		헌법개정특별위원회 자문 보고서

2017. 8. 17.

헌법개정특별위원회 자문위 1소위 지방분권분과

헌법개정특별위원회 자문위원회 1소위 지방분권분과는 논의한 결과 아래와 같이 자문의견을 제출합니다.

2017. 8. 2.

헌법개정특별위원회 자문위원회 1소위 지방분권분과

자문위원	김성호, 김형기, 안영훈, 유재일, 이기우, 최백영(6인)
자문취지	∘ 국가경쟁력을 강화하고 주민주권을 실현하기 위해서는 중앙집권적 권력구조를 벗어나 국가기관간 수평적 분권과 더불어 중앙-지방정부간 합리적 분권을 통해 각 정부가 핵심역량에 집중할 필요가 있다. ∘ 이에 지방분권국가를 선언하고, 중앙-지방정부간 사무배분원칙으로서 보충성의 원칙을 명시하며, 지방의회가 그 지역에 효력을 갖는 법률을 제정할 수 있도록 하고, 지방세의 종류, 세율, 세목 및 징수방법을 지방정부의 법률로 정할 수 있도록 하는 등 지방분권을 강화하는 내용의 개헌안을 마련할 필요가 있다. ∘ 개헌특위 제1소위원회에서도 지방분권 관련 조항은 관련 내용과 수준이 다양한데 전체 조문 간 체계적 정합성을 함께 고려하여야 하므로, 자문위에서 작성한 개헌안을 중심으로 논의하기로 하였다. ∘ 이에 신‧구조문 대비표 형식으로 개헌안을 작성하고, 개정 취지나 관련 논의는 비고란에 표시하였다.
자문위 논의경과	∘ 지방분권 분과위는 위와 같은 문제의식에 기초하여 2017. 2. 13.부터 자문논의에 착수하였고, 이후 2.20.(3차) 개헌안 초안을 마련하여 제1소위에 2.21.(제3차), 3.14.(제4차) 두 차례 초안을 보고하였다. ∘ 개헌 초안을 바탕으로 2017. 5. 2.(9차), 6. 8.(11차)에 각각 대전과 대구에서 토론회를 개최하였다. ∘ 초안 작성 이후 2017. 7. 21.(13차)까지 계속 논의를 진행하여 최종적으로 개헌안을 확정하고 이 보고서를 작성하였다.

