		개헌특위 자문위 활동보고

2017. 9. 1.

개헌특위 자문위원회 2소위 정당선거분과

개헌특위 자문위원회 2소위 정당선거분과가 논의한 결과를 보고합니다.

자문위원	김욱, 김정수, 김형준, 이광복, 이옥남, 이준한, 좌세준, 최태욱(8인)
자문취지	∘ 정당설립과 운영의 자율성, 민주성, 책임성 등을 증대시키는 방향으로 개헌안을 준비한다. ∘ 선거에서 비례성과 대표성을 향상시키는 방향으로 개헌안을 준비한다.
자문위 논의경과	∘ 정당선거분과는 2017년 2월 17일 이후 논의한 내용을 「자율자문사항」이라는 형식으로 의견을 집약하여 개헌특위에게 3월에 제출한 바 있다. ∘ 2017년 6월 29일 정당선거 분과회의를 재개하면서 기존의 「자율자문사항」을 더욱 보완하기로 하였다. ∘ 분과회의에서 「자율자문사항」을 보완한 뒤 2017년 8월 9일 「헌법개정특별위원회 자문 보고서」로 제출하였다. ∘ 2017년 9월 1일 「헌법개정특별위원회 자문 보고서」에 최근에 추가적으로 논의한 내용을 더하여 이 문건으로 보고한다.
보고 목차	□ 정당 설립의 자유 확대 □ 정당 국고보조금 규정의 폐지 또는 보완 □ 국회 양원제 도입 여부 □ 국회의원 정수 조정 □ 비례성 강화를 위한 연동형 비례대표 선거제도 도입 여부 □ 결선투표제 도입 여부 □ ‘선거관리’ 관련 조항 □ 남녀동수제 신설 □ 선거연령의 하향 조정 관련 문제

□ 개헌안 내용: 정당설립의 자유 확대

현행 헌법	개헌안
제8조 ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다	제8조 ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 한다.

□ 취지

∘ 향후 개헌을 통하여 지방분권을 확대할 경우 지역에 기초한 정당의 조직을 허용해야 할 것임.

∘ 지역에 기초한 정당을 허용할 경우에도 전국당과 지역당의 구분 없이 모든 정당이 국회와 지방의회에 자유롭게 진출할 수 있도록 보장해야 할 것임.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 정당의 설립, 조직 및 활동의 자유는 민주정치의 기본 토대이기 때문에 이는 최대한 제한 없이 보장되어야 함.

∘ 현행 정당법은, 헌법 제8조제2항“국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다”는 규정의 해석에 따라“정당은 5 이상의 시ㆍ도당을 가져야 한다”(제17조)고 규정하고 있음. 이러한 규정은 특정 지역에 기초한 지방당의 설립, 조직 및 활동의 자유를 가로막고 있음.

∘ 지방당을 지방의회에만 한정해서 활동케 하는 것은 ‘정당의 자유’라는 헌법정신에 맞지 않는 것으로 보임. 이는 지방당이 스스로 성장해 전국당이 되는 기회를 박탈하는 것임. 그리고 전국당과 지방당을 구분하여 전국당은 국회와 지방의회에 모두, 지방당은 지방의회에만 진출할 수 있도록 구분하는 것도 유력 지방과 약소 지방의 정치적 차별을 심화시키는 것이 될 수 있음. 즉 유력 지방당이 전국당 체제를 선점함으로써 다른 약소 지방의 지방의회를 지배하고, 약소 지방당은 전국당 체제를 갖추지 못해 국회에 진출하는 것이 어려워질 수 있음. ‘정당의 자유’라는 헌법정신은 지방당이든 전국당이든 구분 없이 자유로운 설립, 조직 및 활동의 자유를 보장하는 것으로 이해해야 할 것임.

□ 개헌안 내용: 정당 국고보조금 규정의 폐지 또는 보완

현행 헌법	개헌안
제8조 ③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다	제8조 ③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받을 수 있다.

□ 취지

∘ 정당 국고보조금 규정을 폐지해야 할 것임.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 정당 국고보조금 규정을 폐지해야 할 것임.

