한미군사관계와 한미 군사안전잠정협정 그리고 주한미군 철수

한·미군사관계

8.15광복과 더불어 미 군정이 실시되면서 한-미 군사관계는 본격화되어 국군의 창설, 6.25전쟁 시의 참전, 그리고 전후처리 및 한-미동맹과 한.미연합군사령부의 형성 등으로 이어지면서 한반도의 평화와 발전은 물론 군사적 지원을 통한 국군의 현대화에 결정적인 영향을 주었다.

현대사에서 한국과 미국의 군사관계는 최초 일본군의 무장해제를 위한 점령군으로서 한반도에 진출한 것을 계기로 6.25전쟁을 겨치면서 동맹관계로 발전했다.

특히,「한미상호방위조약」을 체결함으로써 한국의 군사적 안전보장에 관한 상호 연합적 협력의 길을 열은 후, 1978년 11월 7일 한.미연합군사령부를 창설하여 유엔군사령부와 함께 한반도의 안보에 있어서 중요한 역할을 담당하게 되었다.

가. 전후 한.미동맹과 유엔군의 지휘체계 변화

휴전협정이 조인되자 이에 따른 한국방위의 보완조치로 한-미간에 1953년 10월 1일 「한미상호방위조약」을 체결하여 한.미간에 동맹관계가 형성되었다. 양국의 동맹관계 하에서 한반도의 유엔군의 지휘체계는 1957년 7월 1일 UN군사령부의 서울로의 이동을 통해 UN군사령부-주한미군사령관-미 제8군사령관이 겸직하게 되었고, 미 제8군 및 주한미군 지휘권은 태평양사령관으로 이관되었다. 또한, 1959년 10월 9일, UN군사령부 일반명령 제38호로 미 제8군, 주한미군 해군사령부 및 제314비행사단을 각각 UN군사령부의 예하 육.해.공군 구성군사령부로 지정하고, 한국군의 각 작전부대가 해당 군종별로 UN군 구성군사령관의 작전통제를 받도록 지휘권관계가 변경되었다. 이로써 한국군의 각군 본부는 UN군 및 미 제8군의 작전통제에서 벗어나고 작전부대만 UN군 각 구성군사령부의 작전통제를 받게 되었다.

나. 5.16군사정변과 한미군사관계

5.16군사정변 이후, 1961년 5월 26일 국가재건최고회의와 UN군사령관 합의로 작전통제권을 ‘공산침략으로부터의 한국방위에만 행사’ 전제로, 한국군 작전통제권을 UN사에 귀속시키되, 일부 부대의 작전통제권을 환수했다. 이후 월남전에서 파월한국군의 지휘권을 한국군사령관에게 부여하여 독자적 지휘권을 제한적으로 행사하도록 했으며, 북한군의 도발에 따라 한국은 독자적인 대침투작전의 필요성 인식하여 1968년 4월 17일 한.미 정상회담에서 대간첩작전시 예비군 포함한 한국군에 대한 작전통제권을 한국군이 행사토록 합의했다.

다. 한미연합군사령부의 창설

1970년 초 미 제7사단 철수와 1971년 3월 10일부로 휴전선에 배치되었던 미 제2사단 주력 후방지역으로 이동함으로써 한국군이 휴전선의 전 전선을 담당하게 되었으며, UN군사령부의 기능과 역할의 축소 등 한반도 안보환경의 변경에 따라 1978년 11월 7일 한.미 연합군사령부(CFC)를 창설하기에 이르렀다. CFC는 적대행위를 억제하고, 억제 실패 시 외부의 무력공격을 격퇴하는 임무를 수행하며, 이를 위하여 한.미 군사위원회(MC)에서 제공한 한.미군 부대를 작전통제할 수 있도록 되었다. 즉, UN군사령부가 행사해오던 한국군에 대한 작전통제권을 한국방위의 책임 주체인 연합사가 한.미 군사위원회의 전략지침을 받아 행사하도록 한 것이다. 특히, MC는 국가통수 및 군사지휘기구의 전략지침 또는 한.미 안보협의회의(SCM)의 결정에 따라 전략지시의 임무를 발전시켜, 연합사령관에게 하달하고 연합사령관은 작전통제 할 한.미군 작전부대들을 국가통수 및 지휘기구에 건의하는 운영체제를 유지했다.