2017년 자문위(지방분권 분과)안 신‧구조문대비표

1. 지방분권

현행 헌법		2017년 자문위안	비고
		제1조 ③ 대한민국은 지방분권 국가이다.	<지방분권국가 선언> 고도의 중앙집권으로부터 지방분권국가 이행선언 1995년부터 25년간 지방자치 추진 결과 여전히 2할 자치 중앙집권적 국가운영체제의 국가경쟁력 하락 심화 - 지방의 경쟁력 강화가 시대적 과제 지방분권을 대한민국의 국가 특성으로 규정함으로써 집권적 국가적 경향을 청산하고 지방분권적 국가질서를 정립하도록 입법과 집행, 법령의 적용방향을 제시함. - 국가운영의 입법, 법해석, 법집행의 방향성 제시 규범적인 의미보다는 상징성이 큰 규정임.
제8장 지방자치		제8장 지방자치	현행 헌법은 지방자치 장 속에서 지방정부를 중앙정부에 종속적인 위상에 한정시키고 있음. 본 장에서는 지방자치권의 권원은 주민이며, 정부간 관계 속에서 지방정부의 자치권을 파악하도록 함. 지방자치단체를 지방의 통치단체로서의 위상에 맞게 지방정부로 개념 전환하여 지방업무를 자율적으로 처리하는 공공주체임을 명확히 함. 실질적 지방자치에 필수적인 입법권, 행정권, 재정권, 중앙-지방정부간 사무배분 원칙과 관계를 정립함.
		제117조 ① 지방정부의 자치권은 주민에 속한다. 주민은 자치권을 직접 또는 지방정부의 기관을 통하여 행사한다.	< 지방자치권 연원과 행사 > 제117조제1항에서 지방자치권은 중앙정부에 의해 보장되는 것이 아니라 권원이 주민에게 속한다는 것을 선언함. 이에 주민은 당해 지방의 중요한 문제를 직접 결정하거나 자신의 대표로 구성되는 지방정부의 기관에 위임하여 간접적으로 행사함 지방자치권에 대한 헌법의 보장적 기능과 방어적 기능을 명확히 규정하기 위해 자치권의 주체를 조문화 함. 주민자치권은 입법자의 입법재량의 한계를 설정하고 법령해석의 지침이 되며, 사법부의 법선언작용에서 지방자치의 근간을 견지하는 안전장치로서 기능함. 중앙집권 세력에 의한 지방자치의 공동화를 방지하기 위한 지표로서의 의미도 있음(국가지방관계재정립을 위한 헌법개정안 연구, 동아시아연구원, 2006. 336-337). 제117조제1항은 헌법이 주민의 자치권을 보장한 이상, 중앙정부도 이를 존중하여야 할 의무를 규정한 것임. 자치권보장에는 한편으로는 자치권을 침해하지 않아야 하는 소극적인 보장의무와 자치실현에 필요한 여건을 적극적으로 구비해 주어야할 의무를 포함 함 지방정부는 주민의 자치권을 위임받아 행사함.
제117조 ② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.		② 지방정부의 종류는 종전에 의하되, 이를 변경하고자 하는 경우에는 주민투표를 거쳐 법률로 정한다.	제117조제2항은 현행 지방정부의 종류를 헌법에 보장함. 지방정부의 종류는 현재 주민의 공동체단위를 존중하되, 변경하고자 할 때에는 주민의 동의절차를 거쳐 법률로 정하도록 제도화 함. 정치권 또는 중앙정부가 정치적인 목적을 위하여 행정구역개편을 명분으로 지방분권을 중단시키거나 지방정부의 종류를 함부로 변경하지 못하도록 하여 지방정치와 지방행정의 안정성과 지속성 그리고 공동체성을 보장하기 위함. 지방정부 종류의 설폐는 공동체의 이합집산을 초래함. 새로운 지방정부가 안정되는 데에는 상당한 시간과 비용을 지불해야 하기 때문에 신중하게 추진하되, 주민의 필요와 충분한 합의를 통해서 결정하도록 하여 갈등과 안정화 비용을 최소화 할 수 있도록 함. 또한 주민의 합의에 따라 다양한 지방정부의 종류를 도입할 수 있도록 개방함. 외국 헌법에서도 대부분의 국가에서 지방정부의 종류를 헌법에서규정하고 있음.
		③ 중앙정부와 지방정부간 사무배분과 수행은 주민에게 가까운 정부가 우선 처리하는 보충성의 원칙에 따른다.	중앙-지방정부간 권한배분 및 수행 원칙을 제시 - 제117조제3항은 중앙-지방정부간 사무배분과 수행 원칙으로 주민에게 가까운 정부가 사무를 우선 처리하는 보충성의 원칙을 규정함. 보충성의 원칙은 개인과 공동체, 공동체상호간의 역할배분의 원리로서 사무처리의 타당성과 효율성을 증대시키고 개인과 하위공동체의 자율과 책임을 보장하기 위한 사무배분원칙임. - 독일, 프랑스를 비롯한 유럽제국에서는 헌법에서 보장하고 있는 중요한 사무배분원칙임. 사무배분원칙으로서 보충성의 원칙과 취지가 우리나라의 자치발전특별법, 지방자치법에 반영되어 있으나 국회나 중앙정부의 입법규범으로 기능하지 못하고 있음. 지방자치를 실시하는 이상, 지방자치의 본질에 따라 각 법령상 사무를 합리적으로 배분하여 정부간 핵심역량에 충실하도록 하여야 함. 그럼에도 중앙정부는 법령제정권을 통해 무제한적으로 사무를 선점하여 헌법상 지방자치의 제도보장을 무력화하고 있음. 