- 해외 주요 선진국 헌법에서 정당 국고보조금 규정을 둔 사례가 거의 없음.

- 이러한 제도는 시대가 지난 국가주의적 사고에 기인한다는 의견이 있음

- 당초 국고보조금 제도는 도입 취지와는 달리 진성당원을 확충하여 당의 기반을 강화시키는 측면보다 불로소득에 대한 도덕적 해이(부당집행사례 등)와 정당의 관료제화 등 부작용을 초래하고 있음. 정당 운영비 중 국고보조금의 비율이 50%에 육박하고 있음.

- 민주화 시대 풀뿌리 정당으로 거듭나고 자생적 경쟁력이 강한 정당 문화가 확산되기 위하여 국고보조금 제도를 폐지해야 할 것임.

< 참고 >

∘ 만약 정당의 국고보조금 규정을 당장 폐지하기 어려울 경우, 정당 국고보조금의 투명하고 깨끗한 집행을 위하여 배분기준, 집행 범위(가령 여성과 장애인 등 사회적 약자의 정치적 대표성을 확대하기 위한 활동으로 사용 등)를 법으로 더욱 강화해야 할 것임.

- 해외 사례에서 정당국고보조금을 지원하는 경우(터키, 남아프리카공화국)에는 정당에 제공되는 국고보조금 사용의 투명성과 책임성을 강하게 제도화하고 있음.

- 정당은 자금을 포함한 재산 상황을 법률이 정하는 바에 따라 공개하도록 함.

∘ 국민의 세금이 정당에 들어간 경우이기 때문에 감사원의 감사나 국정감사도 실질적으로 받을 정도로 감시와 통제를 강화해야 함.

- 현재는 정해진 용도 외에 사용해도 실사는커녕 서류심사로 진행되고 있음

□ 개헌안 내용: 국회 양원제 도입 여부

현행 헌법	개헌안

□ 취지

∘ 시대적 요청인 분권화와 지역 대표성 강화 및 통일대비라는 차원에서 양원제 도입 필요성이 인정됨.

∘ 하지만 현재 국회의 비효율성에 대한 국민적 비판여론이 높아 이러한 국민적 인식을 바꾸지 않는 한 양원제 도입이 어려울 것임.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 양원제를 도입하기에 신중을 기해야 할 것임.

- 양원제를 도입해야 한다는 의견이 적지 않고 그 필요성은 인정됨.

- 만약 특정 정부형태의 도입이 추진된다면 양원제 도입의 우호적 환경이 더 조성될 수 있음.

- 그러나 양원제를 이번 개헌을 통하여 도입할 것을 추진할 때 자칫 개헌 자체에 대한 국민적 역풍에 직면할 수 있다는 점을 감안하여 신중할 필요가 있음.

- 현재의 단원제에서도 국회의 기능이 원활하게 작동하지 않는 상황인데 양원제를 도입했을 경우 국회가 생산적으로 잘 작동할지에 대한 경험적 증거가 제시된 바 없음.

- 상원이 또 다른 지역적, 사회적, 정치적 갈등을 유발할 수도 있음.

- 양원제를 실시하는 국가들이 이른바 선진국가들이라고 해서 양원제 자체가 선진제도라고 단정할 수 없고 한국적 상황에 맞는 것인지가 오히려 더 중요한 기준이 될 것임.

- 양원제는 원론적으로는 도입이 필요할 수 있으나 통일 이후에 도입되는 것이 현실적으로 더 타당해 보임.

□ 개헌안 내용: 국회의원 정수 조정

현행 헌법	개헌안

□ 취지

∘ 의원정수의 증대 필요성에 대한 의견이 확산 중이나 의원정수 증가에 대한 국민의 부정적 여론이 매우 팽배해 있음.

∘ 의원정수를 300인으로 규정해야 한다는 의견이 있으나 자칫 선거구획정, 비례대표 정수의 축소, 장기적인 인구변동에 부정적인 영향을 줄 수 있다는 의견이 제시되었음.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 국회의원 정수를 늘리기 위해서는 국민적 지지를 확보해야 할 것임.

