한 임시적인 예산제도와 관련하여 현행 헌법은 준예산 제도를 채택하고 있음.

이에 대하여 재정에 대한 민주적 통제의 원칙을 고려할 때 국회의 의결을 요하는 가예산 제도가 바람직한 측면이 있다는 점에 공감이 이루어졌음.

다만, 재정제도 분야에 대한 큰 폭의 개헌이 논의되고 있고, 아직 정당 구조가 불안정한 등의 현실적 상황을 감안할 때 이번 개헌과정에서 가예산 제도를 도입하는 것은 어려운 점이 있다는 데 의견이 모아졌음.


(4) 예비비 (현행 제55조제2)

. 주요 내용

주요 내용은 현행대로 유지하되, 2항에서 예비비의 지출은 차년도 국회의 승인을 얻도록 함

현 행

조 문 시 안

55한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다.

00(현행과 같음)

예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다.

예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차년도 국회의 승인을 얻어야 한다.

 

. 제안 취지

예비비에 대한 구체적인 내용은 국가재정법22조에 규정되어 있음. 예비비는 예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산 초과지출에 충당하기 위한 것으로서, 일반회계 예산총액의 100분의 1 이내의 금액을 예비비로 세입세출예산에 계상할 수 있고, 예산총칙 등에 따라 미리 사용목적을 지정해 놓은 예비비는 이와 별도로 세입세출예산에 계상할 수 있음. 

예비비는 국회의 의결을 받은 후 필요시 국가재정법51조의 규정에 따라 국무회의 심의와 대통령 승인을 거쳐 사용하게 되며, 52조의 규정에 따라 매 회계연도마다 그 사용결과를 차기 국회에 제출하여 승인을 받고 있음.

이러한 예비비의 지출에 대한 국회의 승인과 관련하여, 예비비에 대한 지출 승인은 지출이 이루어진 다음 해에 국회에서 결산 심사 시 함께 이루어진다는 점을 고려할 때 차기국회보다 차년도 국회가 적정하다는 데 의견이 모아짐.

(5) 추가경정예산 (현행 제56)

. 주요 내용

개헌 논의 과정에서 순수 대통령제가 채택될 경우

-다수의견정부는 예산법률에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산안을 편성하여 국회에 제출할 수 있음.

-소수의견정부는 예산법률에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산법률안을 국회에 제출할 수 있음.


개헌 논의 과정에서 이원정부제가 채택될 경우

현 행

조 문 시 안

56조 정부는 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산안을 편성하여 국회에 제출할 수 있다.

<대통령제>

다수의견

00조 정부는 예산법률에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산안을 편성하여 국회에 제출할 수 있다.

소수의견

00조 정부는 예산법률에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산법률안을 국회에 제출할 수 있다.

 

<이원정부제>

00조 정부는 예산법률에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산법률안을 국회에 제출할 수 있다.

- 정부는 예산법률에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산법률안을 국회에 제출할 수 있음.


. 제안 취지

현행 헌법 제54조와 관련한 논의와 맥을 같이 함.

(6) 정부 증액동의 (현행 제57) 

. 주요 내용

다수의견현행 헌법 상의 증액동의권 조항은 삭제하고, 그 대안으로 국회가 정부가 편성한 예산안의 총액을 증가하거나 또는 신규사업을 추가(새로운 지출예산)하는 경우에는 정부의 동의를 얻도록 함.

소수의견현행 헌법 제57조의 증액동의권 조항을 유지함.

현 행

조 문 시 안

 

57 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

 

다수의견

00 국회는 정부가 제출한 예산안의 예산총액 범위 내에서 수입예산 또는 지출예산을 일부 증액 또는 감액할 수 있다. 정부가 제출한 예산안에 없는 새로운 지출예산과 예산총액의 증액은 정부의 동의를 얻어야 한다. 9)

소수의견

(현행과 같음)

9) 국회가 정부가 편성한 예산안의 총액을 증가하거나 또는 신규사업을 추가하는 경우 정부에 제한적인 증액동의권한을 부여하려는 것임. 새로운 지출예산의 범주와 관련하여 명확성 제고 측면에서 구체적인 조문안은 지속 논의하기로 함.


. 제안 취지

다수의견정부의 예산 증액동의권을 예산총액동의권으로 변경

- 재정민주주의 관점에서, 국회의 예산수정권한을 과도하게 제약하고 있는 현행 헌법 제57조의 증액동의 조항은 폐지하고 정부가 편성한 예산안의 예산총액 범위 내에서 증액 또는 감액할 수 있도록 함.

- (복지)포퓰리즘, 쪽지예산, 지역구 이기주의 등으로 인한 국가재정건전성 악화의 우려가 심각하게 제기되므로 예산총액을 증액할 경우에는 정부의 동의를 얻도록 함.

- 정부가 편성하지 않은 지출예산의 경우, 권력분립의 관점에서 정부의 동의를 얻도록 함.


소수의견현행 유지하거나 삭제 시 부분거부권 도입

- 유진오 제헌헌법초안해설에 따르면 국민의 부담을 줄이고자 국회의 심의권한의 본질적인 심사권한은 감액에 있지 증액에 있지 아니한데 이는 재정민주주의 원칙에 따른 조항이기 때문임. 다만 증액의 경우도 명분 있는 사유와 재원마련을 전제로 가능하다는 것임.

- 외국의 경우에는 감액의 경우도 정치적 협상을 하기 위한 수단이 아닌 재정민주주의적 측면에서의 국민을 위한 감액 사유의 명시도 필요하다는 주장임.

 

(다수의견) 증액동의권을 총액동의권으로 변경

 

- 의원내각제적 요소를 제거한 대통령제 정부형태를 취할 경우 예산편성권은 정부에게, 예산법률안 제출권(을 포함한 모든 법률안의 제출권)은 국회에 부여하며, 정부의 증액동의권(헌법 제57)은 예산총액증액동의권으로 변경함.

- 정부의 예산총액증액동의권으로써 국회의 복지포퓰리즘 등을 통제하는 방안으로 예산법률을 포함한 법률의 제정절차에서 국회와 정부 간 상호통제를 통한 권력 간 균형을 확보함.

- 독일 기본법10)의 경우, 연방정부에 재정지출 증가 및 재정수입 감소를 초래하는 법률에 대한 동의권이 있으나, 연방정부의 동의 거부는 매우 까다로운 절차와 기한의 준수를 전제함(독일 기본법 제113조 참조). 또한 독일의 경우 의원내각제 국가로서 연방의회가 의결한 예산법률안에 대해 연방대통령의 거부권이 인정되지 않음. 대신 연방정부가 국가재정의 지출 증가, 수입감소를 초래하는 예산법률(), 조세법률() 등에 대한 동의권으로써 연방의회를 통제함. 따라서 연방정부의 예산안 편성 및 제출, 그리고 이에 대한 연방의회의 통제(예산법률안 심의 및 의결), 이러한 연방의회에 대한 연방정부의 통제(연방정부의 동의권)를 통해 연방의회와 연방정부간 상호통제를 통한 권력 간 균형이 확보됨.

10) 「독일기본법113예산안 중 연방정부에 의해 제안된 지출을 초과하거나 새로운 지출을 포함하거나 장래 새로운 지출을 초래할 법률은 연방정부의 동의를 얻어야 한다. 재정수입감소를 포함하거나 장래 재정수입감소를 초래할 법률에 대해서도 같다. 연방정부는 이러한 법률의 의결을 연기할 것을 요구할 수 있다. 이 경우 연방정부는 6주 이내에 연방의회에 의견서를 송부하여야 한다.

연방정부는 연방의회가 당해 법률을 의결한 후 4주 이내에 연방의회에게 새로운 의결을 요구할 수 있다.