보충성의 원칙이 헌법원리로 적용되면, 정부간 사무는 주민에게 가까운 정부가 자기책임으로 처리할 수 있는 사무를 우선 소관 - 개인과 가족이 처리할 수 없는 사무는 기초지방정부가, - 기초지방정부가 처리하기 어려운 광역적 사무는 광역정부가, - 광역지방정부가 수행하기 곤란한 전국적 통일성을 요하는 사무, 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부가 소관 여기서 사무는 행정사무뿐만 아니라 입법사무와 집행과 적용을 포함 헌법상 보충성원칙 필요성 - 정부간 사무배분을 우월적 지위에 있는 중앙정부의 입법정책에 맡길 경우, 헌법이 보장하는 자치사무가 보장될 수 없다는 것이 지난 20여년 동안의 경험으로 입증되었기 때문 - 보충성 원칙은 정부간 합리적 사무배분과 역할분담을 통해 정부별 핵심역량에 충실할 수 있어 경쟁력 강화에 기여할 수 있음. - 각 정부가 국민과 주민에게 각각 특화된 양질의 서비스를 제공하는 국정운영체제를 구축하게 됨.
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.		제118조 ① 외교, 국방, 국가치안 등 국가존립에 필요한 사무 및 금융, 국세, 통화 등 전국적 통일성을 요하거나 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부만 입법권을 가진다.	< 정부별 입법권의 범위 > 중앙-지방정부별 입법권의 범위를 정함. 제118조제1항은 중앙정부의 전속적인 입법권의 기준을 규정하고 주요 입법사항을 열거함. 중앙정부 입법권의 기준을 포괄적으로 규정하고 구체적인 사항은 입법정책에 맡김. 중앙정부의 입법권은 국가존립, 전국적 규모이거나 전국적 통합성과 통일성이 필요한 사무로서 지방정부의 입법이 허용되지 않는 영역으로 한정함.
		② 제1항에 해당하지 않는 사항에 대하여는 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖는다.	제118조제2항은 중앙정부의 입법사항 외에는 중앙정부와 지방정부가 입법권을 행사할 수 있도록 이른바 경합적인 입법영역을 규정함. 독일, 스페인 등 외국헌법에서도 관련 규정 두고 있음.
		③ 지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다.	제118조제3항은 지방정부의 입법권을 규정함. 지방정부의 입법기관인 지방의회가 제정한 지방법을 종래 조례라고 칭하였으나 행정실무에서는 의회입법인 조례를 행정입법으로 해석하는 경향이 남아 있어 주민대표기관인 지방의회가 제정하는 입법이라는 의미를 살리고자 조례를 법률로 표기하고자 함. - 현행 우리헌법에서는 자치입법권의 법형식이 규정되어 있지 않고법률에서 조례로 칭하고 있음. 외국의 경우 지방의회가 제정하는 지방자치입법인 조례를 형식적 의미의 법률로 해석하여 주민의 권리제한이나 의무부과, 벌칙 등을 별도로 법률유보하지 않고 있음. 따라서 지방정부에게 그 관할구역 내에서 효력을 가지는 법률제정권을 부여할 경우, 자치입법권의 핵심사항인 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정 법률유보의 위헌성 관련 소모적인 법리 다툼을 해소할 수 있음. 지방의 전속적 자치입법영역을 설정하기 위해 국가의 입법영역을 배제하는 극단적인 방법을 채택하지 않고 국가의 입법권을 우선 보장함. 다만 헌법과 법률로 정한 중앙정부의 사무 외에는 관할구역에 적용되는 자치입법권을 보장함. 죄형자치법률주의 채택 이유 - 지방정부의 규제는 주민의 기본권 확대와 보장을 위하여 행사 - 현재 지방정부는 종합행정 뿐만 아니라 행정경찰 및 사법경찰 행정작용도 광범위하고 다양하게 수행함. - 지방의 통치단체인 지방정부는 주민의 안전을 보장하며 행정목적의 실현과 기본적 생활질서에 위반하는 반사회적 조례위반행위에 대하여 행정상의 의무이행강제와 제재를 권력적 수단으로서 행사함. ⇒ 헌법이 보장하는 자치법률제정권은 지방자치권에 상응하는 벌칙제정권을 당연히 포함 현 지방정부는 규제행정 권한에 부수적인 행정처분권을 보유하고 있음. 반면, 규제행정의 실효력을 확보하기 위한 수단으로써 과태료벌칙에만 의존 - 자치법률위반행위에 대한 벌칙을 과태료에 한정한 결과, 벌칙으로서의 실효성 취약하여 법치주의 헌법이념 훼손, 지방정부 공권력 무력화 죄형자치법률주의를 헌법적으로 보장하지 않으면 지방정부가 지역의 질서유지, 규제행정 등 행정목적 실현과 주민의 기본권 보장 및 삶의 질 향상을 위한 적극적 행정서비스 제공이 제약됨. 1949년 12월 지방자치법 제9조에서 “도 또는 서울특별시의 조례에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 3개월이하의 징역 또는 10만원이하의 벌금, 구류, 과료에 처하는 규정을 제정할 수 있다”로 개정하여 행정목적의 실현을 위한 형법상 형벌을 제재수단으로 행사하는 자치입법이 가능하였음. 