- 현재 국회의원 정수가 비교적 관점에서 상당히 적은 것이 사실이나 정수를 늘리는 방향으로 개헌을 시도할 경우 개헌 자체가 국민적 반대에 부딪힐 가능성이 있음.

- 국회의원 세비의 총액제 도입을 통한 세비 삭감 노력, 국회의원의 불체포 특권과 면책 특권을 제외한 다른 특권 내려놓기 등 조치가 선행되어야 할 것임.

< 참고 >

- 의원정수를 현행 200인 이상으로 해두고 지역구 의원과 비례대표 의원 사이의 비율을, 2014년 중앙선거관리위원회가 제시했듯이, 2:1로 할 때 실질적인 의원정수의 증대와 비례대표의 증대라는 문제를 동시에 해결할 수 있고 이러한 내용으로 국민적 동의를 얻을 수도 있을 것임.

- 이러한 경우에는 여성의 국회진출에 획기적인 변화도 줄 수 있게 될 것임

- 이에 반하여 의원정수를 현행 300명으로 한 상태에 지역구 의원과 비례대표 의원을 흔히 주장하듯이 2:1의 비율이나 또는 1:1의 비율로 조정하는 것은 불가능하다고 하겠음. 2016년 국회의원선거를 기준으로 할 때 헌법재판소의 결정에 따라 지역구의 인구 상하 편차를 1:2를 벗어나지 못하도록 했을 때 인구 하한선(약 14만 명)과 인구 상한선(약 28만 명)을 지켜야 한다. 그리고 공직선거법에 따라 하나의 자치구시군을 임의로 잘라서 다른 자치구시군과 합쳐서 하나의 선거구를 만들지 못한다. 또한 공직선거법에 따라 4개 이상의 구시군을 묶어서 하나의 선거구를 만들지 못한다. 이러한 획정기준을 동시에 충족시키면서 선거구획정을 한다면 지역구는 최소 230여개가 필요하기 때문이다.

- 위 논리의 연장으로 만약 상하원 양원제를 채택할 때 의원정수를 현행 300명으로 한 상태라면 상원 의원과 하원 의원을 흔히 주장하듯이 1:2의 비율이나 또는 다른 구성 비율로 조정하는 것은 더더욱 불가능하다고 하겠음. 또한 만약 하원에 지역구 의원 외에 비례대표제를 유지한다면 더더욱 불가능해진다고 하겠음.

□ 개헌안 내용: 비례성의 강화를 위한 연동형 비례대표(독일식) 선거제도 도입 여부

현행 헌법	개헌안

□ 취지

∘ 현실적인 측면을 보완하여 독일식 연동형 비례대표제를 도입하여 비례성을 강화해야 할 것임.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 선거제도의 민주화를 위해 정당지지율과 의석점유율의 일치가 불가피하고 이를 위하여 독일식 연동형 비례대표제 도입이 절실함.

- 사회의 계층ㆍ지역적 이익의 분화로 인한 다당제의 대두와 이에 대한 헌법 제도적 수용 필요.

- 연동형 비례대표제 없는 분권형 대통령제(혹은 내각제) 도입은 패권적 정당구조를 잔존시켜 제도 도입의 취지가 없음.

∘ 정부형태와 선거제도는 밀접한 관계를 맺고 있지만, 추상적인 정부형태의 선호를 전제로 선거제도를 논할 것이 아니라 민주적 선거제도를 토대로 현 단계 우리 실정에 맞는 정부형태에 대한 헌법적 구상을 하는 것이 오히려 순리라고 생각됨.