라. 작전통제권의 환수

국군은 1990년 10월 1일 국군조직법을 개정, 합참의 작전지휘기능을 보강하여 평시 작전통제권을 환수하기 위한 준비를 완료했다. 그후, 1992년 7월, 서울 북방에 위치해 있는 한.미 야전사령부를 해체하고, 연합사령관이 겸직하고 있던 지상구성군사령관을 한국군 장성으로 보임시켰다. 그리고 한.미 양국의 국방 당국은 한미안보회의에서 1994년말 이전에 평시 작전통제권을 한국에 인계할 것을 합의했다. 마침내 평시 작전통제권의 관련근거 문서인 군사위원회 및 한.미 연합사령부 관련약정(TOR)을 개정하고, 전략지시 제2호를 새로 작성하여 1994년 10월 양국 국방장관과 합참의장이 동 문서에 서명하여 공식적인 합의절차를 완료함으로써 1994년 12월 1일 한국군은 평시 작전통제권을 환수했다. 이로써 1950년 UN군사령관에게 작전지휘권을 이양한 이래 44년만에 국가주권의 중요한 일부인 평시 작전통제권을 환수하고, 독자적인 작전지휘체제를 확립하는 계기 마련했다.

마. 현재와 전망

한-미 군사관계는 현재 주한미군의 재배치, 주한미군의 군사임무 전환과 주한미군의 현대화, 그리고 전시작전통제권의 전환과 이에 따른 한.미동맹의 군사구조의 변화라는 전략적인 변화 속에 있다. 그리고 그 같은 한.미동맹의 전략적 변화와 함께 2005년부터「한미안보정책구상(SPI)」 회의체를 구성하여 주한미군 재조정의 후속조치 상황을 점검하고, 미래 한.미동맹의 청사진을 만들어가고 있으며, 이를 기반으로 군사적 관계도 한반도의 평화와 안정을 보장하는 데 더욱 긴요하고 효율적으로 발전되어 갈 것이다.

한미 군사안전잠정협정

1948년 8월 24일 서울에서 체결된 「한.미 군사안전잠정협정」은 당시 한.미관계를 설정하는 중요한 근거였다. 이 협정에 따라 주한미군으로부터 국군 창설에 필요한 장비와 교육훈련의 지원을 받을 수 있게 되었는데, 이는 대한민국 정부의 수립과 동시에 이승만 대통령이 대미관계를 중시하면서 유대강화를 위한 정책을 추진한 데 따른 것이었다.

정부는 국가의 여건불비로 북한군의 전력에 비하여 뒤떨어지고 있는 국군의 상황을 심각하게 우려하고 미국의 적극적인 군사 지원을 촉구하기 위한 외교활동을 전개하는 한편, 전 국민으로 하여금 안보역량을 강화하는데 적극 참여할 것을 촉구하였다.

한.미 군사안전잠정협정의 공식 명칭은 「대한민국 대통령과 주한 미군사령관간에 체결된 과도기에 시행될 잠정적 군사안전에 관한 행정협정」이다. 내용은 전문과 본문 5개 조로 구성되어 있다.

전문에서는 미군의 한국철수와 한국점령종결을 목적으로 주한미군사령부가 대한민국 정부에 정권이양을 점진적으로 질서 있게 하기 위한 각서의 교환 취지를 밝힘과 동시에 대한민국 헌법 제61조에 국군의 통수권자인 대통령과 주한미군사령관간의 한국에서 미군철수완료시까지 본 조약의 군사 및 안전보장에 대한 조치를 합의했음을 밝히고 있다.

각 조항의 세부내용을 보면, 제1조에서는 주한미군사령관은 본국의 지시나 자신의 직권 범위 내에서 대한민국 국방군을 계속적으로 조직, 훈련, 그리고 무장할 것에 동의한다. 제2조에서는 주한미군사령관은 한.미 공동안전에 부합될 경우에 점진적이며 가급적 속히 전 경찰, 해안경비대, 현존 국방경비대의 지휘책임을 대한민국 정부에게 이양하기로 동의한다.

제3조에서는 대한민국 대통령은 주한미군이 철수를 완료하기 위하여 필요한 중요지역과 시설(항구.진지.철도.병참선.비행장.기타)에 대한 통제권을 보유한다. 제4조에서는 대한민국 대통령과 주한미군사령관은 이양에 따른 제반 세목은 대한민국 정부와 주한미군의 적당한 관리간에 결정한다. 그리고 제5조는 협정 서명과 효력에 관한 확인란이다.

이러한 군사협정 체결 이후에 9월 11일에는 재정 및 재산에 관한 한.미 협정이 체결되었고, 다시 12월 10일 한.미 경제원조협정이 체결되면서 한.미 관계의 기본적인 틀이 형성되었다. 대한민국 건국초기에 대미관계는 미국의 경제 원조를 비롯하여 군사적으로도 주한미군의 지원에 의존하고 있었던 만큼 기본 정책 및 국방정책 역시 미국의 극동전략의 일환으로서 대한군사정책에 영향을 받았다.