그러나 1994년 ‘지방자치단체는 조례로써 조례위반 행위에 대하여 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다’로 지방자치 법을 개정한 결과, 지방정부는 행정목적을 실현하기 위하여 조례위반행위에 대한 벌칙을 과태료 수단에만 의존하도록 한정하였기 때문에 행정실효성 확보 측면에서도 근본적인 한계를 초래하고 있음.
		④ 중앙정부의 법률은 지방정부의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다.	제118조제4항은 중앙정부와 지방정부의 법률간의 효력관계를 규정함. 중앙정부의 법률이 지방정부의 법률에 우선하도록 함. 다만 지방정부의 행정관리와 주민복리, 지방세 관련 명백한 자치사무에 대해서는 중앙정부의 법률에 예외를 인정하여 지역특성에 부합하고, 지역별로 획일성을 벗어나 혁신적인 정책실현을 위한 입법재량을 부여함. 중앙정부의 법률우위 원칙 명문화 통해 법률상호간 상충을 해소하되, 지역적 특수성을 반영하여야 하는 명백한 자치사무에 대해서는 지방정부가 자율적으로 입법할 수 있도록 자치입법권을 반영함.
		⑤ 중앙정부는 법률에서 직접 수행하도록 정한 사무를 제외하고는 지방정부에 위임하여 집행한다.	< 정부간 행정권 배분 > 제118조제5항과 제118조제6항은 행정권의 배분에 대한 것임. 제118조제5항은 중앙정부가 법률을 집행할 때, 원칙적으로 지방정부에 위임하여 수행하도록 하되, 중앙정부가 직접 수행하는 것은 헌법과 법률에 규정이 있는 예외적인 경우에 한정함. 이는 지방정부가 수행하는 것이 보다 지역실정에 부합되고 효율적인 사무를 국가의 특별지방행정기관과 중복해서 사무를 수행하는 것과 중앙행정기구의 무분별한 팽창을 방지하고, 현장에서 책임있는 종합행정이 이루어지도록하기 위함.
		⑥ 지방정부는 당해 입법기관이 제정한 법률을 고유사무로 수행하고, 중앙정부 또는 다른 지방정부에서 위임한 사무를 수행한다.	제118조제6항에서 지방정부는 자치사무와 위임사무를 수행함. 당해 지방의회가 제정한 법률을 지방정부가 고유한 자치사무로 집행함. 중앙정부와 상급 지방정부 사무도 수행하도록 제도화 함.
		제119조 ① 지방정부는 자기책임 하에 고유사무를 수행하고, 그 사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다.	< 지방정부의 재정권 > 제119조에서는 지방정부의 자주재정 원칙과 기준, 책임 그리고 재정력이 약한 지방정부를 연대의 정신으로 지원하는 재정조정제도를 둠. 제119조제1항에서 지방자치의 본질에 부합되도록 지방정부는 고유사무 수행비용에 대해 자기 부담원칙을 규정함. 지방정부의 고유사무는 스스로 그 비용을 부담하도록 함으로써 자기책임을 명백히 함. 자기책임이라 함은 외부간섭을 받지 않고 스스로 합목적적이라고 생각하는 바에 따라서 그 업무를 처리하고, 그 결과에 대하여 스스로 책임지는 것을 의미함. 여기서 사무는 행정사무에 국한된 것이 아니고 입법, 집행과 적용을 포함함. 자기책임의 원칙 취지를 재정에 적용하여 규정함.
		② 위임사무를 처리하는데 소요되는 비용은 위임하는 정부에서 부담한다.	제119조제2항은 위임사무 수행비용의 부담주체를 규정. 위임사무비용은 위임하는 정부가 부담하도록 하여 비용전가를 금지함. 중앙정부나 상급 지방정부가 사무만 위임하고 비용은 도나 시군자치구에게 전부 또는 일부를 부담시켜 지방정부의 자율재원을 잠식하는 것을 방지하기 위한 규정. 예컨대, 선심은 중앙정부가 베풀고 비용은 지방정부가 부담하는 도덕적 해이를 방지하고자 함. 현재에도 지방자치법, 지방재정법 등에는 위임기관이 소요비용을 부담하도록 규정하고 있으나 사실상 준수되지 않는 경우가 많음.
		③ 지방정부가 사무를 집행하는데 필요한 재원을 제1항의 취지에 부합하도록 배분되어야 한다.	제119조제3항은 지방정부가 자치사무를 자율적으로 집행하는데 필요한 규모의 재원이 배분되어야 함. 이는 중앙정부가 지방정부의 자치사무 수행에 필요한 재원을 이전재원이 아니라 자주재원으로 보장하여야 함을 의미함. 이를 위해서는 국세-지방세 조정 등 재원배분이 필요함.