당해 법률이 제78조에 따라 성립된 경우, 연방정부는 사전에 제1항 제3문 및 제4문 또는 제2항에 따른 절차를 밟았을 경우에만 6주 이내에 그 동의를 거부할 수 있다. 이 기한이 경과하면 동의가 있는 것으로 간주한다.

- 독일의 예와 비교하더라도 현행 헌법 제57조의 정부의 증액동의권은 정부가 일방적으로 행사할 수 있다는 점에서 문제가 있음. 더욱이 대통령의 예산법률안 거부권에 더하여 정부의 예산증액동의권까지 부여하게 된다면, 국회와 정부 간 권력의 균형이 깨뜨려져 예산법률의 편성 및 심의의결을 사실상 정부가 일방적으로 주도하게 될 위험이 있으며, 이는 국회의 재정통제권 약화 및 재정민주주의의 약화와 다르지 않음.

- 소수의견은 유진오박사의 제헌헌법초안해설서를 원용하고 있으나, 유진오 박사의 제헌헌법초안은 주지하는 바와 같이 의원내각제 정부형태하에서 정부의 예산증액동의권을 부여하고 있는 것임(유진오 박사의 제헌헌법초안에는 대통령의 법률안거부권이 없음). 그러므로 이를 대통령제 정부형태 하에서 대통령의 예산법률안거부권과 동시에 정부의 예산증액동의권을 인정하자는 논거로 사용하기에 적절하지 않음.

 

<참고자료> 다수의견 및 소수의견별 상세 논거

 

(소수의견) 정부에게 항목별 거부권 또는 증액동의권을 부여(장용근위원)

 

- 외부적 제한으로서의 증액동의의 필요성: 미국은 증액동의권은 없지만 Pay-go라는 제도로 인하여 자체적인 내부적 총량 제한과 재원마련을 전제로 제한하고 있기에 사실 상 무제한적 수정권이 있는 것은 아님. 다만 미국 PAYGO가 의회의 재정권한에 제약을 가하나, 의회가 스스로를 구속하는 제도이므로 예외 인정으로 실효성이 낮음. 자체적인 통제가 아니라 행정부 등 외부(EU 사례 등)에 의한 통제가 필요함을 보여주는 사례로 해석할 수도 있음.

- 증액동의권의 본질: 증액 시 증액되지 아니한 예산은 확정되고 증액된 부분만 정부의 동의를 얻어야 하기에 실질적으로 예산안의 부분거부와 같은 효과를 가지고 있음. 외부적 통제로서의 증액동의가 존치하는 것이 가장 바람직하지만 만약 삭제한다면 이보다 약한 부분거부를 인정할 필요성이 존재함.

- 예산법률안제출권을 국회에 두는 경우에는 균형을 유지할 필요가 있고11), 항목별 거부권이 없는 경우12) 전체 재정의 마비가 우려됨.13)

 11) 미국은 과거 클린턴정부 때 예산법률안의 부분거부권을 인정하는 법률이 의회에서 제정되었으나 헌법의 명문의 제한이 없다는 이유로 대법원에서 위헌선언되었음.

12) 우리는 명확한 control tower가 없어 명확한 책임이 불분명하고 부채관리가 느슨한 의회중심의 미국식의 예산법률주의를 채택해서도 아니되고 독일식이나 프랑스처럼 현재의 예산안을 보완하는 방식으로 만든 예산법률안의 경우를 채택하는 것이 타당함. 이 경우 전부거부만 인정되는 경우 미국과 달리 국정전반이 마비되어 국민들의 피해가 우려되고 기존의 지출만 제한적으로 하는 준예산만으로는 저출산고령화 등으로 유발된 복지수요나 급박한 경기변동에 대응하지 못하여 국민의 피해를 막을 수 없기에 부분거부의 필요성이 존재함.

13) 미국은 한 해 전체예산 중 3분의 1 정도의 재량지출만을 지출승인법이라는 형태로 매년 국회에서 의결함. 지출승인법은 단일 법률이 아닌 13개의 개별지출승인법 내지는 12개의 개별지출승인법으로 구성되어 있음. 극단적으로 전체 13개 내지는 12개의 법률 전체를 거부하더라도 사실상 우리의 예산안의 일부 즉 부분거부에 해당함.


전반적인 법률거부권하에서도 최소한의 부분거부권적 성격을 가지는 증액동의권 유지

- 미국 PAYGO가 의회의 재정권한에 제약을 가하나, 의회가 스스로를 구속하는 제도이므로 예외인정으로 실효성이 낮음. 자체적인 통제가 아니라 행정부 등 외부(EU 사례 등)에 의한 통제가 필요함을 보여주는 사례로 해석할 수도 있기에 행정부에 의한 통제가 필요하다고 보임.

- 증액동의권은 의원내각제나 이원집정부제이외의 미국과 일부 국가를 제외한 중남미 상당수의 대통령제의 국가에서도 법률안거부권과 병존해서 존재하기도 함.

- 유진오 제헌헌법초안해설에서는 국민의 부담을 줄이고자 국회의 심의권한의 본질적인 심사권한은 감액에 있지 증액에 있지 아니한데 이는 정부형태에 상관없는 재정민주주의 원칙에 따른 조항이기 때문임.

- 외국의 경우에는 감액의 경우도 정치적 협상을 하기 위한 수단이 아닌 재정민주주의적 측면에서의 국민을 위한 감액 사유의 명시도 하고 있고 예산은 명분의 싸움이기에 명분의 공개로 증액이든 감액이든 이루어져야 한다는 주장임. 다만 증액의 경우도 명분있는 사유와 재원마련이 전제된다면 행정부의 예산편성권의 본질을 훼손하지 않는 한 행정부도 증액동의를 해주어야 한다는 주장임. 실제 우리나라에서도 누리과정 등 과거 여야가 합의하여 요구한 사항은 정부가 다 동의하여 주었기에 이 제도는 의원 개인이나 특정 정당의 지엽적 요구를 제한하는 의미로 해석하는 것이 타당함.


(7) 기금 (신설)

. 주요 내용

현행 헌법 상 기금에 관하여는 별도의 근거 규정이 없음.

국가와 지방자치단체는 법률이 정한 경우에 한하여 기금을 설치할 수 있고, 기금의 수입과 지출은 세입세출예산에 의하여야 함(신설).

현 행

조 문 시 안

<신 설>

00조 국가와 지방자치단체는 법률이 정한 경우에 한하여 기금을 설치할 수 있다. 국가가 설치하는 기금 수입과 지출은 예산법률에 의하고, 지방자치단체가 설치하는 기금은 세입세출예산에 의하여야 한다. 14)

14) 지자체와 관련하여 지방분권 분과와 추가적인 논의가 필요 


. 제안 취지

현재 국가 재정 상 기금이 예산과 별도로 운용되고 있는데, 국가재정 전체의 체계적인 운용 및 관리를 위하여 기금에 대하여 헌법적으로 규율하는 것이 필요하다는 데 공감이 이루어짐.

국가재정 일부를 예산과 구별되는 기금의 형태로 운용할 필요성이 있다는 점, 기금의 운용규모와 국가재정에서의 비중 및 역할이 상당히 크다는 점 등을 감안하여 기금에 관한 헌법적 근거를 예산과는 별도로 명시할 필요가 있음.

이에 국가재정법5조 및 지방자치단체 기금관리기본법3조의 규정을 포괄하는 기금의 근거조항을 마련함.

기금이 세입세출예산 외로 운영됨에 따라 관리의 사각지대에 놓일 수 있으므로 기금에 대한 관리 강화를 위하여 후단의 규정을 마련함. 15)

15) 「국가재정법5(기금의 설치) 기금은 국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한하여 법률로써 설치하되, 정부의 출연금 또는 법률에 따른 민간부담금을 재원으로 하는 기금은 별표 2에 규정된 법률에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.

1항의 규정에 따른 기금은 세입세출예산에 의하지 아니하고 운용할 수 있다.