정부는 정부수립 초기부터 국방정책의 기본방향은 반공사상을 중심으로 형성되었으며 주변국에 대해서는 외교적 차원에서 유엔 헌장을 기본으로 한 집단 안전보장 체제를 강화시켜 나가는 한편, 안으로는 국방 역량의 육성과 방위력의 향상에 목표를 두었다.

정부는 국가재정상 어려운 여건을 되도록 자주역량으로 극복하려 노력하였으나, 그것은 당시 정부가 수립된 지 불과 얼마 되지 않는 상황이었기에 어려운 일이었다. 국방강화에 필요한 대부분의 지원을 미국 군원에 의존하지 않을 수 없었다. 그러나 미국은 당시 내부경제안정에 비중을 두는 한편 정부의 대북 공세적 자세를 우려하여 군사지원에 지극히 소극적이었다. 이러한 미국의 소극적 지원정책으로 인해 국방역량의 육성 강화는북한의 남침 전까지 체계적으로 추진되지 못하였다.

주한미군 철수

미국은 유엔에서 1948년 3월 31일 이전에 유엔 감시 아래 총선거를 실시하고 유엔임시위원단이 선거 및 정부수립을 감독하며, 통일정부가 수립되면 모든 외국군을 철수시킨다는 계획을 제안했다. 그러나 1947년 중국대륙에서 예상하지 못한 사태가 야기된 것을 계기로 미국의 소극적인 한반도정책은 주한미군 철수로 귀착되었다. 미국은 제2차 세계대전 이후 급속한 감군과 국방예산의 감축으로 인하여 지상병력이 부족하다는 이유로 1947년 5월부터 주한미군 철수를 거론했고, 그해 미 합동참모본부에서는 이를 정식으로 건의했다.

6．25전쟁이 발발하자 미군은 유엔군의 일원으로서 한국에 다시 파병되었고, 휴전 후에는 1953년 10월 1일 체결된 「한-미상호방위조약」과 1년후에 발효된 「한-미 합의의사록」에 근거하여 한.미동맹을 강화하면서 현 휴전상태인 정전체제를 관리해왔다. 그러나「닉슨독트린」이 발표되면서 주한미군에 대한 철수가 다시 일어나게 되었다.

가. 주한미군 철수논의

주한미군의 철수는 조선경비대의 증강 및 지원에 관한 조치와 동시에 검토되었다. 그것은 한국정부가 전쟁을 방지하도록 안보군(security forces)의 훈련과 장비를 지원하며 경제지원을 확대한다고 결정하는 것이었는데, 미군을 철수시키되 조속한 시일내에 모든 수단을 강구하여 한국을 지원하고 1948년 12월 31일까지 철수를 완료한다는 방침이었다. 일련의 과정이 NSC 8로부터 시작하여 이를 수정한 NSC 8/2를 통하여 이루어졌다.

1947년 10월 미 육군부(Department of the Army)는 맥아더와 하지에게 한국군에 대한 견해를 물었다. 하지는 그 달 남한에 사령부와 지원부대로 구성된 6개의 사단을 편성하고, 그 무기와 장비는 1년간 미군에 의해서 지원되고 훈련되어야 한다는 의견을 제시했으나, 맥아더는 한국에 국방군(Korean defense force)을 설치하는 것은 유엔 총회의 결정이 있을 때까지는 연기되어야 한다는 입장이었다. 결국, 4부조정위원회 실무단(SANACC working group)의 검토로 넘겨져 사실상 육군부와 공군 관련기관 사이를 선회하고 있었는데, 이렇게 미국의 정치.군사 지도자들간에 남한의 국방군 건설과 관련하여 논의가 계속되는 동안, 1948년 2월 8일 북조선 임시인민위원회에 의한 ‘조선인민군(Korean People's Army)’의 창설을 전격 발표했다.

나. 주한미군 철수와 미군의 6．25전쟁 참전

이러한 상황에서 1948년 4월 8일 미 국무부는 하지 중장에게 동년말까지 주한미군을 철수시킬 수 있도록 한국측과 제반 협정을 체결하도록 지시를 내렸다. 그리하여 정부 수립을 앞두고 남한에서의 경비대 병력을 5만명 수준으로 증원하고, 미군 철수에 따라 자신들의 무기와 장비를 점차 이양시킨다는 조선경비대 증강계획을 추진했다.

이제 미 국무부는 1948년 말의 주한미군 철수를 기정사실화하고 한국의 경비대를 무장하고 훈련하라는 지시를 내렸다. 주한미군은 예정대로 1948년 9월 15일부터 철수를 시작하여 1949년 6월 30일부로 철수를 완료했다. 그러다가 6．25전쟁이 일어나면서 다시 미군은 유엔군으로 한국에 참전하게 되었고, 그후 한.미동맹을 유지하면서 한반도의 전쟁억제를 위해 기여해왔다.