		④ 지방세의 종류와 세율과 세목 및 징수방법은 중앙정부 또는 지방정부의 법률로 정한다.	제119조제4항은 지방정부의 과세권을 규정한 것임. 지방정부는 자신의 사무수행에 필요한 비용을 기본적으로 이전재원이 아니라 지방세와 기타 세외수입 등 자주재원으로 충당할 수 있도록 조세의 종목과 세율을 스스로 정할 수 있어야 함. 이는 지방정부의 서비스와 주민이 부담해야 하는 세부담간의 등가성을 보장하고 지방서비스의 조세가격을 형성하기 위함. 조세의 가격기능회복은 지방정부에 대한 주민의 적극적인 참여와 통제를 활성화하는 계기를 마련할 수 있음. 이 제도의 도입은 지방정부와 주민의 재정책임성 높이고, 지방정책의 혁신 통해 실질적 지방자치를 가능하게 함. 대다수 지방정부가 재정자립하면, 중앙정부가 막대한 이전재원 마련을 위한 부담 경감효과가 예상되고 재정력이 약한 지방정부는 안정적이고 지속적인 재정지원을 받을 수 있음. 제119조제4항은 헌법 제59조의 조세법률주의에 대한 특별법적 성격을 가짐. 지방세자치법률주의 채택 사유 - “대표없는 곳에 조세없다”는 원칙에 따라 국세는 국회가, 지방세는 지방의회가 정한 법률에 따라 국민 또는 주민에게 재정부담을 지울 수 있음. - 지방세자치법률주의는 지방세에 관한 조세채권채무관계 발생의 법적 근거가 국가법률이 아닌 지방정부의 법률이라는데 기초함. - 지방세의 납세의무자는 주민이므로 지방세에 관한 한 국회가 아닌 지방의회가 정한 법률에 따라 재정부담을 지는 것이 당연 - 정당한 사유 없이 중앙정부의 법률로써도 지방정부의 자주과세권을 침해할 수는 없음. 국세법과는 달리 지방세법은 자치법률로써 납세자를 직접 구속하기 때문
		⑤ 중앙정부와 지방정부간, 지방정부 상호 간 연대의 원칙에 따라 적정한 재정조정이 이루어지도록 법률로 정한다.	제119조제5항은 지방정부의 과세자율성으로 인해 지역간 발생될 수 있는 재정격차를 보완하기 위한 재정조정제도를 규정함. 지방정부간 빈익빈 부익부가 심화되지 않도록 정부간 연대를 정함. - 현재 중앙정부 법률에 의해 지방교부세와 국고보조사업을 통하여 재정조정을 하고 있지만 중앙정부 주도로 매우 비효율적이고, 지방의 자율성을 저해하고 있음. - 이에 국가가 조정하는 수직적 재정조정 외에 지방정부간 상호연대의 원칙에 따라 수평적 재정조정제도까지 확장함. 독일기본법제107조제2항 : 연방은 법률에 의하여 주의 상이한 재정능력이 적절히 조정되도록 하여야 한다. 스위스헌법제135조제1항 : 연방은 연방과 주, 주간의 재원균등화 및 적절한 부담분 상계에 관한 법률을 제정한다.
		⑥ 지방정부는 재정건전성의 원칙에 따라 수지균형을 이루도록 투명하게 재정을 운영하여야 한다. ⑦ 지방정부의 채무는 법률이 정하는 기준에 따라 관리되어야 한다.	제119조제6항과 제119조제7항은 지방재정운용원칙을 규정함 - 제119조제6항에서 지방정부 재정운영상 수지균형을 통하여 재정건전성 유지의무를 부여함. - 제119조제7항에서는 예외적인 상황에서 지출이 수입을 초과하여 부채가 발생하는 경우에 채무관리를 통하여 지방재정의 악화를 방지하고자 함. 지방정부의 재정자율성 확대에 따른 부작용을 막고 미래세대에 재정부담 떠넘기기를 제한하기 위함.
제118조 ① 지방자치단체에 의회를 둔다.		제120조 ① 지방정부에는 지방의회와 집행기관을 둔다. 다만, 지방정부의 법률로 주민총회를 입법기관으로 할 수 있다.	< 지방정부의 기관 > 제120조제1항에서 지방정부에 지방의회와 집행기관을 두되, 지방정부의 법률로 입법기관으로서 주민총회를 둘 수 있는 근거 마련
② 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.		② 지방정부의 입법기관과 집행기관의 조직·인사·권한·선거, 기관구성과 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방정부의 법률로 정한다.	제120조제2항에서는 지방정부의 입법기관과 집행기관에게 자주조직권을 부여함. 현재 대통령령으로 지방정부의 부단체장 정원, 실국수 등 자치조직권을 통제․규제하는 ‘폐쇄적 조직형성권’을 지역실정에 맞게‘개방된 조직형성권’부여할 필요 집행기관이라 표현한 것은 지방자치단체장을 중심으로 하는 독임제기관 뿐만 아니라 합의제 기관, 혼합적 집행기관 등 다양한 형태의 집행기관으로 제도의 확장을 보장함. 지방정부의 입법기관인 지방의회와 집행기관의 조직·권한·의원선거와 장의 선임방법, 지방정부의 기관구성과 운영에 관하여 전국적인 통일성이 필요한 사항은 중앙정부의 법률로 정하되, 그밖에는 지역특성에 따라 다양한 제도를 지방정부의 법률로 도입할 수 있도록 함으로써 아래로부터 혁신이 가능하도록 하였음. - 지방정부의 법률로 기관구성을 다양화 할 수 있도록 제도화 - 지방의원 및 단체장 선거도 중앙정부의 법률에 위반되지 않는 범위 안에서 지역실정에 맞는 제도를 법률로 선택하게 함