지방자치단체 기금관리기본법3(기금의 설치 제한) 법률에 따라 지방자치단체에 재정적 부담이 되는 기금을 설치하려는 경우 소관 중앙행정기관의 장은 기금 신설의 타당성을 심사하기 위하여 미리 행정자치부장관과 협의하여야 한다.

행정자치부장관이 제1항에 따라 중앙행정기관의 장과 기금 설치에 관한 협의를 하는 경우에는 관련되는 지방자치단체의 의견을 들어야 한다.  

③ 「지방자치법142조에 따른 기금은 일반회계 또는 특별회계로 사업을 하는 것이 곤란한 경우에만 설치할 수 있다

 

(8) 사용료·수수료·부담금 (신설)

. 주요 내용

국가와 지방자치단체(또는 국가와 법률이 정하는 단체)는 법률이 정하는 바에 따라 사용료와 수수료를 부과할 수 있음(1).

부담금은 법률이 정한 경우에 한하여 부과할 수 있으며, 목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서 부과하도록 함(2).

현 행

조 문 시 안

<신 설>

00

국가와 법률이 정하는 단체는 법률이 정하는 바에 따라 사용료와 수수료를 부과할 수 있다. 16)

부담금은 법률이 정한 경우에 한하여 부과할 수 있으며, 목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서 부과하여야 한다.

16) “지방자치단체지방정부, “법률법률 또는 자치법률로 수정할 필요가 있다는 지방분권분과의 의견이 있었으므로 자문위원회 전체 차원에서 추가적인 논의가 이루어질 필요가 있음.

(지방분권분과의 수정의견) 국가와 지방정부는 법률과 자치법률이 정하는 바에 따라 사용료와 수수료를 부과할 수 있다.

 

. 제안 취지

조세법률주의 규정(현행 헌법 제59)은 그 역사성과 취지를 존중하여 현행대로 유지하고, 조세법률주의 규정 다음 조에 수수료·사용료·부담금에 관한 규정을 신설하기로 함.

사용료·수수료의 경우 법률이 정하는 바에 따라 부과할 수 있도록 명시하고, 특히 부담금의 경우에는 준조세로서의 남용 금지를 같이 규정할 필요가 있어 목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 범위에서 부과하도록 안을 마련하였음.

다만, 사용료·수수료 등 부과주체를 국가와 지방자치단체로 한정하자는 의견(1)국가와 법률이 정하는 단체로 규정하여야 한다는 의견(2)이 개진됨. 17)

17) <사용료·수수료·부담금 부과주체에 관한 의견 개진>

차진아·유종일 위원

· 분과안을 국가와 법률이 정하는 단체는 법률이 정하는 바에 따라 사용료와 수수료를 부과할 수 있도록 수정하는 것이 타당함. 그 이유는 국가와 지방자치단체뿐만 아니라 다른 공법인들도 사용료와 수수료를 부과할 필요가 있으며, 현행법 하에서도 그러함. 또한 지방자치단체는 법률이 정하는 단체에 포함됨.

김호균 위원

· 분과위안과 같이 국가와 지방자치단체(또는 지방정부)”로 한정하는 것이 바람직함. 헌법의 임무는 국민에게 가해질 수 있는 과도함 부담으로부터 국민을 보호하는 것임. 현행 헌법 하에서도 이미 법률에 의거하여 수수료와 사용료가 부과되고 있는 현실에서 부과 주체를 국가와 법률이 정하는 자로 확대할 경우 국민부담이 증대될 우려가 큼.

(9) 결산 (현행 제99)

. 주요 내용 

결산에 관하여는 현행 헌법에 국무회의 심의사항으로 포함되어 있고(현행 헌법 제89), 감사원이 세입세출 결산검사 결과를 국회에 보고하도록 하고 있음(현행 헌법 제99).

국회의 결산심사권 강화를 위해 정부가 국회에도 결산을 송부하도록 함(1).

감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하도록 함(2, 현행 헌법 제99조 이동).

결산심사 후 국회의 본회의 의결 등 결산의 심사 절차를 명시함(3).

결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결 후 정부 또는 해당기관에 변상, 징계조치, 제도개선 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하도록 함(4).

현 행

조 문 시 안

<신 설>

00정부는 결산을 국회와 감사원에 송부하여야 한다.

99조 감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하여야 한다.

감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하여야 한다. 18)

<신 설>

국회는 결산을 심사하여 본회의의 의결로써 이를 승인한다.

<신 설>

결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결 후 정부 또는 해당기관에 변상, 징계조치, 제도개선 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.

18) 정부형태가 분권형 대통령제(이원정부제)로 변경될 경우에는 감사원의 결산 보고 대상에 (국무)총리를 추가할 필요가 있음.


. 제안 취지

그동안 국회의 재정통제기능은 예산안에 주로 초점이 맞추어져 있었으나, 국가재정 집행의 적정성을 확보하고 재정 성과를 제고하는 것이 재정민주주의에 중요한 요소이므로 국회의 결산 심사를 강화하여야 하며 이를 헌법에 명문화할 필요가 있다는 데 공감대가 형성되었음.

현재 감사원은 헌법에 근거하여 국회에 결산검사보고를 하고 있고, 정부는 국가재정법59조에 따라 국가결산보고서를 다음 연도 410일까지 감사원에 제출하여야 하며, 같은 법 제61조에 따라 매531일까지 결산서를 국회에 제출하고 있음. 이 때, 정부가 결산에 대한 자료를 4월 경 감사원에 송부할 때 국회에도 동시에 보내도록 하여 국회가 미리 자료를 보고 감사원 결산과 대조하여 통제하는 등 조치를 취할 수 있게 할 필요가 있음.

현행 헌법 제99조에 규정된 감사원의 결산검사 및 보고 규정을 재정의 장의 결산 조항으로 이동하여 결산 조항의 완결성을 기하고, 예산법률안의 경우 국회의 심의·의결 절차가 상세하게 명시되어 있다는 점과 결산의 중요도 등을 고려하여 결산의 국회 심사 절차도 헌법에 명문화함.

결산이 일회성이 되지 않기 위하여 국회가 재정집행 상황, 예산법률안 확정 시 논의된 집행 상의 조건 이행여부 등을 연중 상시 감시할 필요가 있다는 논의가 이루어졌고, 예결위 상임위화 및 예결위원의 겸직 금지 등 국회법과 관련 법령 개정을 통해 국회의 역할을 보다 강화할 필요가 있다는 의견도 논의되었음.

국회가 결산 심사 결과 위법 또는 부당한 사항에 대하여 정부 또는 해당기관에 변상, 징계조치, 제도개선 등 시정을 요구하고 정부 또는 해당기관은 지체 없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 하는 현행 국회법 제84조제2항 상의 결산 시정요구제도를 헌법에 규정하였음. 이 때 국회법 제84조제2항의 변상 및 징계조치 등을 보다 구체화하여 변상, 징계조치, 제도개선 등으로 하기로 함. 19)

19) 「국회법84(예산안결산의 회부 및 심사) 의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다


2

 

감 사 원

 

현행 대통령 소속으로 있는 감사원을 독립기구화하고, 현재와 같이 회계검사기능과 직무감찰기능을 통합하여 수행하는 안을 도출하였음. 다만, 직무감찰대상의 범위는 현행과 같이 유지하기로 함.

(1) 감사원의 독립기구화 (현행 제97)

. 주요 내용

감사원을 독립기구로 두고, 국가와 지방자치단체의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하도록 함(1항 본문) 이 부분에 대해서는 이태호 자문위원은 판단을 유보함

다수의견직무감찰 대상에서 국회·법원·헌법재판소 공무원은 제외함(1항 단서 신설).

소수의견직무감찰의 범위에 국회·법원·헌법재판소 공무원등도 모두 포함함(1항 단서 신설 반대)

감사원 직무수행의 독립성을 명시함(2).