∘ 정당의 득표율과 의석점유율 사이의 왜곡문제가 매우 심각함

- 제6대(1963년) 총선에서 민주공화당은 33.5%의 정당득표율로 110/175=62.9%의 의석점유율

- 제7대(1967년) 총선에서 민주공화당은 50.6%의 정당득표율로 129/175=73.7%의 의석점유율

- 제8대(1971년) 총선에서 민주공화당은 48.8%의 정당득표율로 113/204=55.4%의 의석점유율

- 제9대(1973년) 총선에서 민주공화당은 38.7%의 정당득표율로 73+유정회73/219=66.7%의 의석점유율

- 제10대(1978년) 총선에서 민주공화당은 31.7%의 정당득표율로 68+유신정우회77/231=62.8%의 의석점유율

- 제11대(1981년) 총선에서 민주정의당은 35.6%의 정당득표율로 151/276=54.7%의 의석점유율

- 제12대(1985년) 총선에서 민주정의당은 35.2%의 정당득표율로 148/276=53.6%의 의석점유율

- 제13대(1988년) 총선에서 민주정의당은 34.0%의 정당득표율로 125/299=41.8%의 의석점유율

- 제14대(1992년) 총선에서 민주자유당은 38.5%의 정당득표율로 149/299=49.8%의 의석점유율

- 제15대(1996년) 총선에서 신한국당은 34.5%의 정당득표율로 139/299=46.5%의 의석점유율

- 제16대(2000년) 총선에서 한나라당은 39.0%의 정당득표율로 133/273=48.7%의 의석점유율

- 제17대(2004년) 총선에서 한나라당은 35.8%의 정당득표율로 121/299=40.5%의 의석점유율

- 제18대(2008년) 총선에서 한나라당은 37.48%의 정당득표율로 153/299=51.2%의 의석점유율

- 제19대(2012년) 총선에서 새누리당은 42.80%의 정당득표율로 152/300=50.7%의 의석점유율

- 제20대(2016년) 총선에서 더불어민주당은 25.54%의 정당득표율로 41.0%의 의석점유율을 차지했음

- 이런 현상은 민주적 정당성을 심각하게 위협하고 있음.

∘ 복지국가적 ‘분권과 협치’를 위해서도 투표자의 정당별 지지율과 국회의원의 정당별 의석점유율의 비례성을 보장해야 할 것임

- 정치권력의 합리적 분권 없이 경제적 부의 정의로운 재분배를 기대하기 어려움.

∘ 미국, 영국 등은 상대다수대표 선거제도를 택해 인위적인 양당 제도를 강요함으로써 소수자ㆍ약자의 정치적 의사형성을 가로막는 측면이 있음

- 내각제 국가인 영국의 경우 상대다수대표 선거제도는 패권적 정당체제를 야기해 잉글랜드 지배정당과 스코틀랜드 지배정당 체제를 낳고 있음

- 역시 내각제 국가인 일본이 채택하고 있는 혼합형 다수대표 선거제도도 다당제로의 진화를 가로막고, 패권정당인 자민당 내에서의 파벌 정치를 야기한 측면이 있음

- 우리나라의 경우에도 상대다수대표 선거제도하의 제2공화국 내각제에서 당내 파벌문제가 다당제로 해결되지 못하고 당내에서 패권을 장악하기 위한 다툼으로 악화됨

∘ 유럽의 입헌군주국 내각제인 노르웨이(정당명부식), 스웨덴(정당명부식), 영국(상대다수제), 덴마크(정당명부식), 네델란드(정당명부식), 벨기에(정당명부식), 스페인(정당명부식)은 영국을 제외하고는 모두 정당명부식 선거제도이며, 유럽의 공화국 분권형 대통령제인 프랑스(결선투표제), 오스트리아(정당명부식), 이탈리아(정당명부식, 보너스조정), 핀란드(정당명부식), 포르투갈(정당명부식), 아일랜드(단기이양제), 그리스(정당명부식), 폴란드(정당명부식), 헝가리(혼합형 다수제, 부분보상), 체코(정당명부식), 슬로바키아(정당명부식), 루마니아(정당명부식), 불가리아(정당명부식) 역시 대부분 정당명부식 선거제도를 택하고 있음(황태연ㆍ박명호 공저, 『분권형대통령제 연구』, 동국대학교출판부, 2003; 데이비드 파렐, 『선거제도의 이해』, 한울아카데미, 2012 참조.). 우리의 경우 대통령과 지역구 국회의원을 국민이 직접 선출하는 방식을 선호하므로 직선 분권형 대통령제와 지역구 연동형 비례대표제를 택하는 것이 현실적일 수 있음.