2. 양원제

현행 헌법		2017년 자문위안	비고
제40조 입법권은 국회에 속한다.		제40조 입법권은 국민 또는 주민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다.	< 입법권의 주체 > 제40조에서 입법권의 귀속주체를 국민 또는 주민으로 하고, 그 행사는 국민 또는 주민이 직접행사하거나 대표기관인 국회 또는 지방의회에 위임하여 행사하도록 국민주권원리를 반영함. 지방의회에게 지방정부의 입법기관으로서의 위상을 부여함.
제41조 ① 국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다. ② 국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다. ③ 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다. 제42조 국회의원의 임기는 4년으로 한다.		제41조 ① 국회는 상원과 하원으로 구성한다. 상원은 역사적 문화적 지리적 동질성을 갖는 지역의 주민을 대표하고 하원은 국민을 대표한다. ② 국회의원의 수는 상원의원은 50인 이하, 하원의원은 300인 이하로 한다. 하원의원수의 2분의 1 이상은 비례대표로 선출한다. ③ 지방자치 및 지역주민의 이해와 관련된 하원의 의결은 상원의 동의를 받아야 한다. ④ 그 밖의 하원의 의결에 대해서는 상원 재적의원 과반수의 의결로 재의를 요구할 수 있다. 하원은 재의결을 요구받은 의안에 대해서 하원재적의원 과반수의 찬성으로 재의결할 수 있다. ⑤ 하원이 헌법을 개정하고자 할 경우에는 상원 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. ⑥ 상원의 임기는 4년으로 하고 1차에 한하여 연임할 수 있다. ⑦ 상원의원은 국무위원, 정당의 당직을 겸할 수 없다. ⑧ 상원의원 선거는 지방선거와 동시에 실시한다.	< 지역대표형 상원 신설 > 제41조에서는 역사․문화․지리적 동질성 갖는 권역별 지역의 주민을 대표하는 상원을 신설하여 인구비례로 선출하는 하원의원의 지역간 편중을 해소하고, 수도권과 비수도권간, 대도시와 농촌지역간 정치적 비대칭성을 완화할 수 있게 함. 현재의 단원제 지역구 국회의원은 지역구 민원해결, 예산확보, 국책사업유치 역할 등 외에는 소관 상임위의 중앙부처 입장을 중요시함으로 인해 지방분권관련 입법안들이 폐기되어 왔음. - 자치입법권확대, 지방재정확충, 국가특별지방행정기관정비, 자치경찰, 교육자치, 지방의회 활성화, 기관위임사무 폐지 등 특별법상 지방분권과제 정권마다 미이행 또는 폐기 지역대표형 상원은 중앙-지방정부간 또는 지역간 갈등해소 관련된 입법활동과 단원제 국회의 극심한 대립갈등 교착상태를 완화하여 지역통합, 국민통합에 기여할 수 있음. 무엇보다 국회의 입법․정책결정과정에 지역의 특수성․현지성․다양성을 입법과 정책, 예산에 반영하게 될 것임. 통일대비 양원제를 미리 도입하여 운영함으로써 미래의 갈등비용 줄이고, 조속한 제도의 정착과 효율성을 도모할 수 있음. 상하원간 입법경쟁을 통해 입법품질을 높일 수 있음. ※ 가변형 정당명부식 권역별비례대표제 제안 - 정당명부 중 유권자 선호후보 선택을 허용함으로써 민주성 책임성 제고 - 후보자의 유권자에 대한 충성과 책임 확보 지방선거 때 상원을 선출할 경우, 지역대표로서 활동할 것을 명확히 함. 지역별 상원의원의 정수는 독일과 스위스처럼 인구규모를 반영하는 방안과 미국처럼 지역별 인구수에 관계없이 동수로 선출하는 방안이 있음. 상원이 지역을 대표하되, 정치적 중립성 확보가 필요하다고 판단될 경우, 정당표방제 내지는 정당공천배제도 고려할 수 있음.