현 행

조 문 시 안

97 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다. <신 설>

97 [다수의견] 국가와 지방자치단체의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 감사원을 둔다.20) 다만, 감사원은 국회·법원 및 헌법재판소에 소속한 공무원의 직무는 감찰할 수 없다.

 

[소수의견] 국가와 지방자치단체의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 입법·사법·행정기관 및 공무원의 행정직무에 관한 감찰을 하기 위하여 감사원을 둔다.21)

<신 설>

감사원은 독립하여 직무를 수행한다.

20) 지방자치단체의 결산을 감사원의 감사 대상으로 명문화하는 부분에 대하여는 지방분권 관련 개헌 논의의 추이를 고려하여 조정이 가능하며, 조문안에 대한 대안으로는 지방감사원을 설치하는 안이 있을 수 있음.

이에 대하여 지방분권분과에서는 감사원은 국가기관 감사에 핵심역량 집중하는 것이 바람직하고 지방감사원 설치는 시기상조이며 지방정부의 감사는 현지실정에 정통한 자체 및 외부감사기관 감사가 효과적이라는 입장을 밝혔음.

 21) 각주 19)와 같음


. 제안 취지

감사원의 독립기구화 (회계검사기능과 직무감찰기능의 통합)

- 경제·재정분과에서는 다음과 같은 논거에 따라 감사원을 독립기구화하는 안에 합의하였음.

- 첫째, 감사원 소속 변경 관련 개헌에서 국민이 요구하는 가장 중요한 요소는 감사원의 정치적 중립성과 독립성 확보임. 감사원이 대통령 직속기관인 상태에서는 대통령의 영향력으로부터 벗어나기 어렵고 이로 인해 감사활동의 공정성에 대한 불신과 의혹이 뿌리 깊게 자리 잡게 된 것임.
국회의 재정통제권과 해외 사례 등을 고려할 때 국회 소속으로 하는 방안도 사회적으로 논의되어 왔으나, 대통령 소속인 현재의 감사원에 대하여 대통령과 관련된 사안 등에 있어서 감사결과의 공정성을 확보하기 어려운 문제가 있었던 것처럼 국회 소속으로 할 경우에는 마찬가지로 국회 안에서 정당, 정파와 국회의원의 영향력으로부터 벗어나기 어려워 감사원의 독립성과 정치적 중립성이 훼손되거나 감사의 공정성에 대한 신뢰를 확보하기 어려움.

- 둘째, 감사원이 효과적으로 기능하기 위해서는 정치적 중립성과 공정성을 확보하는 것이 가장 중요한데, 이를 위해서는 감사원이 어디에도 소속되지 않은 독립기구로 설치되어 기능하는 것이 가장 효과적임. 즉 의회 내 다수파에 관계없이 영향을 받지 않고 공정하게 활동할 수 있고 국회의 협조의무도 제대로 이행할 수 있음.

미국에서도 어느 정당이 의회 내 다수당이 되느냐에 따라 국가감사원의 감사활동이 작지 않은 영향을 받아 왔다는 점이 끊임없이 비판되어 왔으며, 의회에서 감사대상 행정부처를 압박할 의도로 회계검사원(GAO)을 이용한 사례, 의회 다수당이 예산승인권을 이용하여 부통령과 관련된 사안의 감사와 관련하여 회계검사원(GAO)에 압력을 행사한 사례 등도 지적되고 있음.

우리나라의 경우 타협과 조정의 정당정치 문화는 아직 뿌리내리지 못하고 있는 반면에, , 보수와 진보 간 진영논리가 극심하게 대립하고 있으며, 이러한 성향이 정당들 및 소속 국회의원들의 의정활동에서도 상당히 투영되어 있음. 이러한 상황에서 미국의 사례에서처럼 의회 다수파가 다른 정당 내지 정적에게 타격을 주려는 정치적 의도를 가지고 회계감사원을 이용하여 감사활동이 오남용될 수 있으며, 국회와 국회의원의 정치적 영향력 때문에 회계검사원의 감사활동이 상당히 위축될 수 있다는 우려가 작지 않음.

- 셋째, 감사원을 독립기관화한다고 하여 삼권분립의 원칙을 벗어나 이른바 제4부가 되는 것은 아니라는 점은 현행 헌법 상 중앙선거관리위원회(헌법 제114조 이하)가 독립기관으로 되어 있는 점에 비추어 보더라도 타당하지 않음. 선거관리 등의 사무는 성질상 행정부의 사무에 속하며 외국의 입법례를 보더라도 행정부가 담당하는 것이 일반적이나, 19603·15 부정선거를 계기로 선거관리 등의 정치적 중립성과 독립성 및 이를 통한 공정성 확보를 위해 제3차 개헌 때문에 중앙선거관리위원회를 헌법상 독립기관화한 것임. 중앙선거관리위원회를 헌법상 독립기관화하였다 하여 삼권분립원칙에 어긋난다거나 중앙선거관리위원회가 이른바 제4부라고 할 수는 없을 것임. 더욱이 국가최고 감사기구를 헌법상 독립기관화하는 입법례(독일, 프랑스 등)는 의회 소속기관으로 하는 경우(영국, 미국) 못지 않게 뛰어난 장점을 가지고 있으며, 우리나라의 정치 현실 및 공직문화 등에 비추어 더 적합한 입법례로 평가됨.

- 넷째, 회계검사기능과 직무감찰기능을 분리하여 회계검사기능만 국회로 이관하고 직무감찰기능을 담당하는 감찰원을 (헌법상) 독립기관으로 설치하자는 제19대 국회자문위원회안에 대하여는 오늘날 성과감사기법이 전 세계적으로 일반화됨에 따라 회계검사기능과 직무감찰기능은 현실적으로 분리가 어렵고 상호 연관되어 수행되는 것이 가장 효과적이며, 회계검사기능과 직무감찰기능의 명확한 분리가 어려운 상황에서 전자는 감사원이 후자는 감찰원이 각기 독립기관으로서 담당하게 될 경우 양 기관 간 권한의 중첩 등으로 인한 갈등과 혼란의 우려가 매우 크며 득보다 실이 훨씬 클 것임.

- 다섯째, 감사원의 중요한 역할이 공정한 평가와 판단을 통한 정보 제공 기능인데, 이는 준사법적 기능으로 볼 수 있으며 이를 위해서는 독립기구화할 필요가 있음.

직무감찰권 범위

- 다수의견현행 헌법상 감사원은 대통령 직속기관이므로 감사원법24조 제3항에 따라 국회, 법원, 헌법재판소 소속 공무원에 대한 직무감찰권을 배제하고 있음. 감사원을 독립기관화할 때에도 권력분립 등의 측면에서 직무감찰권의 범위를 확대하지 않고 현행대로 한다는 점을 헌법에 명시할 필요 있음(단서 신설).

- 소수의견감사원을 독립기구화하는 안을 채택하는 경우에는 입법·행정·사법 모두를 감사원 직무감찰의 대상으로 포함시킬 필요가 있다는 의견으로, “행정기관입법·사법·행정기관으로 하고, 분과위 조문시안에서 단서를 삭제하자는 의견임.

감사원의 결산 대상에 지방자치단체 포함

- 현행 헌법 하에서 공백으로 남아 있는 지방자치단체22)의 결산심사 강화를 위해 지방자치단체를 감사원의 결산대상으로 명문화하기로 함.23)

22) 현재 지방자치단체에 대한 감사원의 감사는 감사원법22조와 제24조 등에 근거하여 이루어지고 있음.

23) 지방자치단체의 결산을 감사원의 감사 대상으로 명문화하는 부분에 대하여는 지방분권 관련 개헌 논의의 추이를 고려하여 조정이 가능하며, 조문안에 대한 대안으로는 지방감사원을 설치하는 안이 있을 수 있음. 