< 참고 >

∘ 독일식 연동형 비례대표제를 도입할 때 초과의석 문제가 발생하지 않도록 강구해야 함.

∘ 독일식 연동형 비례대표제는 만약 순수한 대통령제를 유지할 경우 조응성이 떨어지는 선거제도라고 하겠음.

∘ 만약 우리나라가 이원집정제를 도입하면서 연동형 비례대표제가 아닌 현재의 선거제도를 결합시킨다면 ‘분권과 협치’라는 개헌 취지에 부합한다고 볼 수 없음.

∘ 연동형 비례대표제에 대한 대표적인 우려는 소수당의 난립인 바, 이는 일정한 정당득표율 이하의 정당에 대한 저지규정을 설정해서 해결할 수 있음.

□ 개헌안 내용: 결선투표제 도입 여부

현행 헌법	개헌안
제67조 ②제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.	제67조 ②제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 과반수를 득표하지 못한 경우에는 결선투표를 실시한다.

□ 취지

∘ 정당선거분과는 결선투표제 도입 여부에 대하여 합의를 도출하지 못했음.

∘ 그래서 만약 결선투표제를 도입하게 된다면 그 장점에 대한 분석뿐 아니라 그 단점도 함께 고려하여 신중하게 도입여부를 결정해야 할 것이라는데 의견을 모았음.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 결선투표제를 개헌사항이라고 전제하고 결선투표제를 조문화할 경우에는 다음과 같은 장점 또는 목적을 충족시킬 수 있는 것임.

∘ 결선투표제는 대통령선거를 앞두고 인위적인 후보단일화가 시도되었는데 이를 제도적으로 흡수하여 정당정치의 안정화를 향상시킬 수 있을 것임.

∘ 결선투표제는 대통령의 권한이 강화되는 방향으로 개헌이 이루어질 경우에 반드시 헌법에 포함시켜 유권자의 신중한 판단이 이루어지도록 보장해야 할 것임.

- 이 경우 지방선거에서 광역단체장 선거에도 결선투표제를 적용할 수 있을 것임.

< 참고 >

∘ 결선투표제는 본질적으로 매우 비민주적이고 조작적인 정치제도이기 때문에 신생민주주의 국가들이 투표제도를 선택할 때 고려하지 말아야 할 제도라는 주장이 있음(미국, 중남미, 동유럽, 아프리카 결선투표의 사례 등).

∘ 결선투표제의 제도적 목적은 50% 이상을 득표한 당선자를 탄생시켜 대표성과 정통성을 향상시키는 것이지만 실제로 작동하는 사례를 볼 때 결선투표에서 투표율이 낮아지는 경향이 있고 순위가 바뀌는 사례가 발생하면서 그러한 취지를 훼손시키는 한계가 있음.

∘ 한국에서는 이미 2002년 대통령선거 이후 대통령 당선자가 46%이상 52%까지 득표했기 때문에 결선투표제가 절대적으로 필요하다고 하기 어려움.

∘ 결선투표제가 없어도 유권자의 합리적 선택이나 전략적인 투표에 따라 결선투표제가 추구하는 후보의 단일화 또는 합종연횡과 유사한 결과를 낳을 수 있고 한국에서는 대통령선거를 앞두고 최근 정당 사이의 후보단일화가 이루어지는 사례가 더 이상 발생하지 않고 있음.

∘ 다른 국가의 결선투표제 사례에서는 대통령선거와 결선투표 사이의 시간 동안에 정치적 불확실성이 커지고 합종연횡 과정에 부정부패가 조장되어 오히려 선거결과의 정통성을 훼손하는 경향이 확인됨.

∘ 결선투표제를 통하여 일부 유권자의 선거참여를 오히려 헌법적으로 박탈시키는 결과를 낳을 수 있음.

- 유권자가 가장 선호해서 1차 선거에 투표했던 후보나 정당이 투표용지에서 사라짐으로 인하여 결선투표에 참여하여 자신이 가장 선호하는 후보나 정당 대신 다른 후보나 정당을 뽑게 만들거나 또는 그럴 선택마저 내릴 의사가 없는 유권자는 아예 대통령선거라는 중요한 선거에서 투표권을 박탈당하게 될 수 있음.