3. 헌법개정절차

현행 헌법		2017년 자문위안	비고
제128조 ① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.		제128조 ① 헌법개정은 국회의원선거권자 100만명 이상이나 국회재적의원 3분의 1이상의 발의로 제안된다.	< 개헌절차 > 헌법개정절차는 한편으로는 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활하고, 헌법개정절차를 연성화하는 방향으로 개정함. 국민이 헌법개정을 발의할 수 있도록 하여 국민주권을 실현할 수 있도록 함. 유신헌법에서 삭제된 헌법개정에 관한 국민발안제도를 부활하여 국민의 생각이 헌법에 반영될 수 있도록 함. 국회의원이 헌법개정안을 발의할 수 있는 요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화하여 헌법개정발의가 용이하도록 함. 일본은 국회재적의원 1/5정도가 헌법개정을 발의할 수 있도록 하고 있으며 독일이나 스위스는 일반법률안 발의 요건과 동일함. 대통령 헌법개정제안권은 남용될 우려가 있으므로 삭제함.
② 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.		(변경 없음)
제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.		(변경 없음)
제130조 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.		제130조 ① 국회의원 선거권자가 제안한 헌법개정안은 공고가 끝난 날부터 6개월 이후 1년 이내에 국민투표에 회부하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다.	제130조제1항에서 헌법개정을 선거권자가 발의한 경우에는 별도의 국회의결절차 없이 국민투표로 확정함. 국민들이 헌법개정안을 발안하는 것은 국회의원이 헌법개정안을 발의하지 않는 경우이므로 국회의결을 거쳐 국민투표를 실시하게 되면 국회에서 통과될 가능성이 거의 없어 헌법개정에 관한 국민발안은 실효성이 없게 됨. 선거권자가 발안한 헌법개정안을 국회가 부결하는 경우에 국민투표에 회부하여 확정되면 국민대표기관인 국회와 국민간의 대립관계가 형성되므로 바람직하지 않음.
② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.		② 국회의원이 발의한 헌법개정안은 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 확정된다.	제2항은 국회의원이 헌법개정안을 발의한 경우에 절차를 연성화하여 헌법개정의 경직성을 완화함. 다만, 국회가 의결한 헌법개정안에 대해서 선거권자 100만이상이 국민투표를 청구하는 경우에 국민투표를 실시하도록 하여 국민의 뜻에 반하는 헌법개정을 통제할 수 있도록 함.
		③ 국회의원 선거권자 100만명 이상이 제2항에 따라 국회가 의결한 헌법개정안에 대해 30일 이내에 국민투표청구가 있는 경우에는 청구일로부터 90일 이내에 국민투표를 실시하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정한다.	제3항의 국민투표청구는 국회의원이 발의한 헌법개정절차를 연성화 하되 그 부작용을 완화하기 위한 방안임.
③ 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.		④ 헌법개정안이 확정되면 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.	자구 수정
			< 조문별 절차구분 > 조문별 절차구분은 곤란 ※ 특위 소위에서 정부형태, 지방분권 등 핵심사항은 국민투표까지 거치는 경성헌법체제 유지, 기본권 확장 등은 국회의결만으로 개정하는 연성헌법체제로 변경하자는 의견이 제시됨에 따라 만약 이원화한다면 국민투표까지 거쳐야 하는 조문과 국회의결만으로 개정할 수 있는 조문이 무엇인지 자문한 것에 대한 답변