감사원의 직무상 독립 명시 

- 현행 감사원법2조제124)에 규정된 감사원의 직무상 독립을 그 규정의 중요성을 고려하여 헌법에 명시하고자 함.

24) 감사원법2(지위) 감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다.

감사원 소속 공무원의 임면(任免), 조직 및 예산의 편성에 있어서는 감사원의 독립성이 최대한 존중되어야 한다.


(2) 감사원의 구성·임기·임명 (현행 제98)

. 주요 내용

감사원은 원장을 포함한 9인의 감사위원으로 구성함(1).

감사위원은 법률이 정하는 독립적인 감사위원후보자추천위원회의 추천으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 함(2).25)

25) 개헌 논의 과정에서 양원제가 채택되는 경우에는 국회의 동의는 하원인 민의원의 동의로 개정되어야 할 것임.

감사위원 임명 과정에서의 국회의 동의는 재적의원 과반수의 찬성으로 함(3).

감사원장 호선제를 도입함(4).

감사위원의 임기는 6년이며 중임할 수 없음(현행 4, 1차에 한하여 중임가능)(5).

감사위원의 정치적 중립성을 명시함(정당가입 또는 정치관여 금지)(6).

감사위원의 신분보장을 명시함(탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니함)(7).

현 행

조 문 시 안

98감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감사위원으로 구성한다.

98감사원은 원장을 포함한 9인의 감사위원으로 구성한다.

<신 설>

감사위원은 법률이 정하는 독립적인 감사위원후보자추천위원회의 추천으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.26)

<신 설>

전 항의 국회의 동의는 재적의원 과반수의 찬성으로써 한다.27)

원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.

[다수의견] 감사원장은 감사위원 중에서 호선한다.

[소수의견] 감사원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

감사위원은 원장의 제청으로 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.

감사위원의 임기는 6년으로 하며, 중임할 수 없다.

<신 설>

감사위원은 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없다.

<신 설>

감사위원은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다.

26) 각주 24)와 같음

27) 각주 24)와 같음


. 제안 취지

감사원의 독립성 확보를 위해서는 소속 변경(독립기구화)뿐만 아니라, 감사원의 구성, 임기에 있어서 정치적 영향력의 최소화, 구성원에 대한 법관과 같은 정치적 중립성과 신분보장, 내부조직의 자율성과 예산의 독립성 확보 등의 조건이 갖추어져야 하며, 국회 등 정치적인 국가기관의 과다한 감사요구에 노출되지 않도록 할 필요도 있음.

감사위원 수 명시(9) 

- 합의제 독립기관으로 정치적 중립성과 독립성 확보를 위해 감사위원의 수를 확정적으로 헌법에 명기할 필요 있음.

- 중앙선거관리위원회, 헌법재판소의 예에 비추어 합의제 기관으로서 9인으로 정함.


감사위원 임명의 절차 명시(감사위원후보자추천위원회 추천, 국회 동의, 대통령 임명)
감사위원후보추천위원회의 구성 방향(분과위안), p.41

- 감사위원의 정치적 중립성과 전문성 확보를 위해 법률이 정하는 독립된 기관인 감사위원후보자추천위원회의 추천을 거치도록 함.

- 국회 동의권을 위한 의결정족수와 관련하여 단순다수결이 아닌 국회 재적의원 과반수 찬성의 가중다수결로 함으로써 감사위원의 민주적 정당성을 강화하고자 함. 28)

28) 국회 헌법개정특별위원회 자문2소위 사법부 분과위원회(2017531일 기준 분과위안)에서는 분과위원회의 안에 따르면 헌법재판소 재판관은 국회가 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 선출하여 대통령이 임명하도록 하였고(분과위안 제111조제3), 대법관은 사법평의회가 재적의원 5분의 3이상의 찬성으로 선출하여 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하기로 하였음(분과위안 제104조의21).

이 때 사법평의회는 법관 인사, 법원 예산 및 사법정책 수립 등 사법행정 사무를 처리하기 위한 조직으로 국회에서 재적의원 5분의3 이상의 찬성으로 선출하는 8, 대통령이 지명하는 2, 법률이 정하는 법관회의에서 선출하는 6인의 위원으로 구성하기로 함(분과위안 제110조의2).


감사원장 호선제 도입

다수의견

- 감사원장을 호선함으로써 감사원이 실질적인 합의제기관이 되도록 하고(현재 감사원은 사실상 감사원장독임제기관처럼 운영되고 있는 것이 현실이며, 감사원장이 대통령의 강력한 영향력 하에 있기 때문에 감사원 전체의 활동이 대통령에 종속됨)

- 감사원장을 감사위원과는 별도의 절차로 임명함으로써 감사원장에게 강력한 권위를 인정하여야 한다는 주장도 있는데, 이 주장은 감사원이 헌법상 독립기관이 되면 이에 상응하여 감사원장이 대외적으로 강력한 책임성과 리더쉽을 발휘할 수 있도록 할 필요가 있다는 점을 논거로 함.

- 그러나 이 주장대로 만약 감사원을 헌법상 독립기관화하면서 감사원장에게 강력한 권위 내지 책임성과 대내외적 리더쉽을 인정할 경우 오히려 감사원이 통제불능의 권력기관화할 위험이 더 큼.

- 또한 이는 감사원장 개인의 역량과 정치적 성향에 감사원 전체가 영향을 받을 위험이 더 커지는 것으로써, 감사원 활동의 정치적 중립성과 독립성 및 이를 통한 객관성과 공정성 확보라는 개헌의 시대적 과제에 역행하는 것으로 평가됨.

소수의견(장용근위원)

- 대법원과 선관위는 정치로부터 훨씬 독립되어야 하고 국회의 관여나 임명권자의 영향력을 최소화하여야 하는 기관이므로 호선제의 타당성이 인정됨. 그러나 감사원은 국회와 긴밀한 지원·협조 관계를 유지하면서 관계를 지속하여야 함. 만약 원장을 호선할 경우 누가 원장이 되느냐에 대한 예측이 불가능하고 통제도 어려워질 수 있음.
, 감사원 인사와 기능의 독립성을 최대로 확보하자는 데에는 공감하지만 현실적으로 감사원장이 국회에 대한 적극적 지원·협조 등 업무 수행을 충실히 하지 못하는 경우 등에는 책임을 물을 수 있어야 한다는 점도 고려하여야 함.

감사위원 임기 연장 및 단임제 도입

- 감사원장의 감사위원임명제청권을 삭제함.

- 임기가 대통령의 임기 및 국회의 입법기보다 길고, 중임이 허용되지 않는 단임이어야 대통령과 국회의 영향력을 줄일 수 있음.

감사위원의 정치적 중립성 명시

- 감사위원의 정치적 중립성을 헌법에 명시(현행 감사원법10)

- 중앙선거관리위원회위원의 정치적 중립성(현행 헌법114조제4) 참조

- 감사위원의 정치적 중립성은 당연히 필요한 것이기는 하나, 법률에 이미 규정되어 있으므로 헌법에 명시할 필요성이 적다는 의견이 있었음.

감사위원 신분보장 명시

- 법관의 신분보장(현행 헌법106)29)과 같은 감사위원의 신분보장 규정을 헌법에 마련할 필요가 있음. 이는 중앙선거관리위원회 위원에 대한 신분보장과도 같음(현행 헌법114조제5).30)

29) 「헌법106법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직·감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다.

법관이 중대한 심신상의 장해로 직무를 수행할 수 없을 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 퇴직하게 할 수 있다.

30) 헌법114①∼④ (생 략)

위원은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다.

(생 략)

- 감사원법8조와 비교31)

31) 「감사원법8(신분보장) 감사위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 본인의 의사에 반하여 면직되지 아니한다.