□ 개헌안 내용: ‘선거관리’ 관련 조항

현행 헌법	개헌안
제7장 선거관리 제114조 ①선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다.	제7장 선거위원회 제114조 선거위원회는 다음 각 호의 사무를 관장한다. 1. 국가 및 지방자치단체의 선거에 관한 사무 2. 국민투표[국민발안 및 국민소환]에 관한 사무 3. 정당 및 정치자금에 관한 사무 [4. 주민투표 및 주민소환투표 관리에 관한 사무] 4. 선거제도 및 선거구획정에 관한 사무 5. 그 밖에 법률로 정하는 사무

□ 취지

∘ 선거관리라는 현행 헌법규정에서 선거위원회라고 수정하고 선거관리위원회를 대신하게 함.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 선거위원회의 정치적 중립성을 강화할 규정을 반드시 포함해야 함.

∘ 헌법체계의 통일성 확보를 위한 차원에서 다른 헌법기관과 같이 선거위원회로 장의 이름을 바꿔야 할 것임.

∘ 현행 선거관리위원회라는 명칭에서 선거위원회로 바꿔야 할 것임.

- 선거관리라는 명칭이 다른 선진 국가에서 사용되지 않을뿐더러 ‘관리’라는 용어가 권위, 통제, 감독의 의미가 내포되어 있음.

∘ 선거위원회의 직무범위를 더욱 명확하게 하여 실제 수행업무를 반영시킴.

- 국가 및 지방자치단체의 선거에 대한 사무, 국민투표에 관한 사무, 정당 및 정치자금에 관한 사무, [주민투표 주민소환투표 관리에 관한 사무], 선거제도 및 선거구회정에 관한 사무 등을 포함시켜야 할 것임.

∘ 선거위원회가 중앙위원회와 각급 위원회로 조직되는 체계를 규정해야 할 것임.

∘ 선거운동의 자유를 포함하여 선거의 4대원칙을 보완해야 할 것임.

□ 개헌안 내용: 남녀동수제

현행 헌법	개헌안

□ 취지

∘ 프랑스의 2000년대 개헌과 마찬가지로 양성평등을 추구하기 위하여 남녀동수로 선출직 후보를 공천하도록 개헌을 추진함.

∘ 프랑스가 전통적으로 여성정치가 가장 낙후되었던 국가 가운데 하나였으나 남녀동수제 도입의 효과는 지대했음.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 양성평등을 선거의 영역에서 실질적으로 헌법으로 규정하는 것이 필요함.

∘ 프랑스의 헌법 제1조에는 직업적, 사회적 지위뿐 아니라 선출직에도 남녀의 동등한 접근을 촉진하다고 되어 있음.

∘ 현재 공직선거법의 비례대표 여성 할당제나 지역구 여성 후보 할당제는 매우 구속력이 약함.

∘ 남녀동수로 후보를 공천하지 않는 경우에는 정당의 후보등록의 취소나 금전적인 처벌을 추진함.

□ 개헌안 내용: 선거연령의 하향 조정

현행 헌법	개헌안

□ 취지

∘  선거연령의 18세 하향조정은 여러 가지 측면에서 헌법에 규정하는 것이 합당하지 않다는 데 합의가 이루어졌음.

□ 자문의견의 상세내용

∘ 전 세계적인 추세와 마찬가지로 18세로 선거연령을 하향조정하고 이를 헌법에 명시해야 할 것이라는 의견이 제시되었음.

- 하지만 향후 선거연령을 다른 국가와 같이 18세보다 더 낮추자는 의견이 나올 수 있는데 헌법에 18세로 명시한다면 또 다시 개헌이 필요해질 것임.

∘ 선거연령의 18세 하향조정은 취학연령의 하향조정까지 수반해야 한다는 문제 등이 있음.

∘ 선거연령은 헌법이 아니라 공직선거법으로 규정하는 것이 더 합당하다는 의견임.