4. 기타 사항 : 지방사법기관 등에 대한 주민통제

현행 헌법		2017년 자문위안	비고
제102조 ③ 대법원과 각급법원의 조직은 법률로 정한다. 제104조 ①대법원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ②대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ③대법원장과 대법관이 아닌 법관은 대법관회의의 동의를 얻어 대법원장이 임명한다.		제102조 ③ 대법원과 “고등법원 이하 ” 각급법원의 조직은 법률로 정하되, 고등법원 이하 각급법원은 독립적으로 운영한다. 제104조 ④지방법원의 장은 법률과 지방정부의 법률이 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 선출한다. 제106조 ③ 퇴직한 법관은 자신이 임명되었던 법원이 처리하는 사무에 법률상 또는 사실상 관여할 수 없다. ④ 국민은 법률이 정하는 바에 따라 법관을 소환할 수 있다.	< 지방법원 장에 대한 주민통제 > 제104조 제4항을 신설하여 지방법원 장을 직선하여 지방법원장에 대한 주민통제 장치를 마련함. 사법권 독립의 핵심은 법원의 독립이 아니라, “개개 재판부의 독립”이며, 사법권의 독립은 “전체 국민에 대한 책임”을 위한 것. 법관들이 주권자 국민을 재판의 객체로 취급하는 관행타파 - 법원의 사회적 약자보호가 미흡하여 국민 불신이 증가, 법원의 신뢰하락이 민주주의의 위기를 초래, 상고사건 처리지연으로 헌법상 보장된 신속한 재판받을 권리가 침해되고 있음. 공급자 중심 사법서비스 체제가 심화되는 데에는 법원행정처의 중앙집권적 인사에 원인이 큼. 지방법원을 대법원으로부터 독립, 지방법원장을 주민이 선출함 사법부의 고질적 부패구조인 전관예우를 막기 위해 퇴직법관에 대해서는 자신이 임명되었던 법원이 처리하는 사무에 법률상 또는 사실상 관여할 수 없도록 하고, 법관에 대한 주민소환제를 도입
		제118조 ③지방검찰청장과 지방경찰청장은 법률과 자치법률이 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 직접 선출한다.	< 지방검찰청장, 지방경찰청장에 대한 주민통제 > 중앙집권적 검찰 인사, 검사동일체 관행으로 임명권자의 영향력이 검찰 전체를 지배 - 검찰의 기소편의주의 남용과 과도한 수사에 대한 견제, 사회적 약자보호 미흡, 검찰권 행사가 임명권자의 정치적 의지에 좌우된다는 비판을 받고 있음. 경찰도 인사가 중앙집권적으로 이루어지고 있음. 자치경찰 도입이 경찰청 반대로 무산 - 검찰과 경찰은 사회정의의 실현, 지역의 질서유지를 위한 기관으로서의 정체성을 회복하기 위해 주민통제 장치 필요

① 수요자인 국민 중심 사법서비스의 질 향상

헌법 제27조제3항에서 국민에게 신속한 재판을 받을 권리를 보장하고 있다.

- 2009년 한 해 동안 대법원에 접수된 상고(上告) 건수가 3만2361건으로서 12명의 대법관이 1인당 평균 2,700건

- 아무리 공정한 재판이라도 신속하게 판결받지 않으면 당사자에게는 무용지물이 되거나 결과적으로는 정신적 고통과 불안을 장기간 강요받는 것이나 마찬가지이기 때문이다.

- 분쟁을 적정하고 신속하게 해결함으로써 국민들이 일상으로 조속히 복귀할 수 있게 하는  것이 사법부의 중요한 과제, 헌법상 보장된 신속한 재판받을 권리가 침해되고 있다.

국민의 신속한 재판을 받을 권리를 보장하고 상고사건 처리지연으로 인한 국민의 고통을 덜기 위해 고등법원에 상고부를 두도록 함.

- 자문위원회 기본권분과에서 헌법 제27조3항을 삭제했는데 재고를 요청한다.

② 지방법원 장에 대한 주민통제 장치 필요

제104조제4항에서 지방법원 장을 직선하여 주민통제 장치를 제안하였다.

사법권 독립의 핵심은 법원의 독립이 아니라, “개개 재판부의 독립”이며, 사법권의 독립은 “전체 국민에 대한 책임”을 다하기 위한 제도설계가 필요하다.

이처럼 공급자 중심 사법서비스 체제가 심화에는 법원행정처의 중앙집권적 인사에 원인이 큼.

- 대법원 중심 중앙집권적 법관인사를 고등법원 단위 인사를 제도화 할 필요가 있다.

또한 법원의 고질적 부패구조인 전관예우를 막기 위해 퇴직법관에 대해서는 자신이 임명되었던 법원이 처리하는 사무에 법률상 또는 사실상 관여할 수 없도록 하고, 법관에 대한 주민소환제를 도입할 필요가 있다.

지방법원을 대법원으로부터 독립시키고 그 장을 주민이 선출

- 지방법원장 및 법관에 대해서는 주민선출 및 주민소환 가능하도록 제도화 한다.

③ 지방검찰청장, 지방경찰청장에 대한 주민통제 장치 필요

사회적 약자보호가 미흡하여 국민 불신이 증가하고, 신뢰가 하락하여 민주주의의 위기를 초래하고 있다.

검찰 인사가 중앙집권적으로 이루어져 임명권자의 영향력이 검찰 전체를 지배하고 있어 검찰의 기소편의주의 남용, 과도한 수사에 대한 견제, 사회적 약자보호 미흡,  검찰권 행사가 임명권자의 정치적 의지에 좌우된다는 비판을 받고 있다.

경찰도 인사가 중앙집권적으로 이루어지고 있어 지역의 질서유지와 주민을 보호하는 자치경찰 도입이 참여정부 때부터 법률안 발의까지 있었으나 경찰청의 반대로 무산되었다.

검찰과 경찰은 사회정의의 실현, 지역의 질서유지를 위한 기관으로서의 주민통제 대상으로 두기 위해 지방검찰청장과 지방경찰청장 주민직선을 제안하였다.