1. 탄핵결정이나 금고 이상의 형의 선고를 받았을 때

2. 장기(長期)의 심신쇠약으로 직무를 수행할 수 없게 된 때

1항제1호의 경우에는 당연히 퇴직되며, 같은 항 제2호의 경우에는 감사위원회의의 의결을 거쳐 원장의 제청으로 대통령이 퇴직을 명한다.

 

<참 고> 감사위원후보추천위원회의 구성 방향(분과위안)

감사위원후보추천위원회 구성의 원칙

동의권을 갖는 국회나 임명권을 갖는 대통령의 영향력을 최소화함(어느 쪽도 전체 추천위원의 3분의 1 이상을 실질적으로 차지하지 못하도록 함)

감사원의 전문성 확보와 관련하여 감사위원의 3분의 1은 법전문가, 3분의 1은 경제회계전문가, 3분의 1은 행정 및 다양한 분야의 목소리를 반영할 수 있는 인사로 구성함

이에 따라 추천위원도 각각 3분의 1씩 감사위원의 전문성과 다양성을 심사평가할 수 있는 인사로 구성하는 것이 필요함

 

감사위원후보추천위원회 구성의 방식32)

감사위원후보추천위원수: 15

감사위원후보추천위원은 아래에서 정하는 사람이 임명 또는 위촉

- 3분의 1 법전문가:헌법재판소장, 대법원장, 법무부장관, 대한변호사협회장, 한국법학교수회장이 각 1

- 3분의 1은 경제회계 전문가:직전 감사원장, 국회 예산정책처장, 기획재정부장관, 한국회계학회, 한국경제학회에서 각 1

- 3분의 1은 행정전문가 및 다양한 분야의 목소리를 반영할 수 있는 인사:

상원의장 1, 하원의장 1, 대통령 1, 총리 1, 행정자치부장관 1, (분권형 대통령제 정부형태 및 양원제 국회를 전제함)

32) 법원조직법41조의2에 규정된 대법관후보추천위원회의 구성을 참조함

법원조직법41조의2(대법관후보추천위원회) 대법원장이 제청할 대법관 후보자의 추천을 위하여 대법원에 대법관후보추천위원회(이하 추천위원회라 한다)를 둔다.

추천위원회는 대법원장이 대법관 후보자를 제청할 때마다 위원장 1명을 포함한 10명의 위원으로 구성한다.

위원은 다음 각 호에 해당하는 사람을 대법원장이 임명하거나 위촉한다.

1. 선임대법관

2. 법원행정처장

3. 법무부장관

4. 대한변호사협회장

5. 사단법인 한국법학교수회 회장

6. 사단법인 법학전문대학원협의회 이사장

7. 대법관이 아닌 법관 1

8. 학식과 덕망이 있고 각계 전문 분야에서 경험이 풍부한 사람으로서 변호사 자격을 가지지 아니한 사람 3. 이 경우 1명 이상은 여성이어야 한다.

위원장은 위원 중에서 대법원장이 임명하거나 위촉한다.

추천위원회는 대법원장 또는 위원 3분의 1 이상이 요청하거나 위원장이 필요하다고 인정할 때 위원장이 소집하고, 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

추천위원회는 제청할 대법관(제청할 대법관이 2명 이상인 경우에는 각각의 대법관을 말한다)3배수 이상을 대법관 후보자로 추천하여야 한다.

대법원장은 대법관 후보자를 제청하는 경우에는 추천위원회의 추천 내용을 존중한다.

추천위원회가 제6항에 따라 대법관 후보자를 추천하면 해당 추천위원회는 해산된 것으로 본다.

1항부터 제8항까지에서 규정한 사항 외에 추천위원회의 구성과 운영 등에 필요한 사항은 대법원규칙으로 정한다.


(3) 결산 검사 (현행 제99) (재정-(9)결산 p.30 참조)

. 주요 내용

현행 헌법 제99조를 신설되는 재정의 장의 결산에 관한 조항의 제2항으로 이동함.

정부는 결산을 국회와 감사원에 송부하도록 함(1).

감사원은 결산을 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하도록 함(2).

국회는 결산을 심사하여 본회의 의결로써 결산을 승임함(3).

국회의 시정요구권과 정부의 조치의무를 명시함(4).

현 행

조 문 시 안

 

<신 설>

(재정의 장)

00정부는 결산을 국회와 감사원에 송부하여야 한다.

99조 감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하여야 한다.

감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하여야 한다.33)

<신 설>

국회는 결산을 심사하여 본회의의 의결로써 결산을 승인한다.

<신 설>

결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결 후 정부 또는 해당기관에 변상, 징계조치, 제도개선 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.

33) 정부형태가 분권형 대통령제(이원정부제)로 변경될 경우에는 감사원의 결산 보고 대상에 (국무)총리를 추가할 필요가 있음.


. 제안 취지

결산에 관한 조항으로 위치 이동

- 현행 헌법 제99조는 감사원의 결산검사 및 보고에 관한 조항이므로 신설되는 재정의 장의 결산 관련 조항으로 위치를 이동시키는 것이 보다 적정함.

결산 감사원 송부 시 국회에도 송부하도록 규정

- 국회의 결산심사권 강화를 위하여 정부가 국회에도 결산을 송부하도록 규정함.

결산심사의 과정 명시

- 예산법률안의 경우와 마찬가지로 결산도 그 중요성을 고려하여 국회의 심사과정 및 승인 절차를 보다 명확하게 헌법에 규정함.

국회 결산심사의 실효성 확보

- 현행 국회법84조제234)에 규정된 국회의 시정요구 및 정부의 시정의무를 헌법에 규정함으로써 국회의 결산 심사가 보다 실질적으로 이루어질 수 있도록 함.

34) 국회법84(예산안결산의 회부 및 심사) (생 략)

의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.

③∼⓼ (생 략)


(4) 감사원 규칙제정권 (신설)

. 주요 내용

감사원은 법령의 범위 안에서 결산, 회계검사와 직무감찰에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있음(1)

감사원의 조직·직무범위·감사위원의 자격·감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정함(2).

현 행

조 문 시 안

100 <신 설>

99 감사원은 법령의 범위 안에서 결산, 회계검사와 직무감찰에 관한 규칙을 제정할 수 있으며, 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

감사원의 조직·직무범위·감사위원의 자격·감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

감사원의 조직·직무범위·감사위원의 자격·감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.


. 제안 취지

감사원 규칙제정권을 헌법에 명시

- 현행 감사원 규칙제정권은 헌법에 명문근거가 없이 감사원법5235)에 근거한 것임. 이는 현행 헌법 제114조제636)에서 중앙선거관리위원회 규칙제정권의 근거를 규정하고 있는 것과 대조됨.

35) 「감사원법52(감사원규칙) 감사원은 감사에 관한 절차, 감사원의 내부 규율과 감사사무 처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

36) 헌법114①∼⑤ (생 략)

중앙선거관리위원회는 법령의 범위안에서 선거관리·국민투표관리 또는 정당사무에 관한 규칙을 제정할 수 있으며, 법률에 저촉되지 아니하는 범위안에서 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

(생 략


- 이와 같이 헌법에 명문근거가 없기 때문에 감사원규칙의 법적 성질 및 효력과 관련하여 행정규칙설, 법규명령설 등 논란이 있으며, 감사원규칙으로 법규명령을 규정할 수 있는지에 대해 논란이 많음.

- 감사원을 헌법상 독립기관으로 변경할 경우, 감사원의 직무상 독립을 실질적으로 확보하기 위한 조건의 하나로서 규칙제정권이 필요하므로 중앙선거관리위원회처럼 감사원규칙제정권을 헌법에 명시할 필요가 있음.


3

 

경 제


경제 관련 조항은 우리 헌법에서 규정하여 온 연혁, 취지를 존중하여 최대한 유지하면서도 개헌의 필요성에 대한 사회적 공감대가 이루어졌다고 판단되는 경우에는 조항을 신설하는 방향으로 이를 반영하였음.