다. 한.미동맹과 미국의 대외정책 변화

미군은 휴전 후 2개의 보병사단을 주축으로 하는 지상군 및 1개 비행사단으로 구성된 공군과 해군을 한국 내 주둔하기로 했으며, 그후 한.미상호방위조약에 의거하여 조속히 국군의 증강을 촉진한다는 방침하에 1954년 1월 23일, 미군 제40.45 등 2개 사단을 철수시켰다. 그러나 1957년 5월 15일 덜레스 미 국무장관은 한국군현대화에 관한 성명을 발표하고, 육군의 장비 현대화 및 해.공군의 전력도 강화했다. 그리고 1958년 2월 11일 주한 미군의 현대화계획에 따라 주일 미군의 병력 일부가 한국에 증파되어 제1기갑사단으로 발족했으며, F-100 전천후 전투기 등을 한국에 배치하면서 전력을 보강했다.

그러나 1969년 7월 25일 괌(Guam)도에서 닉슨(Richard M. Nixon) 대통령은 “아시아에서 재래식 전쟁이 발발할 경우 그 방위의 1차적 책임은 당사국이 져야 하며, 미국은 선택적이고 제한적으로 지원할 것”이라는 ‘닉슨독트린’의 선언이 있었다. 이는 미국의 대외정책에 있어서 새로운 변화를 예고하는 것이었다.

미국의 새로운 대외정책에 따라 주한미군은 휴전 이후 63,000명(실질 주둔병력은 58,000 내외)의 병력을 유지해오다가 1971년 3월 27일 미 제7사단 철수로 20,000명을 감축함으로써 병력은 43,000명 수준을 유지하게 되었다. 미국은 미 제7사단의 철수에 이어 한국에서 미 제2사단을 포함한 미 제1군단도 철수시키기로 결정했다.

라. 주한미군 철수 추진경과

한국정부는 미 제1군단의 계속적인 한국 주둔을 요청하였으며, 그 결과 양국은 1970년 10월 23일 육군본부와 미 제8군사령부간에 한.미군 병력을 동수로 편성하고 일부 예산을 한국정부에서 부담하기로 합의한 후에 통합군단인 한-미 제1군단(집단)사령부를 1971년 7월 1일 창설하게 되었다. 군단 예하에는 미 제2사단, 한국군 제6군단(제20, 26, 28사단과 제2기갑여단), 제1사단, 제25사단, 제2해병여단이 배속되었다.

주한미군 철수가 불가피하게 된 상황에서도 한국측은 당시 북한의 군사적 위협이 계속되고 있는 상황에서 주한미군이 전쟁억제에 중심적 역할을 해왔다는 점에서 주한미군의 계속 주둔을 위해 지난한 노력을 다했다. 그 결과, 미국은 한국 정부의 의사를 감안하여 이미 제10차 한.미안보협의회의의 합의에 따라 주한 미 지상군의 철수에 따른 보완조치로서 국제안보특별지원법안을 1977년 11월 의회에 제출했다. 이어 1월 19일에는 상하 양원합동회의에 보낸 연두교서에서 주한미지상군의 철수에 대한 대가로 한반도에서 적절한 무력균형이 이루어지도록 보완조치를 강구하겠다고 밝혔다. 4월 6일에는 미 하원군사위소위는 미국의 주력지상 전투부대를 남북한이 정치적 타결을 볼 때까지 한국에 계속 주둔하도록 만장일치로 결의하고 1978년내에 주한 지상군 6,000명을 철수시키되 그 대가로 제1, 2진 철수병력이 사용하던 8,000~9,000만 달러 상당의 장비를 한국군에 이양하는 것 등 6개항의 결의안을 통과시켰다.

마. 주한미군 철수계획의 수정

결국 1978년 4월 21일 카터 대통령은 주한미군철수계획에 따른 특별성명을 통해 미국이 대한방위공약을 유지함에 있어 확고한 결의를 재확인하면서 한반도에서의 적절한 군사균형과 주한미공군의 증강을 포함한 제반조치를 언급하면서 주한미군 철수계획을 수정했다. 이로써 주한미군의 비전투부대 재배치는 당초 일정대로 수행하되 1978년 철군대상 1개 여단 병력 6,000명을 1개 대대 전투병력 800명과 비전투요원 2,600명 등 3,400명으로 축소하고, 나머지 1개 여단의 2개 대대병력은 1979년말까지 한국에 잔류하게 되었다.

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