(1) 경제 민주화 및 경제주체의 참여·상생·협력 (현행 제119)

. 주요 내용

[다수의견]

경제력 집중 방지를 명시하고, 경제민주화 조항을 강행규정으로 강화함(현행 제119조제2).

국가가 시장의 지배와 경제력 집중·남용의 피해자들에게 징벌적, 집단적 사법구제수단을 보장하도록 함(3항 신설).

생산·유통·소비 등 경제활동의 전 과정에 여러 경제주체들이 참여하는 것을 보장하고, 경제주체간 상생과 협력이 이루어질 수 있도록 국가가 노력하여야 한다는 의무 조항을 신설함(4항 신설).

[소수의견]

[소수의견] (차진아 위원) 개정을 반대함(현행 유지)

감사원을 헌법상 독립기관으로 변경할 경우감사원의 직무상 독립을 실질적으로 확보하기 위한 조건의 하나로서 규칙제정권이 필요하므로 중앙선거관리위원회처럼 감사원규칙제정권을 헌법에 명시할 필요가 있음.

현 행

조 문 시 안

119조 ① 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.

119 ① (현행과 같음)

 

② 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

[다수의견]

② 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고시장의 지배와 경제력의 집중과 남용을 방지하며경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 하여야 한다.

 

[소수의견(차진아 위원)

개정을 반대함(현행 유지)

 

<신 설>

[다수의견]

③ 국가는 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용의 피해자들에게 징벌적집단적 사법구제수단을 보장한다.

 

[소수의견(차진아 위원)

신설을 반대함(현행 유지)

<신 설>

[다수의견]

④ 국가는 생산유통소비 등 모든 경제활동에서 여러 경제주체의 참여상생 및 협력이 이루어지도록 노력하여야 한다.

 

[소수의견(차진아 위원)

신설을 반대함(현행 유지)

. 제안 취지

[다수의견]

경제주체의 사회적 책임을 분명히 하고, 경제민주화를 위한 국가의 역할을 명확하게 하기 위하여 동 규정을 강화37)

37) 논의과정에서 그 밖에 정경유착 방지에 관한 내용 추가 1항과 제2항의 순서를 바꾸고 제1항은 제2항의 범위 내에서만 존중된다는 점을 나타내는 방안 경제주체간의 조화부분을 별도의 조로 자세히 규정하는 방안 현재 표현이 너무 현상유지적 또는 정태적이어서 이러한 부분을 수정하는 등 여러 개정 방안이 제시되었음

경제민주화의 보다 적극적인 실현에 대한 사회적인 요구 등을 경제적 약자에게 클래스 액션(class action)·징벌적 손해배상 등 사법적 구제수단을 통하여 스스로 보호할 수 있는 힘을 부여(empowerment)하는 규정(3) 및 경제주체의 참여·상생·협력에 관한 규정(4)을 신설함으로써 반영

4항은 경제 민주화의 진전에 대한 사회적 요구를 반영한 것으로, 소비자, 노동자 등 다양한 경제주체들이 보다 활발하고 대등하게 경제활동의 전 과정에 참여하고 소통함으로써 상호 이해를 증진시키고 협력할 수 있도록 국가가 노력할 의무가 있음을 명문화한 것임.

[소수의견] (차진아 위원)

(2)

경제에 관한 규제와 조정은 여러 여건을 고려하여 선택적으로 할 수 있어야지, 이를 의무로 규정할 경우 시장경제의 근간을 해치고 계획경제라는 의혹을 야기하여 불필요한 갈등이 심화될 수 있음

보수와 진보 간 이념갈등이 극도로 첨예한 부분이기 때문에 이 조항을 건드릴 경우 감당할 수 없는 갈등의 기폭제가 될 수 있음

제헌헌법 당시의 경제조항이 안고 있던 문제를 나름으로 수정, 조정하여 현행의 형태로 만든 것이며, 비록 보수, 진보 어느 쪽도 만족하지는 못하지만 현재로서 양 진영간 균형과 조화를 이루고 있으며, 이를 굳이 건드려서 어느 한쪽 진영에 유리하게 만들 경우, 다른 진영에서는 극단적인 반발이 나올 수밖에 없음 

(3)

경제적 약자의 보호필요성에는 반대할 이유가 없으나, 구체적인 경우에 경제적 약자의 범위를 어떻게 설정할 것인지에 대해서는 논란의 여지가 적지 않음.

그런데 경제적 약자에게만 집단소송 및 징벌적 손해배상을 인정한다는 것은 매우 복잡한 문제를 야기하게 됨. 한편으로는 어느 범위에서 이러한 특별한 보호의 대상이 되는지가 불명확하고 다른 한편으로는 왜 이들에 대해서만 차별적인 혜택을 주는지가 문제되어 평등위반이 부각될 수 있음.

오히려 현행법에서 일부 집단소송 및 징벌적 손해배상을 사안에 따라 인정하고 있는 것처럼, 이 문제는 헌법이 아닌 개별 법률에서 정하는 것이 합리적임. 

(4)

다수의견안은 실질적인 역할을 기대하기 어려우며, 장식적인 규정에 불과함.


(2) 자원 및 지속가능성 (현행 제120)

. 주요 내용

[다수의견]

광물 기타 중요한 지하자원·해양자원·산림자원 등과 수력·풍력 등 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있음(1).

국가는 자원의 지속가능하고 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립하고 이를 달성하기 위하여 노력함(2).

[소수의견] (차진아 위원)

광물 기타 중요한 지하자원·수산자원 등과 수력 등 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있음(1)

2항 개정에 반대

현 행

조 문 시 안

 

120광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.

[다수의견]

120 광물 기타 중요한 지하자원·해양자원·산림자원 등과 수력·풍력 등 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.

[소수의견] (차진아 위원)

120 광물 기타 중요한 지하자원·수산자원 등과 수력 등 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.

 

국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.

[다수의견]

국가는 위 자원의 지속가능하고 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립하고 이를 달성하기 위하여 노력한다.

 

[소수의견] (차진아 위원)

2항 개정에 반대함(현행 유지)

. 제안 취지

1

[다수의견]

- 수산자원을 수산자원, 해저자원 등을 포괄하는 해양자원으로 대체하고, 해양자원에 대응하는 산림자원을 포함시키며, 수력 외 경제상 이용할 수 있는 다른 자연력의 존재를 고려하여 풍력을 예시로 추가하고 을 추가함.

[소수의견] (차진아 위원)

- 광물 기타 중요한 지하자원·수산자원 등과 수력 등 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있음(1)

- 본 조항은 자원과 경제적으로 이용가능한 자연력을 포괄적 보호의 대상으로 규정한 것이 아니라, 특허의 대상으로 규정한 것임. 자원과 자연력은 이용방법과 사회·경제적 의미와 중요성이 끊임없이 빠른 속도로 변하기 때문에, 특허의 대상과 관련하여 이를 세세하게 헌법에 명시하는 것은 적절하지 않고, 오히려 법률로써 탄력적으로 대응할 수 있도록 하여야 함.

- 수산자원 등으로 규정하여 필요한 경우 법률로써 다른 주요 자원이 포함될 수 있도록 하는 것으로 충분하며, 이를 굳이 포괄적으로 해양자원 전체로 변경하는 것은 적절하지 않고, 굳이 산림자원을 추가하여 헌법에 명기하는 것은 적절하지 않음.

- 경제상 이용할 수 있는 자연력의 경우, “수력 등으로 규정하여 필요한 경우 법률로써 다른 경제상 이용할 수 있는 자연력의 경우도 필요한 경우 특허의 대상으로 포함될 수 있도록 하는 것으로 충분하며, 굳이 풍력을 추가하여 헌법에 명기하는 것은 적절하지 않음(현행법상 풍력발전의 경우 해당 발전기의 설치 위치 등에 따라 개별 법령에서 필요한 허가를 받도록 하고 있음).

2

[다수의견]

- 자원의 지속가능한개발과 이용에 관한 내용을 추가하고, 이를 위한 계획 달성을 위한 국가의 노력의무를 규정함.

 

[소수의견] (차진아 위원) 2항 개정 반대

- 지속가능성 문제는 자원의 문제에 한정되지 않음. 따라서 총강에서 환경국가원리로 또는 기본권장에서 환경권의 내용으로 규정하는 것이 체계적임

- 다수의견에서 이러한 계획을 수립하고 달성하기 위하여 노력한다.”라고 하는 것은 규범으로서 실질적인 의미를 갖지 못함.


(3) 토지공개념 (신설)

. 주요 내용

현 행

조 문 시 안

 

122 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

 

 

 

23 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. <후단 신설>

[다수의견]

121 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발·보전을 도모하고, 토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 필요한 제한과 의무를 과한다.

 

[소수의견] (차진아 위원)

23 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. 토지재산권에 대하여는 공공복리를 위하여 특별한 제한과 부담이 부과될 수 있다.

토지공개념에 관한 내용을 규정하도록 개정

 

. 제안 취지

토지공개념에 관한 조항에 대한 다수의견과 소수의견

- 토지공개념은 헌법 제23조제2, 122조 등에 근거하여 인정되고 있으나, 토지의 유한성, 생산수단으로서 또는 생활기반으로서 토지가 갖는 중요성, 토지 공급과 수요의 불균형 및 이로 인한 사회적 불평등 심화의 문제를 해소하기 위하여 토지공개념의 중요성을 강조한다는 측면에서 토지공개념에 대한 개정을 하기로 함

- 조항의 내용 및 위치와 관련하여 다음과 같은 논의가 이루어짐. 

다수의견

- 현행 제122조 제1항을 개정함

소수의견(차진아위원)

- 헌법 제23조 제2항 제2문으로 토지공개념을 신설함

- 토지공개념은 토지재산권에 대한 (보다 강한) 사회적 구속성을 의미하므로 경제의 장에 규정하는 것은 헌법이론적·체계적으로 맞지 않고, 재산권의 사회적 구속성을 규정하고 있는 헌법 제23조제2항에 추가하여야 함.

 

(4) 주택개발 및 임대차 (신설)

. 주요 내용

다수의견

공공주택 공급 등 주택개발정책과 공정한 임대차를 규정함

소수의견(차진아 위원)

조문 신설에 반대함

현 행

조 문 시 안

35국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.

<신 설>

[다수의견]

35<삭 제>

 

122 국가는 공공주택 공급 등 주택개발정책을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.

 

[소수의견] (차진아 위원)

1항 신설에 반대

 

<신 설>

[다수의견]

국가는 주거 및 영업활동의 안정을 도모하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 공정한 임대차가 이루어지도록 노력하여야 한다.

 

[소수의견] (차진아 위원)

2항 신설에 반대

 

. 제안 취지

[다수의견]

현행 헌법 제35조제3항을 공공주택 공급을 명시하여 제122조 제1항으로 옮겨서 규정

주거 및 영업활동 안정을 위한 공정한 임대차에 관한 규정을 신설 

[소수의견] (차진아 위원)

현행 헌법 제35조 제3항의 위치를 시안 제122조 제1항으로 옮기자는 안에 반대함.

공정한 임대차 규정의 신설에도 반대함.

첫째, 헌법 제35조 제3항은 문구는 국가의 의무를 규정한 것이나 이는 단순한 경제정책이 아니라 주거의 권리라는 사회적 기본권을 규정한 것임. 38) 그러므로 헌법 제35조 제3항을 사회적 기본권이 아닌 단순한 경제정책 조항으로 해석하여 그 위치를 시안 제122조 제1항으로 옮기려는 것은 헌법상 기본권 보장체계와 사회적 기본권의 본질에 대한 이해 부족에 기인한 것임.

38) 국가의 의무는 국민의 기본권에 대응한 것으로 이를 보장할 의무를 규정한 것임. 기본권을 논할 때 가장 중요한 부분 중의 하나가 국가의 기본권 보장의무인데, 기본권의 출발점이자 헌법 전체의 이념적 기초라고까지 일컬어지는 인간의 존엄을 규저앟고 있는 헌법 제10조에서 기본권을 보장할 의무를 명시하고 있는 것이 우리 헌법상 기본권체계의 기초인 것임. 헌법 제31조 이하의 규정하고 있는 사회적 기본권의 상당 규정은 권리를 갖는다의 문구가 아닌, 국가가 의무를 진다” “노력하여야 한다등의 문구로 규정되어 있음. 이러한 사회적 기본권의 이러한 규정방식 때문에 과거 사회적 기본권을 최초로 헌법에 규정한 독일 바이마르 헌법 하에서 국법학자들은 사회적 기본권을 권리가 아닌 단순한 프로그램, 심지어 정치적 프로파간다로 폄하하는 해석을 하기도 하였으나, 오늘날 이를 지지하는 국내외 학자는 찾기 어려움.


둘째, 현행 헌법 제35조 제3항에 해당하는 조항은 경제의 장에 있는 것보다 기본권 장에 위치하는 것이 더 강력한 법적 보호를 받기에 유리함. 헌법 제35조 제3항에 대해 기본권 장에서 경제의 장으로 편장을 변경시킴으로써 과연 무엇을 얻는다는 것인지 분명치 않은 반면에, 사회적 기본권을 권리가 아닌 단순한 국가의 경제정책의 하나로 잘못 이해하고 평가절하함으로써39) 그 규정의 의미와 효력을 약화시킬 우려가 큼.
39) 
바이마르 헌법 하에서 독일 국법학자들의 사회적 기본권에 대한 그러한 해석이 바이마르 헌법 하에서 사회적 기본권이 규범력을 갖지 못하고 실패하게 되는 당시 극심한 사회경제적 혼란과 경제적 어려움 이외에도- 주요 원인 중의 하나로 평가되고 있음


셋째, 기본권 분과에서 헌법 제35조 제3항을 보완하여 주거의 권리를 신설하기로 하였다는 점을 전제할 때, 헌법 제35조 제3항을 경제의 장으로 옮겨 오는 것은 더더욱 헌법의 이론 및 규정체계에 맞지 않음.

넷째, 주택개발정책이나 공공(임대)주택정책 등은 사회적 기본권으로서 주거의 권리의 한 내용에 불과하며, 그렇기 때문에 기본권 분과에서 보완할 주거의 권리의 일부가 될 것이므로, 이를 따로 떼 내어 경제의 장에서 별도로 규정하는 것은 헌법 규정의 중복의 문제와 더불어 헌법 규정 체계의 논리성에도 맞지 않음.

다섯째, 다수의견에서 주거 및 영업활동의 안정을 위한 공정한 임대차로 하는 것은 각기 주거의 권리, 직업의 자유(영업의 자유)라는 각기 다른 기본권의 보호 내용을 섞어 놓고 있는 문제가 있으며, 전술한 바와 같이 이를 경제의 장에 규정하는 것은 헌법규정체계의 논리에도 맞지 않을 뿐만 아니라, 기본권적인 보호의 내용을 경제의 장에 규정함으로써 해당 규정의 의미와 실효성을 약화시킬 우려가 큼.


(5) 농업과 농촌 (현행 제123)

. 주요 내용

[다수의견]

농업에 관한 현행 제123조의 체계를 정비하고, 농업과 농촌의 공익적 기능을 규정

[소수의견] (차진아 위원)

현행 헌법 제123조 제5항의 일부만을 떼 내어 시안 123조 제3항을 신설하는 안에 반대함

농업과 농촌의 공익적 기능 규정 신설안에 반대함

현 행

조 문 시 안